秸稈綜合利用政策梳理和長(zhǎng)效管理建議

席 江， 蔣鴻濤， 梅自力

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部沼氣科學(xué)研究所， 成都 610041)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物質(zhì)資源量中近一半養(yǎng)分存儲(chǔ)在作物秸稈中，我國(guó)作物秸稈資源豐富，但是長(zhǎng)期以來(lái)大量的秸稈被丟棄、焚燒或處于其它低效利用狀態(tài)。秸稈資源沒(méi)有得到充分合理的利用，不僅給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，而且農(nóng)業(yè)資源的不充分利用，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)低效和農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的重要原因。秸稈資源利用價(jià)值與其數(shù)量密切相關(guān)，國(guó)內(nèi)外不乏有關(guān)秸稈資源數(shù)量估算及其綜合利用等方面的研究[1]。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2011〕2615號(hào))，2010年全國(guó)秸稈理論資源量為8.4億噸，可收集資源量約為7億噸，但農(nóng)作物秸稈的數(shù)量并非均勻分布，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))秸稈理論資源量約6.15億噸，占全國(guó)秸稈理論資源量的73%。同時(shí)，隨著我國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)量的“十三連豐”，秸稈資源量也逐步增加。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)編制“十三五”秸稈綜合利用實(shí)施方案的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(發(fā)改辦環(huán)資〔2016〕2504號(hào))，2015年全國(guó)秸稈理論資源量為10.4億噸，可收集資源量約為9億噸。農(nóng)作物秸稈的綜合利用已經(jīng)成為建設(shè)“生態(tài)宜居”鄉(xiāng)村和實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。本文整理了秸稈綜合利用的相關(guān)政策，從收儲(chǔ)運(yùn)、資源化利用和示范試點(diǎn)的維度，梳理了相關(guān)政策，也對(duì)進(jìn)一步完善秸稈綜合利用機(jī)制提出了建議。

1 秸稈綜合利用相關(guān)政策文件

在沒(méi)有開(kāi)展秸稈綜合利用之前，農(nóng)民唯一省時(shí)省力的做法就是露天燃燒秸稈，這一問(wèn)題隨經(jīng)濟(jì)的的快速發(fā)展而逐步凸顯，這不僅污染環(huán)境，導(dǎo)致火災(zāi)隱患，還嚴(yán)重影響和干擾了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常次序，在一些地區(qū)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失[2]。1997年，農(nóng)業(yè)部連續(xù)兩次下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈，做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》，從全國(guó)層面開(kāi)始啟動(dòng)秸稈禁燒和綜合利用工作。1999年，國(guó)家環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等6部門聯(lián)合下發(fā)了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，開(kāi)始從法律層面推動(dòng)秸稈禁燒和綜合利用工作[3]。近些年，更是從國(guó)務(wù)院和各部委層面下發(fā)了數(shù)十份文件(見(jiàn)表1)，從制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目安排和示范試點(diǎn)等不同層面推動(dòng)秸稈綜合利用。

表1 近年國(guó)務(wù)院和各部委下發(fā)關(guān)于秸稈綜合利用的文件

2 支持收儲(chǔ)運(yùn)的相關(guān)政策

秸稈的收儲(chǔ)運(yùn)是綜合利用的基礎(chǔ)和前提，國(guó)家層面出臺(tái)的各項(xiàng)政策幾乎無(wú)一例外地都對(duì)加強(qiáng)收儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)提出了要求，同時(shí)，這也說(shuō)明收儲(chǔ)運(yùn)是制約秸稈綜合利用的瓶頸。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕105號(hào))，要求“力爭(zhēng)到2015年，基本建立秸稈收集體系，基本形成布局合理，多元利用的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局”?！丁笆濉鞭r(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》中指出要“探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲(chǔ)存及運(yùn)輸系統(tǒng)模式，加快建立以市場(chǎng)需求為引導(dǎo)，企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為骨干，農(nóng)戶參與，政府推動(dòng)，市場(chǎng)化運(yùn)作，多種模式互為補(bǔ)充的秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)管理系統(tǒng)”。而《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作》(發(fā)改環(huán)資〔2015〕2651號(hào))則提出了更具體和明確的內(nèi)容，“加強(qiáng)收獲作業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，推行秸稈機(jī)械化還田作業(yè)和留茬高度等標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)秸稈就地還田或應(yīng)收盡收”和“鼓勵(lì)有條件的企業(yè)和社會(huì)組織組建專業(yè)化秸稈收儲(chǔ)運(yùn)機(jī)構(gòu)，逐步形成商品化秸稈收儲(chǔ)和供應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)秸稈收儲(chǔ)運(yùn)的專業(yè)化和市場(chǎng)化”。國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展秸稈氣化清潔利用工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改辦環(huán)資〔2017〕2143號(hào))提出“針對(duì)目前各地秸稈離地利用收儲(chǔ)運(yùn)主體少、裝備水平低等問(wèn)題，加快培育秸稈收儲(chǔ)運(yùn)專業(yè)化人才隊(duì)伍和社會(huì)化服務(wù)組織”。各類文件和政策對(duì)收儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)的關(guān)鍵詞都聚焦到專業(yè)化和社會(huì)化，經(jīng)過(guò)多年的摸索，目前收儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)在一些地區(qū)取得了進(jìn)展，如江蘇省睢寧縣將97%的中央財(cái)政資金集中用于支持秸稈收儲(chǔ)組織建設(shè)，用于新建秸稈收儲(chǔ)中心和購(gòu)置收集打捆機(jī)械；海門市建立了“組收集、村轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)鎮(zhèn)加工”的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)輸體系，全市12個(gè)區(qū)建立11個(gè)秸稈收儲(chǔ)中心，解決了單個(gè)農(nóng)戶難以解決的問(wèn)題，有效提高了秸稈綜合利用水平。但總體上，秸稈收儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)體系尚處于起步階段，經(jīng)紀(jì)人、合作社等服務(wù)組織力量較弱，仍然需要加強(qiáng)政策的扶持和培育。

3 推進(jìn)資源化利用的相關(guān)政策

秸稈的綜合利用應(yīng)疏堵結(jié)合，以疏為主，國(guó)辦發(fā)〔2008〕105號(hào)對(duì)于秸稈的綜合利用提出諸多方向，“大力推廣秸稈快速腐熟還田、過(guò)腹還田和機(jī)械化直接還田”；“鼓勵(lì)養(yǎng)殖場(chǎng)和飼料企業(yè)利用秸稈生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)飼料”；“積極發(fā)展以秸稈為基料的食用菌生產(chǎn)”；“積極利用秸稈生物氣化(沼氣)、熱解氣化、固化成型及炭化發(fā)展生物質(zhì)能”；“推進(jìn)利用秸稈生產(chǎn)燃料乙醇”；“合理安排利用秸稈發(fā)電項(xiàng)目”；“鼓勵(lì)生產(chǎn)以秸稈為原料的非木紙漿”；“引導(dǎo)發(fā)展以秸稈為原料的人造板材、包裝材料、餐具等產(chǎn)品生產(chǎn)”?！丁笆濉鞭r(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》在國(guó)辦發(fā)〔2008〕105號(hào)的基礎(chǔ)上凝練總結(jié)，提出了秸稈的“五化”利用，即秸稈肥料化利用、秸稈飼料化利用、秸稈基料化利用、秸稈原料化利用和秸稈燃料化利用。再此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部遴選秸稈農(nóng)用十大模式，加大成熟適用的秸稈綜合利用模式的推廣力度。為針對(duì)性地解決東北地區(qū)秸稈總量大、密度高、利用難度大和綜合利用率低的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部還出臺(tái)了《東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)方案》，發(fā)展秸稈有機(jī)肥替代化肥、秸稈飼料替代飼草、秸稈新能源替代化石能源、秸稈板材替代木材。這些政策的實(shí)施和落地確保了近些年秸稈綜合利用率的逐步提高和“十二五”秸稈綜合利用率總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(見(jiàn)圖1)。截至2015年，秸稈綜合利用率達(dá)到80.15%，其中，肥料化占43.2%、飼料化占18.8%、燃料化占11.4%、基料化占4.0%，原料化占2.7%，秸稈綜合利用突進(jìn)不斷拓寬，科技水平明顯提高，綜合效益快速提升[4]。要實(shí)現(xiàn)2020年秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上的目標(biāo)，仍然存在研究基礎(chǔ)尚待加強(qiáng)，系統(tǒng)性、規(guī)?；图苫年P(guān)鍵技術(shù)尚待突破等問(wèn)題，需要開(kāi)展進(jìn)一步的集成示范和新技術(shù)新工藝的試點(diǎn)。

圖1 2007年～2015年秸稈資源量和綜合利用率圖

4 開(kāi)展示范試點(diǎn)的相關(guān)政策

2009年，為進(jìn)一步拓寬農(nóng)村沼氣原料來(lái)源，加快秸稈沼氣技術(shù)推廣，促進(jìn)秸稈能源化利用，在國(guó)家發(fā)改委支持下，農(nóng)業(yè)部在14個(gè)省開(kāi)展了16處秸稈沼氣集中供氣工程試點(diǎn)項(xiàng)目。2010年又安排31處秸稈沼氣集中供氣試點(diǎn)項(xiàng)目。黃旭[5]等對(duì)5個(gè)秸稈沼氣集中供氣工程進(jìn)行量利分析與財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)普遍存在市場(chǎng)運(yùn)行成本偏高，供氣價(jià)格偏低，缺乏后續(xù)運(yùn)行補(bǔ)貼制度等問(wèn)題。2017年，國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展秸稈氣化清潔利用工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改辦環(huán)資〔2017〕2143號(hào))提出“以農(nóng)作物秸稈為主要原料的農(nóng)林廢棄物，采用熱解氣化或厭氧發(fā)酵等工藝，開(kāi)展秸稈氣化清潔能源利用工程建設(shè)，拓寬農(nóng)村清潔能源供給渠道，推動(dòng)秸稈綜合利用高值化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”。但秸稈氣化仍然存在焦油處理等關(guān)鍵性技術(shù)難題尚未解決[3]，秸稈沼氣工程存在成本高、供氣收費(fèi)價(jià)格低和供氣規(guī)模難達(dá)預(yù)期等問(wèn)題[6]。朱立志[7]的調(diào)查顯示1t秸稈通過(guò)沼氣集中供氣可以產(chǎn)生125元的效益，但未包含設(shè)備折舊和維修的費(fèi)用。

為加快構(gòu)建環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障的重點(diǎn)區(qū)域，農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部通過(guò)整合和調(diào)整增加預(yù)算安排10億元資金，選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10省區(qū)開(kāi)展秸稈綜合利用試點(diǎn)。2017年，中央財(cái)政安排資金13億元，在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、陜西9個(gè)省區(qū)開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總體良好，9個(gè)試點(diǎn)省區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)得分在80分以上，其中安徽、山東、遼寧、四川4個(gè)省得分在90分以上。2018年繼續(xù)支持12個(gè)試點(diǎn)省，支持實(shí)行整縣推進(jìn)，探索建立“誰(shuí)受益誰(shuí)處理”、“秸稈環(huán)有機(jī)肥”等機(jī)制，通過(guò)培育環(huán)境、政策引導(dǎo)，激發(fā)秸稈還田、離田、加工利用等各環(huán)節(jié)市場(chǎng)主體活力，探索可推廣、可持續(xù)的秸稈綜合利用該模式，建立秸稈綜合利用穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制。

5 長(zhǎng)效管理建議

建立秸稈綜合利用長(zhǎng)效機(jī)制，專業(yè)化、社會(huì)化和市場(chǎng)化是關(guān)鍵，可以從以下3個(gè)方面進(jìn)一步完善制度建設(shè)和加強(qiáng)政策落地。

5.1 整合財(cái)政資金，發(fā)揮杠桿效應(yīng)

秸稈全量直接還田是常年積溫較高地區(qū)提高耕地質(zhì)量的有效模式，是提高耕地質(zhì)量的有效模式[7]。應(yīng)充分利用中央財(cái)政資金的秸稈還田機(jī)械和地方資金對(duì)秸稈直接還田的補(bǔ)貼，堅(jiān)持秸稈還田為主，應(yīng)還盡還，減少運(yùn)輸和儲(chǔ)存的成本。利用財(cái)政資金在發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策，撬動(dòng)社會(huì)資金，為龍頭企業(yè)提供成長(zhǎng)的環(huán)境，給予市場(chǎng)培育的空間和時(shí)間，開(kāi)展秸稈的高值化利用，實(shí)現(xiàn)秸稈從農(nóng)業(yè)廢棄物到生產(chǎn)原料的轉(zhuǎn)變。

5.2 完善收儲(chǔ)運(yùn)體系，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行

目前秸稈的綜合利用還是以肥料化為主，飼料化和能源化為輔。在打通秸稈高值化利用渠道的區(qū)域，鼓勵(lì)建立適度規(guī)模收儲(chǔ)運(yùn)體系，以高值化利用帶動(dòng)收儲(chǔ)運(yùn)市場(chǎng)化運(yùn)行，以終端產(chǎn)品收益帶動(dòng)收儲(chǔ)運(yùn)社會(huì)化服務(wù)，做大做強(qiáng)秸稈產(chǎn)業(yè)。

5.3 開(kāi)展示范試點(diǎn)，逐步整縣推進(jìn)

選擇秸稈綜合利用基礎(chǔ)好的項(xiàng)目縣，以整縣推進(jìn)的方式，因地制宜地打造秸稈收儲(chǔ)運(yùn)和利用的模式，培育帶頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行，以試點(diǎn)帶動(dòng)集成創(chuàng)新，以示范帶動(dòng)模式推廣，以整縣推進(jìn)逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域秸稈高效利用，最終以市場(chǎng)化的形式實(shí)現(xiàn)秸稈的綜合利用。