城市軌道交通 投融資問(wèn)題思考與對(duì)策初探

周桂山

摘 要 城市軌道交通是改善城市空間布局、提升城市品質(zhì)、解決市民出行難的重要舉措。隨著城市化發(fā)展，建設(shè)城市軌道交通越來(lái)越受到城市經(jīng)營(yíng)管理者的高度重視。但城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)大量的資金需求，又直接制約著城市軌道交通的發(fā)展。本文針對(duì)東莞市城市軌道發(fā)展存在的投融資建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策與建議，以供城市經(jīng)營(yíng)管理者更加深入研究與思考。

關(guān)鍵詞 軌道交通 城市發(fā)展 融資 建設(shè)

一、引言

2016年5月27日，東莞市城市軌道交通2號(hào)線正式試運(yùn)營(yíng)，使東莞成為全國(guó)第27個(gè)地鐵運(yùn)營(yíng)的城市，并從此邁入地鐵時(shí)代。但由于城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)對(duì)財(cái)政依附需求大，國(guó)家對(duì)發(fā)展軌道交通的投融資政策不斷調(diào)整、規(guī)范，新線建設(shè)受制于投融資問(wèn)題而腳步放緩。近年，隨著國(guó)家制定并實(shí)施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，東莞市委市政府再次聚焦城市軌道交通建設(shè)，在制定“灣區(qū)都市，品質(zhì)東莞”的發(fā)展戰(zhàn)略中，將城市軌道交通發(fā)展視為“內(nèi)聚、外聯(lián)、強(qiáng)心、提質(zhì)”的重要舉措，城市軌道交通投融資問(wèn)題成為目前亟須解決的問(wèn)題。

二、城市軌道交通投融資背景分析

（一）線網(wǎng)規(guī)劃簡(jiǎn)介及投資分析

根據(jù)《東莞市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整（2017—2020年）》，東莞市城市軌道交通規(guī)劃方案由1號(hào)線（穗莞邊界—望洪站—黃江南站—莞深邊界）、2號(hào)線（東莞火車(chē)站—長(zhǎng)安新區(qū)站—莞深邊界）、3號(hào)線（長(zhǎng)安新區(qū)南站-企石博廈站）、4號(hào)線（黃江中心站—清溪東站）、5號(hào)線（松山湖北—松山湖南站—莞深邊界）等5條骨干線路和1號(hào)線支線（富民南路—塘廈南站—莞深邊界）、3號(hào)線支線（深圳11號(hào)，長(zhǎng)安汽車(chē)站—莞深邊界線）、4號(hào)線支線（惠州4號(hào)線，清溪南站—清溪東站—莞惠邊界）、5號(hào)線支線（松山湖南站-松山湖企業(yè)總部站）和深圳10號(hào)線東延線（莞深邊界—莞深邊界）等5條輔助線路，共計(jì)10條線路構(gòu)成，總里程298.6km，共設(shè)車(chē)站108座，途經(jīng)26個(gè)鎮(zhèn)街。

除2號(hào)線一、二期（東莞火車(chē)站至虎門(mén)火車(chē)站）已建成運(yùn)營(yíng)外，上述近期建設(shè)項(xiàng)目總投資為1210.23億元，資本金484.09億元，占40%，債務(wù)資金726.14億元，占60%，因此，破解投融資難題是能否兌現(xiàn)建設(shè)規(guī)劃的關(guān)鍵。

（二）東莞市城市軌道交通投融資分析

2004年起東莞市籌劃建設(shè)城市軌道交通，并從財(cái)政資金里每年固定籌集一定數(shù)量的軌道建設(shè)基金用于城市軌道交通建設(shè)。2009年在取得線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃審批后，采用財(cái)政直投40%資金本、銀團(tuán)貸款60%的方式建設(shè)2號(hào)線項(xiàng)目，成功實(shí)現(xiàn)2015年底建成、2016年5月開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)。隨著線網(wǎng)建設(shè)的推進(jìn)及國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新投資模式的進(jìn)一步實(shí)施、規(guī)范，與全國(guó)同行業(yè)一樣，東莞也開(kāi)展了長(zhǎng)時(shí)間的投融資模式研究。經(jīng)過(guò)近2年時(shí)間的探索，1號(hào)線項(xiàng)目采用PPP投融資建設(shè)模式，其中，東莞控股作為社會(huì)資本牽頭方，中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、廣東省建工等單位為參與方，預(yù)算金額為647.35億元（25年經(jīng)營(yíng)期）。

目前，隨著PPP投融資建設(shè)模式受制于政府債務(wù)規(guī)模、工程項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)控制困難等弊端在軌道交通行業(yè)不斷顯現(xiàn)，該投融資模式受到一線城市的摒棄，甚至部分城市對(duì)正在實(shí)施的PPP投融資建設(shè)模式進(jìn)行改造。作為新晉一線城市的東莞，后續(xù)新線投融資模式再次進(jìn)入探索、研究期。

（三）東莞市城市軌道交通投融資政策分析

為進(jìn)一步推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)，2018年2月2日東莞市政府制定了《東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法》（東府〔2018〕27號(hào)），明確規(guī)定要科學(xué)化運(yùn)用多元化的融資手段，創(chuàng)新融資模式，制定了“積極推行PPP（含特許經(jīng)營(yíng)）模式；設(shè)立股權(quán)投資基金；發(fā)行政府債券；政策性金融資金；引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金；探索資本性市場(chǎng)籌資；包括銀團(tuán)貸款、融資租賃等常規(guī)性融資手段；爭(zhēng)取國(guó)家和省專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金等專(zhuān)項(xiàng)資金”等8種措施。上述措施為東莞市后續(xù)新線建設(shè)投融資模式研究提供了政策依據(jù)與保障。

三、投融資工作存在的問(wèn)題

（一）PPP投融資模式政策更加規(guī)范審慎

國(guó)務(wù)院辦公廳2018年10月，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)），明確了政府財(cái)政性資金比例，即“除規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，財(cái)政資金不低于40%，嚴(yán)禁以各類(lèi)債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金”。2019年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）文件，要求充分發(fā)揮PPP模式積極作用，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”的要求。上述國(guó)家政策的頒發(fā)，對(duì)城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式更加嚴(yán)格、規(guī)定、審慎。結(jié)合目前已完成PPP模式招標(biāo)的1號(hào)線實(shí)際情況分析，在市財(cái)政必須投入40%及以上資本金的前提下，PPP模式對(duì)比傳統(tǒng)的政府出資、銀團(tuán)貸款的優(yōu)勢(shì)不大，甚至進(jìn)一步加重市財(cái)政投資負(fù)擔(dān)。

（二）實(shí)施市鎮(zhèn)（街、園區(qū)）兩級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制存在困難

東莞城市軌道交通充分結(jié)合了“市鎮(zhèn)街（園區(qū)）兩級(jí)行政管理體制”“組團(tuán)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”的實(shí)際，立足于“內(nèi)聚、外聯(lián)、強(qiáng)心、提質(zhì)”的思路，按市域快線標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通。在目前1號(hào)線、2號(hào)線建設(shè)中，市政府是責(zé)任主體，沿線鎮(zhèn)街（園區(qū)）對(duì)軌道交通建設(shè)及投融資參與程度較淺、參與方式不多，基本處于交付站點(diǎn)周邊所征土地這一傳統(tǒng)模式上。在運(yùn)營(yíng)階段，年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、還本付息均由市財(cái)政和城市軌道交通經(jīng)營(yíng)單位承擔(dān)，沿線鎮(zhèn)街（園區(qū)）不必分擔(dān)。因此，市級(jí)包攬兜底較多、資金壓力大，鎮(zhèn)街（園區(qū)）責(zé)任落實(shí)過(guò)松的問(wèn)題非常明顯。

（三）支撐軌道交通投融資的土地出讓機(jī)制問(wèn)題難于破解

提留土地出讓金是市財(cái)政支持軌道交通項(xiàng)目的主要形式。從擴(kuò)大以軌道為重要組成的固定資產(chǎn)投資規(guī)模、對(duì)標(biāo)其他城市經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展來(lái)看，東莞市專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模有還待做大，支撐軌道交通投融資的土地出讓機(jī)制還需要健全完善。2017年土地出讓收入規(guī)模中，東莞土地出讓收入186億元，而同期廣州、深圳、佛山、珠海、中山市土地出讓收入分別為1232.74億元、960.72億元、936.97億元、374.33億元和279.34億元。據(jù)市相關(guān)數(shù)據(jù)反映，珠三角各市土地出讓收入對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)度排位中，東莞位列第6，貢獻(xiàn)度數(shù)值約為中山的60%、佛山的30%。

（四）城市軌道交通企業(yè)未發(fā)揮軌道交通項(xiàng)目投融資主體作用

2009年?yáng)|莞市軌道交通企業(yè)成立之時(shí)，市相關(guān)文件明確該企業(yè)負(fù)責(zé)城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資、資源開(kāi)發(fā)等工作，實(shí)行一體化管理模式。但隨著其他國(guó)企統(tǒng)籌軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施籌融資工作、2018年3月底市國(guó)企重組改革、2019年初成立軌道交通局，市政府各部門(mén)、幾家國(guó)企職能定位目前仍未清清晰明確，對(duì)軌道交通TOD（指通過(guò)軌道交通系統(tǒng)引領(lǐng)城市發(fā)展）、TID（指與區(qū)域軌道交通同期建設(shè)的軌道交通站點(diǎn)上蓋以及與軌道交通站點(diǎn)整體相連的項(xiàng)目）和涉軌城市更新等業(yè)務(wù)關(guān)系尚存不少模糊認(rèn)識(shí)，造成目前軌道交通企業(yè)不直接參與投融資及TOD、TID開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)工作；而其他負(fù)責(zé)投融資及TOD、TID開(kāi)發(fā)的國(guó)有企業(yè)無(wú)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)作保障，因而難于實(shí)際操作。

（五）資本市場(chǎng)融資的步伐有待加快

目前，東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法規(guī)定了8種投融資措施，但實(shí)際運(yùn)用中，投融資手段異常單一，2號(hào)線建設(shè)僅采用了市財(cái)政出資本金、銀團(tuán)貸款模式，1號(hào)線實(shí)行PPP模式。原負(fù)責(zé)軌道交通籌資業(yè)務(wù)的國(guó)企曾計(jì)劃采用發(fā)債方式融入建設(shè)資金，但受制于該企業(yè)成立時(shí)間、資產(chǎn)總量等諸多因素，計(jì)劃擱置。隨著城市軌道交通對(duì)東莞融入粵港澳大灣區(qū)的重要性、對(duì)提升城市品質(zhì)的迫切性的增強(qiáng)，無(wú)論從內(nèi)需情況還是外部條件看，城市軌道交通建設(shè)推向資本市場(chǎng)的工作愈加迫切，市政府及各部門(mén)急需探索一攬子市場(chǎng)手段、打開(kāi)相關(guān)工作空間。

四、投融資工作對(duì)策

（一）完善土地開(kāi)發(fā)反哺軌道交通建設(shè)的政策

進(jìn)一步健全土地收儲(chǔ)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，穩(wěn)步做大土地出讓收益，逐步提高市級(jí)收益占比。針對(duì)目前土地出讓工作協(xié)調(diào)機(jī)制中存在的統(tǒng)籌力度相對(duì)小、協(xié)調(diào)層級(jí)相對(duì)低、目的指向相對(duì)簡(jiǎn)單等問(wèn)題，研究健全土地收儲(chǔ)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，定期開(kāi)展評(píng)估市場(chǎng)態(tài)勢(shì)、協(xié)調(diào)部門(mén)政策、平衡市鎮(zhèn)村三級(jí)利益、發(fā)揮市政項(xiàng)目選址價(jià)值等工作。完善市土地儲(chǔ)備政策，從提高容積率、調(diào)規(guī)改變土地用途、注入活化專(zhuān)項(xiàng)資金、對(duì)增值收益設(shè)計(jì)共享新機(jī)制等方面著手，加大市級(jí)收儲(chǔ)土地力度。參照廣東省“經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)需各市自行解決”新規(guī)，研究制定軌道交通TOD、TID開(kāi)發(fā)的土地利用專(zhuān)項(xiàng)政策，將沿線可開(kāi)發(fā)土地規(guī)模具體化，強(qiáng)化市在用地指標(biāo)上對(duì)鎮(zhèn)街（園區(qū)）的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，進(jìn)一步體現(xiàn)市統(tǒng)籌向軌道沿線集中的政策導(dǎo)向。

（二）積極探索多元化的融資渠道

積極探索促進(jìn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的投融資方式，采用銀團(tuán)貸款（含借新還舊）、超短期融資、中期票據(jù)、軌道交通建設(shè)基金債券、資產(chǎn)證券化及融資租賃等模式來(lái)滿足大規(guī)模建設(shè)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)所需資金。

（三）實(shí)現(xiàn)軌道交通投資多元化

一方面在保持市、鎮(zhèn)街（園區(qū)）兩級(jí)支出關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步建立系統(tǒng)完備、規(guī)范穩(wěn)定的兩級(jí)分擔(dān)機(jī)制，即針對(duì)新線建設(shè)開(kāi)展沿線園區(qū)、鎮(zhèn)街參與投資分?jǐn)?、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)的專(zhuān)題研究，制定如園區(qū)、鎮(zhèn)街提報(bào)新線敷設(shè)方式、增加或調(diào)整車(chē)站站位而增加投資由所屬園區(qū)負(fù)責(zé)的政策。另一方面，在城市總規(guī)、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃指導(dǎo)下，允許各鎮(zhèn)街（園區(qū)）出資建設(shè)，由軌道交通經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，建設(shè)區(qū)域內(nèi)的軌道交通，推進(jìn)沿線園區(qū)、鎮(zhèn)街更充分參與軌道交通工作。

（四）做大做強(qiáng)軌道交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)

深化市國(guó)企重組改革，厘清相關(guān)國(guó)企的職能定位，明確軌道交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、償債和回購(gòu)等環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，破解軌道交通建設(shè)與TOD綜合開(kāi)發(fā)“兩張皮”的癥結(jié)。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)軌道交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資一體化的管理模式，從而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)利用自身資產(chǎn)多元化融資，提升其投融資能力，減輕對(duì)財(cái)政、其他國(guó)企及資本的依存度。

（五）嚴(yán)格控制建設(shè)階段投資

按照“控制概算就是解決投融資舉措”理念，嚴(yán)格“以規(guī)劃為導(dǎo)向”，科學(xué)開(kāi)展線位、站位規(guī)劃和敷設(shè)方式等的深度研究，做到規(guī)劃方案基本穩(wěn)定，避免建設(shè)階段出現(xiàn)重大變化而增加投資。同時(shí)，從城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的角度考慮資源共享，科學(xué)選擇系統(tǒng)制式和標(biāo)準(zhǔn)，做好規(guī)劃預(yù)留，盡量減少拆遷費(fèi)用，避免建設(shè)階段投資擴(kuò)大化。

（作者單位為東莞市軌道交通有限公司）

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