廈門(mén)市軌道交通投融資平衡用地收儲(chǔ)規(guī)劃研究與實(shí)踐

卜昌芬

(廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建廈門(mén) 361012)

0 引言

軌道交通建設(shè)是城市投資最大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目之一，縱觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市案例，絕大部分城市的軌道交通建設(shè)負(fù)債累累，不僅建設(shè)資金無(wú)法保障，運(yùn)營(yíng)期虧損也是逐年遞增。

為了軌道交通融資，同時(shí)促進(jìn)沿線土地開(kāi)發(fā)與軌道交通良性互動(dòng)，各個(gè)城市均制定了相關(guān)策略，盡可能將沿線土地控制起來(lái)，或與軌道站點(diǎn)捆綁開(kāi)發(fā)，或作為軌道交通投融資基礎(chǔ)。但由于政策缺失、經(jīng)驗(yàn)不足等原因，除了香港、深圳相對(duì)成功外，大部分城市尚處于摸索之中。廈門(mén)市政府在借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出將沿線土地優(yōu)先作為軌道交通安置、投融資等相關(guān)用途，并為每一條線路編制投融資平衡用地收儲(chǔ)實(shí)施規(guī)劃，劃定平衡用地范圍，測(cè)算預(yù)期收益，規(guī)劃控制，逐步收儲(chǔ)。

本文試圖結(jié)合項(xiàng)目編制的過(guò)程，探究平衡用地劃定的方法，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出建議。

1 投融資平衡用地的產(chǎn)生機(jī)制

投融資平衡用地的實(shí)質(zhì)，是為了土地出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用(針對(duì)具體公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)。劃定范圍，一般是擬融資項(xiàng)目的周邊區(qū)域。產(chǎn)生機(jī)制實(shí)質(zhì)，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的溢價(jià)回收。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要大量的建設(shè)資金投入，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了城市各項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)投資需求。同時(shí)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將帶來(lái)沿線土地和物業(yè)升值，土地出讓金、租金大幅增加，生活更加便利。為了城市的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對(duì)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的外部效益進(jìn)行回收，對(duì)周邊可開(kāi)發(fā)改造土地盡早控制，通過(guò)土地出讓獲取資金，用于補(bǔ)貼公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)。除此之外，對(duì)周邊用地的控制，還有利于優(yōu)化沿線原有土地利用，推動(dòng)沿線產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能提升，同時(shí)結(jié)合出讓計(jì)劃和開(kāi)發(fā)時(shí)序的制定，保障公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后的客流，如圖1所示。

圖1 軌道交通平衡用地產(chǎn)生機(jī)制

綜之，投融資平衡用地規(guī)劃是結(jié)合項(xiàng)目投融資需求和用地開(kāi)發(fā)潛力，劃定投融資平衡用地范圍，并評(píng)估平衡情況，為項(xiàng)目投融資相關(guān)決策提供依據(jù)。

2 其它城市軌道交通投融資模式

2.1 香港“地鐵+物業(yè)”模式

香港是地鐵可以盈利的少有城市之一，其“地鐵+物業(yè)”模式更是得到國(guó)內(nèi)大多數(shù)地鐵城市爭(zhēng)相模仿。香港模式主要特點(diǎn)：①地鐵公司扮演集地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)商和土地供應(yīng)者的多重角色，港鐵公司在地鐵規(guī)劃初期即與政府談判，以尚無(wú)地鐵時(shí)的較低地價(jià)獲得沿線土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，在地鐵建設(shè)或開(kāi)通之后合作或獨(dú)立開(kāi)發(fā)以獲得土地增值收益；②港鐵公司通過(guò)談判獲得了擬開(kāi)發(fā)土地及周邊的規(guī)劃?rùn)?quán)，可統(tǒng)籌處理地鐵及周邊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在定位、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等方面的銜接配合問(wèn)題，可以適時(shí)調(diào)整開(kāi)發(fā)時(shí)序，決定何時(shí)將開(kāi)發(fā)項(xiàng)目推向市場(chǎng)，既保證土地利用最終符合使用公共交通的要求，并可視市場(chǎng)條件決定土地的招商計(jì)劃，使土地價(jià)值最大化；③上蓋物業(yè)高效的綜合開(kāi)發(fā)，使得地鐵建設(shè)和周邊城市空間緊湊安排，形成便捷、舒適宜人的環(huán)境，穩(wěn)定地鐵的大規(guī)模客流，取得了較好的綜合效益[1]。

2.2 深圳“土地作價(jià)出資”模式

為解決軌道交通三期工程建設(shè)資金籌措問(wèn)題，深圳市于2013年5月13日頒布了《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》，政府將地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目用地使用權(quán)作價(jià)后作為資本金注入地鐵公司。該探索和創(chuàng)新被國(guó)土資源部土地利用司調(diào)研組所關(guān)注和肯定，也為軌道交通建設(shè)融資提供了新思路。

3 廈門(mén)軌道交通投融資平衡用地規(guī)劃編制

2013年，廈門(mén)市政府出臺(tái)《廈門(mén)市軌道交通規(guī)劃管理辦法》，明確提出：“第十八條 市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)軌道交通綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃以車(chē)站為核心500m半徑劃定軌道交通影響范圍，并覆蓋線路全線及車(chē)輛基地。軌道交通影響范圍內(nèi)的用地開(kāi)發(fā)應(yīng)貫徹“交通導(dǎo)向發(fā)展模式(TOD)”開(kāi)發(fā)理念，提倡功能混合使用，合理確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高土地利用率，充分發(fā)揮軌道交通與城市功能綜合效益。軌道交通影響范圍內(nèi)可開(kāi)發(fā)改造用地應(yīng)統(tǒng)籌納入市政府收儲(chǔ)計(jì)劃，并優(yōu)先考慮作為軌道交通建設(shè)投融資和安置房建設(shè)用地。”該規(guī)范性文件，明確了軌道交通沿線土地收儲(chǔ)主體和目的。

自2010年軌道交通1號(hào)線始，廈門(mén)即開(kāi)始軌道交通投融資平衡用地的相關(guān)研究，至今主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，如圖2所示：

(1)2010～2012年，結(jié)合綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃開(kāi)展近期擬建軌道線網(wǎng)投融資平衡用地選址。

(2)2013～2018年，規(guī)劃及收儲(chǔ)主體明確為市土總，近期擬建設(shè)的每條軌道線路均獨(dú)立開(kāi)展投融資平衡用地規(guī)劃。

(3)2018～2019年，近期擬建設(shè)的多條軌道線路投融資平衡統(tǒng)籌考慮。

圖2 廈門(mén)軌道交通投融資平衡用地規(guī)劃編制歷程

3.1 第一階段：結(jié)合軌道交通綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃的平衡用地選擇——近期線網(wǎng)站點(diǎn)用地收儲(chǔ)規(guī)劃

該項(xiàng)目由市地鐵辦于2011年3月委托，歷時(shí)1年完成，為《軌道交通建設(shè)規(guī)劃》配套規(guī)劃專(zhuān)題之一，規(guī)劃范圍包括近期規(guī)劃建設(shè)的軌道交通1號(hào)線及支線、軌道交通2號(hào)線、軌道交通3號(hào)線以及計(jì)劃由BRT升級(jí)改造的軌道交通4號(hào)線及支線站點(diǎn)周邊用地(1km～2km)。該項(xiàng)目參照項(xiàng)目策劃深度，主要依據(jù)軌道交通與周邊土地開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)的相關(guān)理論，針對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的可收儲(chǔ)改造用地進(jìn)行梳理，用于軌道交通建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)平衡。

該規(guī)劃編制過(guò)程，收儲(chǔ)主體由多樣化(軌道集團(tuán)、市、區(qū))逐漸明確為以軌道集團(tuán)為主牽頭，市土總、區(qū)、指揮部相關(guān)部門(mén)密切配合。

規(guī)劃成果與同期編制的1號(hào)線綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃互動(dòng)，主要規(guī)劃對(duì)象為與軌道交通工程密切相關(guān)的用地，直接相關(guān)用地(線路穿越和站點(diǎn)上蓋)作為軌道上蓋綜合開(kāi)發(fā)用地，其收益用于軌道交通后期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧，距離軌道工程較遠(yuǎn)的地塊則作為軌道交通建設(shè)投資的平衡用地。

3.2 第二階段：市土總為主體，單條線投融資平衡用地規(guī)劃

由于軌道集團(tuán)缺乏土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，市政府明確由市土總為主體，負(fù)責(zé)軌道投融資平衡用地規(guī)劃和收儲(chǔ)的相關(guān)工作。經(jīng)過(guò)市土總的測(cè)算，綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃和近期線網(wǎng)站點(diǎn)用地收儲(chǔ)規(guī)劃梳理出的擬收儲(chǔ)用地?zé)o法平衡擬建軌道交通1號(hào)線的建設(shè)投資。為了更加系統(tǒng)地梳理1號(hào)線沿線用地并滿(mǎn)足軌道交通1號(hào)線平衡需求，市土總委托開(kāi)展《廈門(mén)軌道交通1號(hào)線沿線用地收儲(chǔ)實(shí)施規(guī)劃》。

為了盡可能回收軌道交通建設(shè)的外部效益，規(guī)劃制定以下原則：

(1)“能收盡收”原則：將軌道交通沿線(1km～2km)的可儲(chǔ)備用地盡量納入，包括收出難度較大擬中遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)的地塊，甚至將部分具備近期收儲(chǔ)條件但位于站點(diǎn)影響范圍外的地塊也納入。

(2)收儲(chǔ)重點(diǎn)：存量用地重點(diǎn)選擇工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地。軌道交通沿線的這類(lèi)用地未來(lái)功能更新改造的可能性較大，政府應(yīng)盡早將改造開(kāi)發(fā)權(quán)控制在手中，才能將軌道交通產(chǎn)生的土地升值反哺軌道建設(shè)。

(3)統(tǒng)一規(guī)劃，分期收儲(chǔ)：對(duì)擬儲(chǔ)備的用地分近遠(yuǎn)期，統(tǒng)一入庫(kù)規(guī)劃管理部門(mén)進(jìn)行控制，規(guī)劃用于平衡的經(jīng)營(yíng)性用地原則上不再新批劃撥類(lèi)項(xiàng)目。確因規(guī)劃需要調(diào)整的，應(yīng)遵循收益平衡原則進(jìn)行置換。

規(guī)劃編制歷經(jīng)1年，獲得了市政府批復(fù)，市土總為主體開(kāi)展收儲(chǔ)工作。同時(shí)，市土總繼續(xù)分別委托了2、3、4、6號(hào)線的平衡用地規(guī)劃編制，其中2、3號(hào)線規(guī)劃已到了擬上報(bào)市政府批復(fù)階段。

3.3 第三階段：近期建設(shè)多條線路統(tǒng)籌平衡

由于平衡用地的劃定涉及各區(qū)、新城指揮部、各部門(mén)的利益權(quán)衡，規(guī)劃編制戰(zhàn)線較長(zhǎng)(歷時(shí)2～4年)，協(xié)調(diào)會(huì)議眾多，原劃定的平衡用地因尚未批復(fù)不斷遭遇被批租和出讓的尷尬，逐漸無(wú)法平衡相應(yīng)的軌道線路建設(shè)投資。于是，市政府相關(guān)會(huì)議明確除了1號(hào)線外的近期建設(shè)線路(2、3、4、6號(hào)線)的平衡作為整體統(tǒng)籌考慮。

4條線路的綜合平衡，也同樣經(jīng)歷了各區(qū)和部門(mén)爭(zhēng)論不休到平衡用地劃定思路逐漸明晰的過(guò)程。

初期的思路仍然是在軌道沿線影響范圍(1km)內(nèi)根據(jù)土地批租和現(xiàn)狀使用情況，選址近期可出讓經(jīng)營(yíng)性用地作為平衡用地。部分選址與各區(qū)擬出讓計(jì)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)意向相沖突，部分已收儲(chǔ)用地涉及市區(qū)收儲(chǔ)成本的分?jǐn)倖?wèn)題等，各區(qū)反饋意見(jiàn)較多，可盡快實(shí)現(xiàn)收益的平衡用地選擇范圍較小，而軌道交通需平衡的資金量巨大，平衡問(wèn)題依然無(wú)法解決。

相關(guān)部門(mén)討論后，明確轉(zhuǎn)變思路，即對(duì)全市用地進(jìn)行全盤(pán)梳理，摸清家底，對(duì)各區(qū)未來(lái)可出讓經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，再結(jié)合城市規(guī)劃、開(kāi)發(fā)時(shí)序、重大項(xiàng)目布局、土地批租、土地現(xiàn)狀用途等對(duì)收儲(chǔ)難度和收益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)可出讓經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行分類(lèi)，提出平衡用地備選庫(kù)并開(kāi)展收益測(cè)算，以此成果再次征求各區(qū)意見(jiàn)后上報(bào)市政府明確思路。

市土總和各區(qū)按照市政府明確的選址原則，結(jié)合收益測(cè)算結(jié)果，從平衡用地備選庫(kù)中選擇征拆難度相對(duì)較小、地塊開(kāi)發(fā)收益相對(duì)較高的用地作為軌道交通平衡用地。

圖3 軌道交通投融資平衡用地劃定思路

轉(zhuǎn)變后的平衡用地規(guī)劃思路(圖3)為全市和各區(qū)明確了未來(lái)城市可開(kāi)發(fā)空間，同時(shí)給平衡用地的劃定提供了更大的選擇范圍，有利于市區(qū)項(xiàng)目的綜合統(tǒng)籌，也為市政府招商決策提供依據(jù),平衡用地劃定流程詳見(jiàn)圖4。

圖4 軌道交通投融資平衡用地劃定流程

4 問(wèn)題與思考

4.1 平衡用地的劃定遭遇各方阻力

平衡用地是為了特定項(xiàng)目的投資而劃定，必然涉及多方利益，得益者支持，失益者反對(duì)。區(qū)政府加快賣(mài)地步伐，企業(yè)主借三舊政策加快改造審批，各類(lèi)特別用途區(qū)申請(qǐng)劃定(新城開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等)，安置用地、村莊發(fā)展用地選址等。平衡用地的劃定遭遇多重阻力。

通過(guò)研究分析，筆者提出以下建議：涉及軌道交通沿線近期擬掛牌用地，建議明確出讓收益以一定比例納入軌道交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金；同時(shí)，這類(lèi)用地開(kāi)發(fā)應(yīng)優(yōu)先滿(mǎn)足軌道交通建設(shè)要求，與軌道工程做好銜接；涉及已批三舊改造用地，建議將軌道交通升值因素在土地協(xié)議出讓價(jià)中體現(xiàn)，升值部分納入軌道交通專(zhuān)項(xiàng)資金，其中涉及軌道交通換乘及配套設(shè)施預(yù)留的條件應(yīng)作為土地協(xié)議出讓附帶條件。

4.2 平衡用地收儲(chǔ)工作困難重重

平衡用地作用的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于收儲(chǔ)和最終出讓?zhuān)凑諒B門(mén)市政策和工作機(jī)制，軌道交通平衡用地收儲(chǔ)工作由市土總委托各區(qū)實(shí)施，收儲(chǔ)工作列入各區(qū)年度工作計(jì)劃，并建立對(duì)各區(qū)和市區(qū)屬?lài)?guó)企的正向激勵(lì)與反向制約機(jī)制，以保障收儲(chǔ)工作的實(shí)施。因此，各區(qū)壓力巨大，政績(jī)考核，財(cái)政壓力一層一層往下傳達(dá)。

收儲(chǔ)方案的制定也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，需要根據(jù)不同收儲(chǔ)對(duì)象分別制定不同的方案和策略。2015年12月，根據(jù)市政府的要求，市財(cái)政召集國(guó)土、規(guī)劃、市土總等部門(mén)進(jìn)行為期兩天的收儲(chǔ)專(zhuān)題會(huì)議，討論軌道交通平衡用地收儲(chǔ)辦法。提出優(yōu)先采用直接征收的方式，若無(wú)法征收，則采用協(xié)議收儲(chǔ)的方式，協(xié)議不成的待土地批租期限到期后收回。在實(shí)際收儲(chǔ)工作中，常常遇到許多意想不到的困難，同時(shí)為了控制成本，不能推高現(xiàn)行土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致與被收儲(chǔ)人談判失敗，許多收儲(chǔ)項(xiàng)目較難推進(jìn)。

目前，軌道交通1號(hào)線劃定的近期收儲(chǔ)用地，市土總已辦理用地手續(xù)并同步啟動(dòng)土地房屋收儲(chǔ)工作。結(jié)合擬收儲(chǔ)土地的地類(lèi)，制定了3種征收方式：涉及集體土地的，由市土總委托區(qū)級(jí)政府實(shí)施征收工作；涉及國(guó)有土地上住宅及非住宅拆遷的，以舊城改造名義辦理用地手續(xù)及發(fā)布拆遷公告；涉及省、市、區(qū)級(jí)國(guó)有企業(yè)拆遷的，以協(xié)議收儲(chǔ)方式實(shí)施收儲(chǔ)。

4.3 平衡用地的征收期限較長(zhǎng)，需要先行控制

市政府批復(fù)后的軌道交通平衡用地，由市土總辦理用地手續(xù)，并適時(shí)啟動(dòng)收儲(chǔ)。尚未啟動(dòng)前期程序的用地納入規(guī)劃用地管理系統(tǒng)先行控制，不再批準(zhǔn)自行改造，確因公共利益需要調(diào)整規(guī)劃用途的，遵循收益平衡原則調(diào)入調(diào)出。

城管部門(mén)應(yīng)加大監(jiān)控和執(zhí)法力度，及時(shí)查處違法建設(shè)、違法自行改造等，及早控制拆遷成本和難度。

市土總和各區(qū)應(yīng)盡早介入，對(duì)于平衡用地上的出租及時(shí)清理，到期不再續(xù)租，對(duì)于長(zhǎng)租商戶(hù)應(yīng)協(xié)調(diào)縮短租期。

4.4 平衡用地的收益變現(xiàn)問(wèn)題

平衡用地劃定后，需要收儲(chǔ)和出讓才能轉(zhuǎn)化為收益，才能實(shí)現(xiàn)平衡用地的真正價(jià)值。而收儲(chǔ)成本和難度的逐年增加，政府土地出讓計(jì)劃的時(shí)序安排等因素，都使得平衡用地的收益變現(xiàn)需要較長(zhǎng)的周期，軌道建設(shè)資金在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍舊需要財(cái)政先行墊付或銀團(tuán)貸款。同時(shí)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，加上政府對(duì)土地出讓進(jìn)度的調(diào)控，平衡用地出讓收益處于動(dòng)態(tài)變化中，也帶來(lái)平衡狀況的變化。

5 結(jié)語(yǔ)

5.1 開(kāi)展全市土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，摸清土地潛力

投融資平衡用地規(guī)劃是為重大項(xiàng)目建設(shè)籌集資金，減輕財(cái)政壓力，本質(zhì)依然是土地財(cái)政，為了對(duì)全市未來(lái)土地開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行全盤(pán)規(guī)劃，建議開(kāi)展土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，摸清土地潛力，制定開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度土地出讓計(jì)劃；開(kāi)發(fā)時(shí)序的制定與軌道交通等重大項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序結(jié)合，以盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施外部效益的回收。

5.2 明確投融資機(jī)制，拓展投融資渠道

由于土地市場(chǎng)受政策影響較大，劃定平衡用地的融資途徑帶有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐步走向多元化融資渠道。除了政府財(cái)政撥款，可綜合采用軌道交通沿線土地出讓金專(zhuān)庫(kù)、沿線稅收專(zhuān)庫(kù)、銀團(tuán)貸款、發(fā)行企業(yè)債等多種方式融資[2]。

針對(duì)軌道交通沿線土地出讓金專(zhuān)庫(kù)的投融資方式，建議市政府明確財(cái)政分配機(jī)制，從土地出讓金中提取一定比例納入軌道交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。根據(jù)擬收儲(chǔ)土地所獲得外部效益的情況(可量化為與軌道的距離關(guān)系)，提取比例可設(shè)定多種，比如軌道沿線500m以?xún)?nèi)土地提取出讓凈收益的100%，軌道沿線500m～1000m內(nèi)土地提取80%，其它外圍土地提取60%等，即利用軌道交通越便利，提取比例越大。