面向“15分鐘社區(qū)生活圈”規(guī)劃的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)測(cè)度

忻靜

(上海市測(cè)繪院，上海 200063)

0 引言

上海市是中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，截至2016年12月31日全市60歲及以上老年人口457.79萬(wàn)人，占總戶(hù)籍人口的31.6%[1]。近年來(lái)，城市老年人口展現(xiàn)出快速增加，日漸高齡化、空巢化的特點(diǎn)，這對(duì)城市的養(yǎng)老服務(wù)提出更高的要求?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃(2017—2035)》提出構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、公平均等的公共服務(wù)體系，重點(diǎn)完善養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，逐步構(gòu)建步行15分鐘可達(dá)、適宜的城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老生活圈網(wǎng)絡(luò)[2]。

養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的測(cè)度和分析是進(jìn)一步規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施布局，提升養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)水平，滿(mǎn)足人口結(jié)構(gòu)變化的基本需求，提高社區(qū)居民生活品質(zhì)的基礎(chǔ)。以往的研究常依據(jù)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)模和當(dāng)?shù)乩夏耆思捌浼彝コ蓡T對(duì)于設(shè)施距離的接受程度，設(shè)置設(shè)施的有效服務(wù)半徑，進(jìn)而評(píng)價(jià)地區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的可達(dá)性[3-8]，或結(jié)合人口需求，利用空間分析及人均指標(biāo)等方法研究資源空間分布特征，確定地區(qū)養(yǎng)老設(shè)施空間配置的不足之處[9-11]。而在15分鐘社區(qū)生活圈的規(guī)劃中，養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為中心，構(gòu)建15分鐘安全可達(dá)的設(shè)施分布格局，體現(xiàn)以人為本的規(guī)劃理念。故本文兼顧人口差異化需求和尺度效應(yīng)，從15分鐘服務(wù)范圍出發(fā)，測(cè)度養(yǎng)老設(shè)施供給的適宜程度。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取上海市普陀區(qū)為研究對(duì)象，普陀區(qū)位處上海中心城區(qū)的西北部，與靜安、長(zhǎng)寧、嘉定、寶山等區(qū)接壤。從地理位置而言，普陀區(qū)位于中心城區(qū)的西北邊緣，連接了中心城區(qū)和鄰近郊區(qū)；從發(fā)展規(guī)劃上看，普陀區(qū)的發(fā)展有別于其他中心城區(qū)區(qū)域，所以本文選擇以普陀區(qū)作為研究區(qū)域(圖1)，反映上海市中心城區(qū)與郊區(qū)交界處的公共養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)狀況。

圖1 普陀區(qū)行政區(qū)劃示意圖

1.2 養(yǎng)老設(shè)施“15分鐘社區(qū)生活圈”綜合分析模型

養(yǎng)老設(shè)施(facilities for the elderly)指為老年人(年齡60 歲以上)提供住養(yǎng)、生活護(hù)理等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，含福利院、敬(安、養(yǎng))老院、老年護(hù)理院、老年公寓等涉及老年人生活并提供綜合性服務(wù)的設(shè)施[12]。一個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)首先應(yīng)該從數(shù)量上滿(mǎn)足人口需求，其次應(yīng)保證對(duì)應(yīng)養(yǎng)老設(shè)施具有足夠的服務(wù)能力，此外，合理、完善的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)在空間格局上還應(yīng)具備良好的步行可達(dá)性。良好的步行可達(dá)性有利于加強(qiáng)老年人及其家屬與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，也有利于探親訪友、外出就醫(yī)、休閑娛樂(lè)等活動(dòng)[13]。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性越高，往往意味著居民獲得對(duì)應(yīng)設(shè)施服務(wù)的機(jī)會(huì)越大或者耗費(fèi)的時(shí)間成本或距離成本也越少，這將對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用效率的提高起到積極的促進(jìn)作用。

本研究評(píng)價(jià)養(yǎng)老設(shè)施供給數(shù)量的指標(biāo)主要有養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量、規(guī)模(床位數(shù))和百人床位數(shù)(每百名老人擁有的床位數(shù))；服務(wù)能力指標(biāo)為服務(wù)覆蓋率(各街道內(nèi)可在15分鐘內(nèi)到達(dá)養(yǎng)老設(shè)施的老年人口占老年總?cè)丝诘谋戎?；可達(dá)性指標(biāo)采用潛能模型公式進(jìn)行測(cè)算。此外，為多維度測(cè)度上海市普陀區(qū)養(yǎng)老設(shè)施供給的適宜程度，本研究使用變異系數(shù)法對(duì)數(shù)量、服務(wù)能力和可達(dá)性3個(gè)角度的指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，并識(shí)別供給盲區(qū)，結(jié)合現(xiàn)狀養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃選址。養(yǎng)老設(shè)施“15分鐘社區(qū)生活圈”綜合分析模型設(shè)計(jì)如圖2所示。

圖2 養(yǎng)老設(shè)施“15分鐘社區(qū)生活圈”綜合分析模型

1.3 基于潛能模型的步行可達(dá)性測(cè)算

Hansen在1959年首次采用潛能模型作為可達(dá)性的度量方法[14]，之后潛能模型在可達(dá)性及空間相互作用等研究領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛并不斷改進(jìn)?；跐撃苣Ｐ偷目蛇_(dá)性測(cè)算是基于人與公共設(shè)施間的空間相互作用，通過(guò)綜合考慮供需雙方自身的引力規(guī)模與雙方之間隨距離增加而衰減的空間效應(yīng)，來(lái)衡量可達(dá)性水平[15]。其基本內(nèi)涵是以某需求點(diǎn)可獲得的所有設(shè)施對(duì)其施加的潛能總和來(lái)表示該點(diǎn)的空間可達(dá)性，需求點(diǎn)的潛能總和越大，則可達(dá)性越好[16]，可達(dá)性好的需求點(diǎn)往往具有距離設(shè)施近、周邊設(shè)施的服務(wù)能力強(qiáng)等特點(diǎn)?；跐撃苣Ｐ偷目蛇_(dá)性測(cè)算方法適用于非緊急性公共設(shè)施[17]，能夠較好地反映居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施選擇利用的一般行為規(guī)律，較為全面地衡量居民獲取公共服務(wù)的難易程度。公立養(yǎng)老設(shè)施屬于公共服務(wù)設(shè)施的范疇，老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)的便利程度受到設(shè)施供給規(guī)模、到達(dá)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的距離以及老年人口數(shù)量的影響，因此該方法適合評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的空間可達(dá)性。

本文使用的潛能模型公式為：

(1)

式中：Ai代表小區(qū)至所有養(yǎng)老設(shè)施的空間可達(dá)性；Mj為設(shè)施j的規(guī)模因子，采用養(yǎng)老設(shè)施的床位數(shù)計(jì)算；Vj為人口規(guī)模因子，采用各小區(qū)老年人口數(shù)量表示；Pk表示小區(qū)k的人口數(shù)；Dij為出行距離因素，基于地理國(guó)情數(shù)據(jù)中的小區(qū)k與養(yǎng)老設(shè)施j，獲取百度交通大數(shù)據(jù)中的對(duì)應(yīng)步行時(shí)間距離表示；β表示出行的摩擦系數(shù)，通常取值為1[18]；n和m分別表示養(yǎng)老設(shè)施和小區(qū)的數(shù)量。

2 結(jié)果與分析

2.1 上海市普陀區(qū)養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量與服務(wù)能力分析

全國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，普陀區(qū)約有186萬(wàn)人口，其中60歲以上的老年人口約有20萬(wàn)，老齡化率約為11.0%；曹楊新村街道、甘泉路街道、宜川路街道、石泉路街道的老年人口密度較大，老年人口密度大多在8 000人/km2以上；就各街道每百名老人擁有的床位數(shù)而言，普陀區(qū)平均每百名老年人約有3個(gè)床位。普陀區(qū)各街道百人床位數(shù)及老齡化情況如圖3所示，桃浦鎮(zhèn)、長(zhǎng)征鎮(zhèn)、宜川路街道的百名老齡人口擁有的床位數(shù)最多，曹楊新村街道每百名老人僅擁有一個(gè)床位，但其老齡化率較高，說(shuō)明該街道養(yǎng)老設(shè)施的床位數(shù)不能滿(mǎn)足其老年人口需求。

圖3 普陀區(qū)各街道百人床位數(shù)及老齡化情況

普陀區(qū)總共有38個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中包括33個(gè)養(yǎng)老院、4個(gè)福利院和1個(gè)老年公寓，各街道及養(yǎng)老設(shè)施的床位數(shù)如圖4所示，從空間分布來(lái)看，養(yǎng)老設(shè)施在東南部地區(qū)較為集中。普陀區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模差異較大，床位數(shù)最多的(桃浦第一養(yǎng)老院)達(dá)到500個(gè)床位，而床位數(shù)最少的機(jī)構(gòu)(上海普陀區(qū)宜川第一敬老院)僅有23個(gè)床位。在各街道養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量的比較中，桃浦鎮(zhèn)、長(zhǎng)征鎮(zhèn)以及宜川路街道的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量多，總床位數(shù)也較多，而曹楊新村、真如鎮(zhèn)、萬(wàn)里街道、甘泉路街道的床位數(shù)較少，結(jié)合老年人口密度來(lái)看，這些地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施資源相對(duì)比較緊缺，有待完善。

圖4 普陀區(qū)各街道及養(yǎng)老設(shè)施床位數(shù)

普陀區(qū)全區(qū)總計(jì)床位數(shù)五千余個(gè)，占全區(qū)老年人口的2.7%，滿(mǎn)足中心城區(qū)各區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)不低于區(qū)域內(nèi)戶(hù)籍老年人口的2.5%[19]，達(dá)到了《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(2013—2020年)》中的規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)，說(shuō)明普陀區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施整體配置在數(shù)量上已經(jīng)達(dá)標(biāo)；但就具體街道而言，萬(wàn)里街道、長(zhǎng)壽路街道、真如街道的百名老人床位數(shù)為2，沒(méi)有達(dá)到上述規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些區(qū)域的養(yǎng)老設(shè)施配置。

三是社會(huì)組織人才專(zhuān)業(yè)化需要科學(xué)、合理的制度作為其支撐，是相關(guān)制度與政策推動(dòng)的結(jié)果，因此，在今后的研究中，需要對(duì)現(xiàn)行社會(huì)組織人才專(zhuān)業(yè)化制度及政策的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查、分析，加大對(duì)社會(huì)組織人才專(zhuān)業(yè)化制度、政策的合理設(shè)計(jì)與深入研究。

從各街道養(yǎng)老設(shè)施15分鐘服務(wù)覆蓋率(圖5)來(lái)看，長(zhǎng)征鎮(zhèn)、曹楊新村街道、長(zhǎng)風(fēng)新村街道的老年人口覆蓋率在97.7%以上，這已經(jīng)相當(dāng)接近規(guī)劃中提出的“15分鐘服務(wù)全覆蓋”的要求。而桃浦鎮(zhèn)、萬(wàn)里街道、真如鎮(zhèn)街道、石泉路街道的服務(wù)覆蓋率相對(duì)較低，在88.2%以下，未來(lái)應(yīng)當(dāng)從增加設(shè)施數(shù)量、改善設(shè)施布局等方面入手，加快“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)工作。

圖5 各街道養(yǎng)老設(shè)施15分鐘服務(wù)覆蓋率

2.2 養(yǎng)老設(shè)施15分鐘步行可達(dá)性分析

1)小區(qū)可達(dá)性。如圖6所示，在養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性的測(cè)度中，按照分位數(shù)法對(duì)小區(qū)可達(dá)性進(jìn)行分級(jí)，普陀區(qū)有約500小區(qū)的可達(dá)性屬于中等及以上水平，約170個(gè)小區(qū)的可達(dá)性非常好，這些小區(qū)不僅距離養(yǎng)老設(shè)施近，且獲得的資源也與人口需求較為匹配。具體而言，宜川路街道的大部分小區(qū)可達(dá)性處于較好以上水平；長(zhǎng)征鎮(zhèn)、真如鎮(zhèn)街道、甘泉路街道一級(jí)石泉路街道的大多數(shù)小區(qū)可達(dá)性屬于中等以上水平；曹楊新村街道的小區(qū)的可達(dá)性基本屬于中等或較好水平；而桃浦鎮(zhèn)的小區(qū)整體可達(dá)性主要處于很好或者一般水平，差別比較大。

圖6 普陀區(qū)小區(qū)到養(yǎng)老設(shè)施的可達(dá)性評(píng)價(jià)

2)街道可達(dá)性。從街道尺度來(lái)看(圖7)，石泉路街道、甘泉路街道的養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性最好，說(shuō)明這些街道的老年人口可獲得的養(yǎng)老設(shè)施資源相對(duì)均衡。而真如鎮(zhèn)、長(zhǎng)風(fēng)新村街道、長(zhǎng)征鎮(zhèn)的可達(dá)性一般，說(shuō)明這些街道的老年人口需求與其所獲得的服務(wù)不能完全匹配，存在薄弱地區(qū)。

圖7 普陀區(qū)各街道養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性

2.3 街道養(yǎng)老服務(wù)綜合適宜性評(píng)價(jià)

基于各街道養(yǎng)老設(shè)施數(shù)、總床位數(shù)、每百名老人擁有的床位數(shù)、15分鐘服務(wù)老年人口占比、平均可達(dá)性等指標(biāo)，利用變異系數(shù)法得到適宜性評(píng)價(jià)指數(shù)。結(jié)果顯示(圖8)，桃浦鎮(zhèn)、甘泉路街道、石泉路街道的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)適宜性較高，這些地方的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量、15分鐘服務(wù)能力和可達(dá)性上都比較好。其次是長(zhǎng)征鎮(zhèn)、長(zhǎng)風(fēng)新村街道和石泉路街道；適宜性相對(duì)較低的街道是曹楊新村街道、長(zhǎng)壽路、真如鎮(zhèn)、萬(wàn)里街道，需要針對(duì)性地這些區(qū)域的優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局，促進(jìn)基本養(yǎng)老公共服務(wù)均等化。

圖8 普陀區(qū)各街道養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)適宜性評(píng)價(jià)

3 問(wèn)題與建議

3.1 問(wèn)題

根據(jù)模型分析結(jié)果，普陀區(qū)養(yǎng)老設(shè)施較為健全，全區(qū)平均每千名老人擁有30張養(yǎng)老床位，已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)階段國(guó)家推薦標(biāo)準(zhǔn)。主要存在的問(wèn)題如下：

1)養(yǎng)老床位資源配置不均衡，部分地區(qū)無(wú)法滿(mǎn)足人口需求。根據(jù)《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，預(yù)測(cè)2020年戶(hù)籍老年人將達(dá)到約531萬(wàn)，全市需建成約15.9萬(wàn)張養(yǎng)老床位，即每千名老人擁有約30張床位。按照老年人口峰值預(yù)測(cè)，且考慮適度前瞻和預(yù)留彈性，規(guī)劃按照17.8萬(wàn)張進(jìn)行用地底線管控，即34張/千名老人，普陀區(qū)的萬(wàn)里街道、長(zhǎng)壽路街道、真如街道目前沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

2)各街道小區(qū)15分鐘可達(dá)養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量整體上偏低，且存在較大差異。各街道小區(qū)可達(dá)養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量呈現(xiàn)顯著的不均衡分布，總體上呈現(xiàn)東北高，向周?chē)饾u減小的趨勢(shì)。

3)養(yǎng)老設(shè)施15分鐘步行系統(tǒng)不完善。除長(zhǎng)征鎮(zhèn)、曹楊新村街道、長(zhǎng)風(fēng)新村街道外，其他街道距離15分鐘養(yǎng)老設(shè)施全覆蓋的目標(biāo)還有一定的距離。

3.2 優(yōu)化建議

結(jié)合上海市普陀區(qū)規(guī)劃要求可從2個(gè)方面進(jìn)行選址優(yōu)化：

1)以構(gòu)建步行15分鐘可達(dá)、適宜的城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老生活圈為目標(biāo)，選擇在適宜位置增加養(yǎng)老設(shè)施，消除步行15分鐘服務(wù)薄弱區(qū)。優(yōu)化時(shí)，首先識(shí)別15分鐘內(nèi)無(wú)法到達(dá)最近養(yǎng)老設(shè)施的小區(qū)，即為服務(wù)薄弱區(qū)，然后進(jìn)行空間聚類(lèi)，得到基于15分鐘社區(qū)生活圈的具體優(yōu)化選址方案，如圖9中藍(lán)色標(biāo)記所示。

圖9 普陀區(qū)養(yǎng)老設(shè)施優(yōu)化分布

2)以每千名老人擁有40張養(yǎng)老床位為優(yōu)化目標(biāo)，選擇在適宜位置增加養(yǎng)老設(shè)施。優(yōu)化時(shí)，首先以步行距離為參考，結(jié)合養(yǎng)老設(shè)施的最大容納量，識(shí)別最近的養(yǎng)老設(shè)施已達(dá)到最大容納量的小區(qū)，即為潛在養(yǎng)老設(shè)施薄弱區(qū)域(圖10)。

對(duì)潛在薄弱區(qū)域進(jìn)行空間聚類(lèi)，并結(jié)合小區(qū)常住老齡人口計(jì)算團(tuán)簇的加權(quán)平均中心，即為優(yōu)化選址的建議位置。基于千人床位目標(biāo)的具體優(yōu)化選址方案如圖10中紅色標(biāo)記所示。

圖10 普陀區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施分布和潛在養(yǎng)老設(shè)施薄弱區(qū)域

4 結(jié)束語(yǔ)

本文從不同維度對(duì)普陀區(qū)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)現(xiàn)狀給出了可靠的評(píng)估結(jié)果，然而由于數(shù)據(jù)的局限性和時(shí)間的有限，研究方法與未來(lái)可監(jiān)測(cè)的內(nèi)容仍有較大的改進(jìn)空間，具體如下：

①通過(guò)步行時(shí)間15分鐘評(píng)價(jià)方法僅能從一方面反映養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性和服務(wù)水平，但并未考慮人們選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的真實(shí)意愿。盡管有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可達(dá)性水平很高，但這些居民可能不愿意去該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及周邊環(huán)境等因素有關(guān)，屬于居民需求與居民行為的差異問(wèn)題。在布局公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，還應(yīng)該充分考慮到不同群體對(duì)公共服務(wù)設(shè)施使用的真實(shí)意愿情況。因此，如果有條件應(yīng)該對(duì)于老年人行為模式的準(zhǔn)確把握做進(jìn)一步的問(wèn)卷調(diào)查和分析。

②在可達(dá)性計(jì)算中綜合考慮了人口分布、交通時(shí)間距離成本等因素，該方法具有很好的實(shí)用性和可計(jì)算性。但在交通成本的阻力計(jì)算中，本文僅顧及了距離因素，后續(xù)研究還可進(jìn)一步引入道路的形態(tài)指數(shù)、人口密度對(duì)交通的影響因素等。如果有“跌倒”等數(shù)據(jù)，還能將“風(fēng)險(xiǎn)因子”納入可達(dá)性的評(píng)價(jià)體系中。

③受數(shù)據(jù)獲取限制，本文是在忽略建筑高度和假設(shè)人口分布均衡的條件下，由小區(qū)所含普查區(qū)的人口計(jì)算出的結(jié)果來(lái)近似表達(dá)居住區(qū)人口數(shù)量。而在現(xiàn)實(shí)情況中，居住區(qū)人口數(shù)量還與建筑高度有關(guān)，并且人口分布并非均衡。若能獲取更為精確的人口數(shù)據(jù)，可提高研究結(jié)果的準(zhǔn)確性。