法律援助應(yīng)建構(gòu)政府主導(dǎo)社會參與新模式

樊崇義先生創(chuàng)辦

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，建立和健全法律援助制度，僅靠政府不行。在我國，為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律保護(hù)，國家應(yīng)當(dāng)提供法律援助。同時，法律援助的性質(zhì)決定政府責(zé)任與社會責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同。法律援助作為一項政府職責(zé)，主要體現(xiàn)在從組織和經(jīng)費等方面予以保障。但同時也要鼓勵社會積極參與，共同把“蛋糕”做大做強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)堅持“政府主導(dǎo)、社會參與”的原則。政府應(yīng)當(dāng)對法律援助制度的建立和實施承擔(dān)主要的責(zé)任；同時，要廣泛發(fā)動社會力量，充分利用社會資源，為法律援助工作提供財力和人力等方面的支持。

在法律援助制度及其實施過程中，政府與社會的角色與作用有主次之分。現(xiàn)代政府提供法律援助，其本質(zhì)上是一種行政給付的行政行為。從制度層面上說，也屬于社會保障制度之組成部分，是現(xiàn)代社會行政權(quán)力擴(kuò)大和國際人權(quán)法發(fā)展雙重作用的結(jié)果。法律援助是國家與政府共同承擔(dān)的一項法律制度，主要特點是法定性和義務(wù)性。民間法律援助組織，是指私人或者社會團(tuán)體設(shè)立的，為當(dāng)事人免費提供法律服務(wù)并從事其他相關(guān)活動的社會組織，相對處于弱勢地位，并具有目的的公益性、方式的靈活性、宗旨的多樣性的特點。《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）的頒行，對政府法律援助與民間法律援助之間的關(guān)系提出了新課題，因為法律援助是非常集中地體現(xiàn)政府與非政府組織之間關(guān)系特點的一個領(lǐng)域。從實施情況看，政府與社會在共同承擔(dān)法律援助上的分工與配合，仍有不少的空間。《法律援助法》應(yīng)當(dāng)對國家責(zé)任、政府義務(wù)及社會參與這三者之間的協(xié)同關(guān)系與運(yùn)行機(jī)制作出規(guī)定。

立法建言。關(guān)于法律援助是國家責(zé)任的理念問題，首先應(yīng)當(dāng)明確的是，這是國際通行做法，也是法律援助制度能夠保持可持續(xù)性與新常態(tài)發(fā)展的最基本的制度前提。其次，在刑事司法領(lǐng)域，國家責(zé)任理念的確認(rèn)意義重大。例如，《聯(lián)合國關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會的原則和準(zhǔn)則》（聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）在原則層面規(guī)定了“國家責(zé)任”：國家應(yīng)當(dāng)把提供法律援助視為其義務(wù)和責(zé)任。為此目的，它們應(yīng)當(dāng)考慮酌情頒布其具體法規(guī)和條例，確保有一個方便使用的、有效的、可持續(xù)的和可信的法律援助綜合制度。國家應(yīng)當(dāng)為法律援助制度調(diào)撥必要的人力和財政資源。國家不應(yīng)干涉法律援助受益方的答辯安排或其法律援助服務(wù)人員的獨立性。國家應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)手段深化人們對其權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識，目的是預(yù)防犯罪行為及其造成的傷害。國家應(yīng)當(dāng)努力加深本國社會對其司法系統(tǒng)及其職能、向法院提出申訴的方式以及替代爭議解決機(jī)制的認(rèn)識。國家應(yīng)當(dāng)考慮采取適當(dāng)措施，讓社會了解法律規(guī)定為犯罪的行為。如果其他法域?qū)Ψ缸锏姆诸惡推鹪V有所不同，向前往這些法域旅行者提供這類信息對預(yù)防犯罪至關(guān)重要。如果《法律援助法》不對國家責(zé)任加以規(guī)定，將是重大的立法缺憾。

在我國，《條例》首次以法律的形式明確了法律援助是政府的責(zé)任。但《條例》在性質(zhì)上是行政法規(guī)，而不是法律。從法理上看，《條例》無法規(guī)定“國家責(zé)任”這一理念，只能對“政府責(zé)任”作出規(guī)定。然而，從國際動向看，在法律援助的國家義務(wù)和政府的行政責(zé)任方面作出區(qū)分非常必要。政府對法律援助所負(fù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)被理解為一種法律義務(wù)，但法律援助尚未宣布為一種國家義務(wù)。

基于此，我國法律援助立法關(guān)于國家責(zé)任應(yīng)明確規(guī)定：法律援助是國家責(zé)任。國家應(yīng)當(dāng)保障經(jīng)濟(jì)困難的公民和其他符合法定條件的公民獲得必要法律服務(wù)的權(quán)利。各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極推動法律援助工作，將法律援助工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將法律援助經(jīng)費列入本級政府財政保障，并隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步增加對法律援助事業(yè)的財政投入。相應(yīng)地，還應(yīng)規(guī)定“司法行政部門的職責(zé)”，其實質(zhì)是規(guī)定“政府義務(wù)”的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，再規(guī)定：國家支持和規(guī)范人民團(tuán)體、社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為符合本法規(guī)定的公民提供與其自身資質(zhì)、能力相適應(yīng)的法律援助。同時規(guī)定：國家鼓勵社會各界為法律援助提供支持和捐贈。國家鼓勵、支持具有法律知識和專業(yè)能力的人參與法律援助。上述規(guī)定不僅率先規(guī)定了“國家責(zé)任”問題，也確定了“國家責(zé)任”的配套體系，這是符合我國實際情況的建議。

樊崇義

國家應(yīng)當(dāng)從立法、司法、行政、經(jīng)費等方面為法律援助制度的發(fā)展與完善提供保障。享受立法權(quán)的地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和法律援助需求，就法律援助范圍、對象、辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等事項作出高于國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。立法應(yīng)當(dāng)明確國家責(zé)任的基本趨勢，再從財政保障等配套措施層面作出宏觀要求。例如，《法國1991年7月10日關(guān)于法律援助的第91－647號法律》第1條規(guī)定，在本法規(guī)定的條件下確保獲得司法正義和法律保障。同時，第2條規(guī)定，財力不足以維護(hù)自身合法權(quán)益的自然人，有權(quán)享有司法救助。這種司法救助可以是完全救助，也可以是部分救助。立法還應(yīng)對“政府職責(zé)”作出規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將法律援助納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、基本公共服務(wù)體系，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。人民政府發(fā)展改革部門、財政部門、人力資源保障部門、市場監(jiān)管部門、檔案部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等應(yīng)保障法律援助制度的可持續(xù)發(fā)展。國務(wù)院及省級人民政府應(yīng)當(dāng)通過具體措施，有效解決法律援助資源的不均衡問題。這與國家責(zé)任相互銜接，有助于“國家責(zé)任”理念的貫徹實施。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)對“社會支持”作出規(guī)定：國家鼓勵社會各界為法律援助提供支持和捐贈。國家鼓勵、支持具有法律知識和專業(yè)能力的人參與法律援助。

綜上，我國法律援助立法，應(yīng)建構(gòu)在國家統(tǒng)領(lǐng)下，政府、市場、社會與文化協(xié)同治理的法律援助模式，以體現(xiàn)具有中國特色的法律援助法。