外賣餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)管對策研究

□ 李進進 首都經濟貿易大學

1 文獻綜述

1.1 一般食品安全監(jiān)管

20世紀70年代，我國就“世界糧食危機”開始進行早期的食品安全研究。當時的研究方向為食品獲取安全，主要圍繞如何提高糧食產量及如何針對產量提高而進行相關生產技術等方面進行研究。除此之外，資源利用狀況、食品供給結構以及相關的貿易政策等方面也是研究方向之一。

1.2 網購食品安全監(jiān)管

目前，我國的食品監(jiān)督與安全研究更加傾向于網購食品安全監(jiān)督研究，關于網購食品安全監(jiān)督的相關研究與對策建議相對較多，其中主要涉及網購消費者、政府干預管理以及網絡食品經營者。我國對相關問題的研究對策相對豐富，同時也有一些對發(fā)達國家先進經驗的借鑒與補充。

國內許多學者從網購食品市場監(jiān)管的角度出發(fā)，就我國當前網購食品安全監(jiān)管提出諸多建議。學者杜峰從網購食品缺少明確的準入制度、網購監(jiān)管的難點和問題入手，提出當前我國電商食品安全監(jiān)管存在盲區(qū)；學者封俊麗認為，強化網絡市場食品安全監(jiān)管需要建立網購信用體系，并不斷健全網絡市場食品安全監(jiān)督管理機制，以此來實現網絡食品安全管理體系的優(yōu)化；學者趙燕在“互聯網+”的時代背景下分析網絡食品安全監(jiān)督管理問題，提出應當運用互聯網經濟思維方式和技術手段來優(yōu)化與完善網購食品安全監(jiān)督保障機制，并對網購食品安全參與方的責任問題進行分析；肖挪、鄒亞莎則對網購食品交易的三方平臺提供者的責任與義務進行了分析。

2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現狀

2.1 外賣的概念

現如今，外賣被理解為是一種以互聯網為平臺的新型訂餐服務模式，對其的定義是使用互聯網媒介，利用網絡、即時通訊、電話等方式進行在線訂餐，并由專人進行配送的餐飲形式。不同于傳統(tǒng)實體餐飲企業(yè)，互聯網具有互動性、靈活性及便捷性等特征，無論是消費者還是外賣商家都可以利用互聯網進行直接的即時溝通，形成雙向互動共贏的交易模式。

2.2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現狀

2.2.1 餐廳打包

就餐打包可以說是最早出現的外賣形式——食客到達餐廳點選心儀的餐品，餐品做好后經營者用一次性包裝盒進行打包，方便食客帶走，食客可隨時隨地隨心而食。該方法雖然古老，卻延續(xù)至今。

圖1 2011～2018年中國在線訂餐市場規(guī)模及預測（數據來源：易觀智庫）

2.2.2 電話訂餐

電話及手機的普及促進了外賣行業(yè)的發(fā)展，與餐廳打包形式相比，電話訂餐具有絕對的便利性，其無需訂餐人員上門取餐，只需一個電話打包好的食物就會被送達指定地點。這種便利性直接刺激了外賣行業(yè)的發(fā)展，同時也促進了“送餐員”職業(yè)的誕生。

2.2.3 網站訂餐

互聯網信息技術的不斷發(fā)展也為網絡訂餐提供了更大的便利性，此時外賣訂餐的主要人員為學生和白領群體，也正是在這一階段，網絡餐飲行業(yè)得到了迅速發(fā)展。

2.2.4 微信及APP訂餐

2013年，隨著智能手機的迅猛發(fā)展，互聯網外賣逐漸興起。起初，互聯網外賣是大學生針對生活實際需要而進行的創(chuàng)業(yè)項目。2014年5月，“餓了么”獲得“大眾點評”的8000萬美元投資；同月，“美團外賣”獲得3.0億美元C輪融資。2015年8月，“百度外賣”完成了2.5億美元融資；同月，“餓了么”完成6.3億美元F輪系列融資。僅僅一年多的時間，互聯網外賣的資本投資從試水到競相擴張，行業(yè)呈現出整體爆發(fā)式增長趨勢。從易觀智庫對2017年互聯網外賣行業(yè)市場的分析中可以發(fā)現（見圖1），2016年外賣行業(yè)的市場規(guī)模達到1662.4億元人民幣，2017年達到2045.6億元，增長率為23.1%，行業(yè)市場規(guī)模持續(xù)走高。2016年在線訂餐用戶規(guī)模達到2.65億人（見圖2），2017年達到3.01億，2018年在線訂餐用戶規(guī)模預期將達到3.5億人，并持續(xù)壯大。

然而，在行業(yè)井噴式增長中，由于相應的制度和法律法規(guī)并沒有跟上其發(fā)展速度，一些問題逐漸滋生——在利益的刺激和驅使之下，一些外賣黑作坊開始出現。近年來，被新華網、法制晚報及光明網等媒體曝光的黑心外賣商家事件層出不窮——法制晚報記者曾在北京市海淀區(qū)中關村附近進行調查，發(fā)現“餓了么”平臺中的快餐企業(yè)有相當大一部分來自社區(qū)內的小作坊，這些作坊不僅沒有食品安全生產執(zhí)照，衛(wèi)生條件也讓人擔憂；在企鵝智酷的調查中發(fā)現，約52.5%的用戶擔心外賣食品存在衛(wèi)生問題。可以說，能否解決外賣食品安全問題已成為互聯網外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關鍵。本文重點著眼于分析我國互聯網外賣行業(yè)存在的問題，以期為解決食品安全問題提出可行的對策和建議。

3 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的問題

3.1 監(jiān)管主體缺位

3.1.1 政府監(jiān)管不到位

外賣訂餐主要依靠第三方交易平臺完成，具有較強的互聯網依賴性。在互聯網行業(yè)興起之初，各地政府出于鼓勵經濟發(fā)展的考慮，對相關網絡行業(yè)的審批門檻有所降低，因此使一部分產業(yè)在進入市場之前并沒有得到嚴格審查。隨著互聯網信息技術和經濟的不斷發(fā)展，雖然政府加強了管理，但是在生產者資質方面的政府監(jiān)管并沒有緊跟步伐。另外，與實體店鋪相比，外賣商家具有隱匿性，這一特點直接增加了政府的監(jiān)管難度。

3.1.2 第三方平臺審查不到位

圖2 2011～2018年中國在線訂餐用戶規(guī)模及預測（數據來源：易觀智庫）

隨著市場經濟和互聯網信息技術的不斷發(fā)展，外賣行業(yè)具有廣闊的市場空間，各大外賣平臺之間的競爭異常激烈。為了獲得更多的利潤，不斷拓寬用戶群體，各大外賣平臺在商家入駐時并沒有完全按照《食品安全法》的相關規(guī)定進行資質審查，甚至沒有專人對店面進行實地檢查，外賣商家只需通過網絡上傳門面圖、店內環(huán)境圖、身份證及營業(yè)執(zhí)照照片就能在外賣平臺上營業(yè)。不法商販正是利用外賣平臺的審核漏洞實施非法經營，使互聯網外賣食品安全問題成為行業(yè)頑疾。

3.1.3 行業(yè)協(xié)會監(jiān)管不力

行業(yè)協(xié)會是不同于政府和市場的監(jiān)督機構，它在市場監(jiān)管中扮演著重要的協(xié)調作用，主要體現在監(jiān)督企業(yè)行為、提高行業(yè)自律能力及維護消費者利益等方面。對于食品安全監(jiān)管工作來說，當前行業(yè)協(xié)會的主要職能在于實現信息共享，為消費者、商家、企業(yè)以及政府的訴求服務，但是目前其信息共享職能處于缺失狀態(tài)，且針對外賣行業(yè)并沒有出臺明確的行業(yè)標準，沒有發(fā)揮出行業(yè)協(xié)會應有的價值。

3.1.4 企業(yè)自律能力不強

外賣市場的競爭性和逐利性促使一些商家采取誤導消費者的行為的方式來賺取更大利潤，企業(yè)自律能力嚴重不足。外賣品質全憑賣家的道德水平，很容易出現“劣幣驅逐良幣”的道德風險。而一旦出現品質問題，網上的賣家往往通過“退款”解決問題。

3.2 監(jiān)管手段落后

實體銷售中，食品質量監(jiān)管可以做到對食品生產的每個具體環(huán)節(jié)進行調查監(jiān)管，無論是消費者維權還是商家檢查取證都已經形成了一整套完整的流程體系，因此實體銷售行業(yè)的質量監(jiān)管工作相對完備。但是，外賣餐飲仍然是一個新興產業(yè)，我國尚未建立較為系統(tǒng)的數據交易庫，導致當前所擁有的一些線索并不足以追查到外賣餐飲的制作細節(jié)，即使做好充分的信息保留工作，最后的監(jiān)管結果仍然可能達不到令人滿意的結果，且傳統(tǒng)線下的監(jiān)管手段并不適用于外賣餐飲之中。因此，外賣餐飲的監(jiān)管手段仍然是短板。

3.3 監(jiān)管對象責任難落實

當外賣商品出現質量問題時，一般沒有辦法確定具體的負責人員，經常會出現各方“踢皮球”的情況，被侵權人很難真正實現權利的維護，且舉證困難。食品生產方、物流方和第三方平臺之間相互推諉，各有各的說辭，最后消費者找了一圈還是無法解決問題。

4 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管問題的成因

4.1 相關法律法規(guī)缺位

針對新興的互聯網外賣行業(yè)，新《食品安全法》于2015年10月1日正式實施。其中新《食品安全法》第62條規(guī)定：“網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任”。第130條規(guī)定：“第三方平臺未遵守相關規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門責令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款”。新《食品安全法》的相關規(guī)定盡管在一定程度上填補了法律空白，但尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實施細則，可執(zhí)行性不強。

4.2 行業(yè)形態(tài)及流程變化

基于互聯網平臺下的外賣商家本身就具有網絡信息技術的虛擬性特點，從商家注冊開始，所有信息都有可能被有意隱藏，以規(guī)避風險。監(jiān)管部門如何準確有效的掌握真實信息，處理糾紛，應對行業(yè)形態(tài)及流程變化，對保障市場的正常秩序起到重要作用。但傳統(tǒng)的通過實地考察、貼標簽等方法顯然不適用于如今的外賣餐飲行業(yè)，這就亟需監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用互聯網信息共享化來保障監(jiān)管工作的技術更新，適應行業(yè)的相關變化。

4.3 維權成本過大

一方面，外賣大多不提供正規(guī)發(fā)票，所以即便出現質量問題，甚至對消費者身體健康造成侵害也很難真正實現維權，單從舉證方面來說就面臨著非常大的困難。而且食物并不像其他的產品一樣利于保護，其很難作為證物存在，商家經常會在食品糾紛的時候以消費者食品保存不當作為借口而推脫責任。另一方面，互聯網信息平臺上的商家信息具有虛擬性，某些商家所提供的經營范圍及食材來源無法進行準確的真?zhèn)闻袛?，甚至出現無法判斷交易商身份的情況，這會直接加大消費者維權的難度。

5 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的對策

5.1 完善相關法律法規(guī)

2015年《中華人民共和國食品安全法》實施，首次將網絡食品經營納入監(jiān)管范圍。但是，被稱為“史上最嚴”的法規(guī)中針對網絡食品安全的條例只有兩條，且無明確的細則以規(guī)定負責部門以及一套完備的行業(yè)法規(guī)。目前，國家相關部門已經注意到外賣餐飲行業(yè)存在的矛盾與問題，正在積極進行立法嘗試，雖然現階段很多相關規(guī)定仍然處于意見征稿和暫行階段，但是政府在這一方面的努力已經讓消費者看到了國家的重視，同時也給予外賣平臺較大壓力，從而提高了外賣平臺針對商家入駐的審核標準。政府相關法規(guī)的出臺相當于在實踐操作方面給予了一個相應的標準規(guī)定，明確了外賣平臺、外賣商家以及消費者的主體責任，而不是僅從宏觀方面規(guī)定，以此來保證外賣餐飲的食品安全。

5.2 健全信用評價體系

發(fā)達國家利用信用評價來加強對外賣商家的監(jiān)管監(jiān)督，這為我國提供了重要的經驗與借鑒。市場經濟發(fā)展環(huán)境下，企業(yè)之間的競爭非常激烈，利用消費者信用評價的形式來建立商家競爭標準非常重要，這不僅能避免商家之間的惡性競爭，還能為消費者提供一個可選擇的參照物，降低消費者的選擇難度。但是這一過程中同樣需要特別關注信用平臺的建立，即一定要真正實現真實的信息共享，為消費者塑造一個真實和諧的消費環(huán)境。首先，建立主體資格檔案。在商家入駐第三方平臺時，要通過網絡“亮證亮照”系統(tǒng)，將入駐商家的營業(yè)執(zhí)照等信息上傳，實現資格審查。其次，完善信用評價體系。要根據具體的信用評價狀態(tài)來制定信用評價模型，讓消費者能夠根據自己的消費體驗對商家評價打分。最后，完善信用反饋和獎懲制度。信用評價制度并不僅僅是為了方便消費者進行消費選擇，還要對那些信用評價較低的商家企業(yè)進行處罰——可以選擇定期在第三方平臺的網站上公布部分信用評價較低的商家，并根據具體的評價情況進行處理，如果出現重大問題直接對商家進行撤銷資格處理。

5.3 監(jiān)管方式的創(chuàng)新

鑒于外賣餐飲所具有的互聯網技術特征，單純采用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已無法滿足外賣餐飲行業(yè)的監(jiān)督需求，因此必須要依托于互聯網這個信息技術平臺建立一種新型監(jiān)督模式，即建立多層次、多地域的外賣信息庫，對網絡平臺上的多個外賣商家進行監(jiān)督。另外，還要建設專門的監(jiān)督網站，將檢查信息進行公示，實現消費者、外賣商家、第三方平臺之間的信息共享。

強化第三方平臺的事前監(jiān)督機制，要求各大外賣訂餐平臺在商家入駐之前對其資質及相應的食品安全問題等進行審查和監(jiān)督，建立相對完備的資格審核流程，提高商家入駐門檻。同時，建立淘汰機制，在工作期間不定期對商家進行資格審查，杜絕無證經營和非法經營的現象出現。此外，第三方平臺有責任義務接受和解決消費者的投訴，并分擔舉證責任，積極配合消費者的維權行動。

政府應加強對第三方平臺及其食品和餐具供應商的資質審查和信息備案。如果在同一問題上出現多個負責部門的時候，就經常會出現責任推脫的情況，因此必須明確各方的具體職責，這就要求政府根據各個部門之間的工作進行詳細的責任劃分，這樣才能在問題出現時及時明確責任，同時有效避免消費者無處維權的情況發(fā)生。

5.4 消費者提高維權意識

外賣的消費金額相對其他消費來說較低，因此許多消費者會因金額較小而放棄維權，這致使一些不良商家心存僥幸心理。對此，政府還應該強化消費者的維權意識，讓他們意識到當自身權益受到侵犯時，可以選擇合理的方式來維護自身合法權益，這也是提高消費者監(jiān)管積極性的一種重要手段。

5.5 社會公眾積極參與

外賣餐飲的安全保障離不開政府監(jiān)管的重要作用，但是也不能忽視社會群體的重要力量。政府、企業(yè)及消費者的多方力量也是建立完善的外賣餐飲食品安全監(jiān)督管理體系的重要支持。企業(yè)可以建立一個內部監(jiān)管機制，鼓勵內部員工積極舉報食品安全問題，這種內部監(jiān)督雖然實行起來相對困難，但是企業(yè)員工所具有的內部信息優(yōu)勢也是其他人員所不具備的，因此企業(yè)內部監(jiān)督的形式是促進外賣餐飲食品安全監(jiān)督的重要力量支撐，在提高監(jiān)管效率方面具有重要的意義。