博·羅斯坦的政府質(zhì)量論

溫娟娟

摘要：博·羅斯坦關(guān)于政府質(zhì)量的理論從一個比較獨特新穎的角度去闡述“政府質(zhì)量”這個詞，不同于以往我們從經(jīng)濟的角度對政府質(zhì)量進行測評，他主要從經(jīng)濟增長、腐敗、政治合法性、社會福利以及社會信任感這幾個角度去衡量政府質(zhì)量。從政治輸出這一視角去提高政府質(zhì)量，更好地保障政權(quán)的合法性，從而實現(xiàn)真正的將政府質(zhì)量轉(zhuǎn)化為廣大人民群眾的生活質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量 政治輸出 腐敗 合法性 社會信任

中圖分類號：D082 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）08-0227-02

關(guān)于政府質(zhì)量我們平時最容易想到的就是政府的工作效率、業(yè)績以及那些可以用來測量的東西，但是博·羅斯坦關(guān)于政府質(zhì)量的理論使我們對于政府質(zhì)量這一詞語的理解更加深刻了，除了那些可測量的經(jīng)濟層面的理解還需要從政治最本身的意義去理解，政府質(zhì)量歸根結(jié)底在于提升廣大人民群眾的生活質(zhì)量，而不是落到政府身上。

一、政府質(zhì)量概念的引出

在安哥拉的首都羅安達的貧民區(qū)，人們飲用被污染過的本格拉河的河水，從而使非洲爆發(fā)了最嚴重的一場霍亂。導(dǎo)致問題嚴重的癥結(jié)并不是因為缺乏工程設(shè)施、清潔的水源，而是由于水資源保護、定價以及分配等問題缺乏有效的管理，設(shè)備投資、權(quán)錢交易、工程外包以及市場片面追逐利益這些腐敗現(xiàn)象層出不窮，政府的責任不明確是導(dǎo)致這場霍亂的根源。由此引出了“政府質(zhì)量”這一詞。

我們對于政府質(zhì)量的定義往往存在缺憾和局限：定義過于寬泛，牽涉太廣，既包括了政治輸入的過程即選擇、監(jiān)管、更換政府的過程，也包括了政治輸出的過程，即政府制定貫徹有效政策的能力和公民對政策制度的接受程度，功利主義色彩明顯，將政府施行善政簡單定義為促進經(jīng)濟的發(fā)展，認為腐敗現(xiàn)象的消除即政府質(zhì)量高；意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)認為“小即好”，認為政府管得越少越好，將政府質(zhì)量定義在程序方面而不是實質(zhì)方面，容易出現(xiàn)“柏拉圖主義”，但虛無的道德在現(xiàn)實中往往是困難重重的。

國家往往通過兩個方面與公民打交道。一個是“輸出”即獲取公共權(quán)力方面；另一個是“輸入”即行使公共權(quán)力方面。政治平等意味著必須公平對待政治體系的“輸入”，然而在“輸入”方面，披著“政治平等”的外衣的民主國家很多時候政府質(zhì)量低，多數(shù)選民可能選擇支持腐敗的政客。毋庸置疑的民主結(jié)果也可能有失公正?！罢屋敵觥奔慈缛粜惺构矙?quán)力，其公平與否才是政府質(zhì)量的真正基礎(chǔ)。

二、與政府質(zhì)量相關(guān)的概念

腐敗、合法性、社會福利以及社會信任都與政府質(zhì)量相關(guān)，我們可以通過了解這些變量與政府質(zhì)量之間是如何相互影響的以及如何通過這幾個方面去提高政府的質(zhì)量。

（一）關(guān)于腐敗

腐敗作為影響政府質(zhì)量的一個變量，它與政府質(zhì)量的關(guān)系呈負相關(guān)，即腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)得越少，則表明政府的質(zhì)量越高。但腐敗不是政府質(zhì)量的唯一變量，即社會腐敗現(xiàn)象少并不是說政府質(zhì)量高。

譬如雖然印度已經(jīng)出臺了嚴厲措施打擊醫(yī)療行業(yè)中的腐敗勒索，可陋習仍然盛行。這種發(fā)生在醫(yī)療行業(yè)的腐敗現(xiàn)象在大多數(shù)國家中居于行業(yè)腐敗前幾位。在當前健康和治理文獻中，分析國民健康、醫(yī)療和政府質(zhì)量關(guān)系的研究很少，政府質(zhì)量對公共醫(yī)療開支的效率起到核心作用，在政府質(zhì)量高的國家，人們信任政府甘愿賦稅以保證醫(yī)療高標，而政府質(zhì)量低則與此相反，形成一個惡性循環(huán)：醫(yī)療費用本身高，再加上醫(yī)保覆蓋范圍小，一些人沒有醫(yī)?；蛘卟辉附会t(yī)保，則陷入極度貧困狀態(tài)，而民眾是這條健康惡化效應(yīng)鏈條上的受害者，因此，腐敗，尤其是醫(yī)療行業(yè)的腐敗是政府質(zhì)量的天敵。

（二）關(guān)于政治合法性

博·羅斯坦講述了代議制民主和政府的關(guān)系，介紹了當年布什政府卯足了勁要在伊拉克推行全民選舉制民主從而試圖建立合法政權(quán)，最終以失敗告終。雖然伊拉克人民渴望推翻獨裁暴君，希望新政府由人民投票產(chǎn)生。事實證明單靠民主選舉是不能建立合法性的。讓人民獲益、提供良好的公共物品和公共服務(wù)這些行為通過選舉、立法來實現(xiàn)，這可能使得少數(shù)掌權(quán)人背后操縱實現(xiàn)表面形式上的合法性。他反對把選舉制度視為創(chuàng)建政府合法性中堅定支柱，認為不能夸大選舉制民主的作用，但并不否認這種形式存在的合理性。合法性的創(chuàng)建、維護、推翻更多受到政治體系輸出層面而非輸入層面的影響。說明了政府質(zhì)量對于合法性創(chuàng)建的重要性。

比如，挪威選民教育程度高，北海石油帶來豐厚收入，國家穩(wěn)定、福利政策好、民族單一、社會信任度高、社團活躍，極少人違背人權(quán)、自由。但是其民主代議制卻磕磕絆絆，政府議會環(huán)節(jié)每個鏈條都不堪一擊，政黨選舉不得人心，選舉結(jié)果和政策制定的聯(lián)系不復(fù)存在，議員的聲望下跌。像這種合法性的崩塌現(xiàn)象在全球普遍存在。這主要是因為當公民面對貫徹公共政策的政府官員時，他們心中有很高的期待，因為他們是在公平基礎(chǔ)上根據(jù)自己意愿選出的。較之政治輸入層面，公民一般與輸出面即行政部門打交道的頻率高、時間長，這是因為輸出層面關(guān)系到公民的實際生活，行政部門的特點直接決定公民對政治體系的看法。因此，創(chuàng)建合法性有兩個原則：平等基礎(chǔ)上的輸入層面和真正體現(xiàn)民意的輸出層面，由此可見提高政府質(zhì)量的重要性。

（三）關(guān)于社會福利

作者通過解釋各國福利制度不同的原因指出了政府質(zhì)量對社會福利制度落實的重要性。首先介紹了現(xiàn)代福利國家，即使它們的經(jīng)濟發(fā)展水平相當，社會福利制度卻大相徑庭。按照新古典主義經(jīng)濟學(xué)理論，人們基于實用主義對風險的態(tài)度的不同而產(chǎn)生不同的保障體系。在激烈的國際競爭中，社會保險效率低理應(yīng)被高效率體系所取代，但現(xiàn)實卻并不是。所以從經(jīng)濟、制度、文化、信仰、宗教、新古典主義經(jīng)濟學(xué)的實用主義對待風險的態(tài)度并不能準確解釋各國福利保障力度和廣度的區(qū)別，而比較成功地解釋這一現(xiàn)象的是權(quán)力資源理論。

權(quán)力資源理論認為福利國家存在的差異體現(xiàn)了“與階級相關(guān)的分配沖突和派別政治”。認為國家福利制度存在的廣度和深度上的差別是由于階級因素引起的。認為工薪階層人數(shù)多，代表中下層人民的利益，他們掌握的政治資源越多，那么福利國家所提供的服務(wù)就會變得更加廣泛和全面、普及和慷慨。不同的社會階層面臨不同的社會風險，理性的工薪階層也希望獲得某種應(yīng)對風險的保障，但是由于腐敗的原因，工薪階層對政府不信任，與其向國家尋求這種保障不如依靠工會等民間組織，大家不愿交稅，不相信政府能夠提供公共服務(wù)。因此，權(quán)力資源論的因果邏輯基礎(chǔ)過于“單薄”，忽視了公眾對政策的反饋機制，忽視了這種政治因素，有了政治保障即政府質(zhì)量，工薪階層才有望成功從國家獲取社會保障或再分配支持。因此，政府質(zhì)量對于政府福利政策的貫徹和真正落實是十分關(guān)鍵的。

（四）關(guān)于社會信任

社會信任作為一種社會資本是基于互惠的人際普遍信任的關(guān)系網(wǎng)。從個人層面來講，如果人們相信社會上絕大多數(shù)人是可以信任的，那么他們對民主的態(tài)度會更加積極，會積極參與政治，更加寬容信任他人。從社會層面來講，居民信任度越高，則民主制度運作得越好，經(jīng)濟則更加開放。經(jīng)濟發(fā)展得越快，犯罪腐敗便越少。社會信任是非正式制度的代表，非正式制度是考量他人的固體思維模式體系，社會信任能夠產(chǎn)生這樣的效應(yīng)：一團體或者社會內(nèi)，絕大多數(shù)代理人默認大部分人可信任，交易成本便降低，合作便會產(chǎn)生互利共贏；若缺少社會信任，那么集體行動便會產(chǎn)生困境。

對政府機構(gòu)的信任、社會信任和平等之間存在著一種因果關(guān)系：平等和高政府質(zhì)量對信任和社會政策產(chǎn)生強化效應(yīng)，緊接著又“反饋”提高信任度和減少不平等，全民性的社會福利政策為社會帶來一種積極的平衡。若國家不平等問題嚴重，政府腐敗，不信任就會自我繁殖，產(chǎn)生一種消極平衡，最終出現(xiàn)社會陷阱。全民性的社會福利項目使得那些收入多的人不會因此就獲得的福利多，相比較與按需劃分項目，更能提高社會信任。因為它會進一步實現(xiàn)經(jīng)濟平等，富人會愿意付出經(jīng)濟代價，因為自己也會獲利，并且窮人也不會因為“特殊”而低人一等，強化了社會信任。而要推行全民性社會福利項目需要一定的政府質(zhì)量，若政府腐敗，政府效率低下，就會為自己的團體利益著想而忽視其他大多數(shù)人的利益。此項目稅收要求高，需要一定的政府支出，若政府質(zhì)量低，該項目政策難以實行，因此，政府質(zhì)量在提高社會福利政策實施效率方面起到關(guān)鍵作用。

新加坡和牙買加，兩個幾乎處于相同經(jīng)濟發(fā)展階段和社會福利水平的國家走向了相反的道路。它們都曾是殖民地，并且都渴望獨立和強大，而從現(xiàn)狀來看，新加坡的經(jīng)濟發(fā)展水平遠高于牙買加，用來衡量社會福利的國民健康指數(shù)更是如此。而牙買加社會問題嚴重，社會動蕩不安，是全球社會信任感最低的國家。從它們的政治發(fā)展之路看：牙買加的民主成了庇護主義。政壇被兩大政黨長期占據(jù)，交替執(zhí)政，針鋒相對。盡管引用民主價值觀，但是執(zhí)政者為達目的無視章程，任人唯親，腐敗嚴重從而導(dǎo)致政治暴亂，公民對公共行政和法律制度備感失望。而新加坡卻從獨裁統(tǒng)治邁向高政府質(zhì)量，公務(wù)員隊伍廉潔、法制成熟，政府辦事效率高，在經(jīng)濟和福利方面政府積極作為。由此可見，政府質(zhì)量對于社會福利制度落實、實現(xiàn)人民的切身利益的重要性。

政府質(zhì)量這個詞對我們來說是個比較新穎的詞，從政治輸出層面去提高政府工作效率從而施行善政對于當今政府提高政府質(zhì)量來說有很好的借鑒意義。政府質(zhì)量的提出對當下的中國國家治理能力建設(shè)與提高以及如何看待腐敗、社會信任、不平等與社會制度、政府質(zhì)量的關(guān)系提供了新的思路和結(jié)論。

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責任編輯：孫瑤