基于域外經(jīng)驗(yàn)的我國(guó)城市流動(dòng)攤販綜合治理機(jī)制建構(gòu)研究

李桂峰　羅麗玲　李婷陽(yáng)　信生

無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，只要有城市存在，就難免存在某些人為謀生加入自由流動(dòng)售賣者隊(duì)伍，即流動(dòng)攤販。流動(dòng)攤販隨意性大、反復(fù)性強(qiáng)，管理頗為不易。城市管理執(zhí)法者與小販的矛盾難以化解，執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法權(quán)力邊界和自由裁量權(quán)使用也難以準(zhǔn)確界定和掌控，流動(dòng)攤販管理儼然成為當(dāng)前很多國(guó)家城市治理的一大難題。本文借鑒域外國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)流動(dòng)攤販綜合治理機(jī)制建構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行較為深入細(xì)致的研究，以期為破解流動(dòng)攤販治理難題提供一定的理論參考和經(jīng)驗(yàn)素材。

一、域外流動(dòng)攤販治理的成功經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

盡管世界各國(guó)的發(fā)展進(jìn)程、國(guó)家體制、城市背景等存在一定差別，但流動(dòng)攤販治理問(wèn)題有一定的共性，國(guó)外流動(dòng)攤販治理的成功經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提供寶貴借鑒，并為提升我國(guó)城市治理現(xiàn)代化水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益參考。

（一）分區(qū)分類的規(guī)范管理

韓國(guó)政府對(duì)攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，將市區(qū)分為三類：第一類絕對(duì)禁止區(qū)域，包括主干道、火車站、汽車站、廣場(chǎng)人行道等區(qū)域;第二類是相對(duì)禁止區(qū)域，在這里對(duì)攤位的規(guī)模、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍有嚴(yán)格的規(guī)定;第三類是誘導(dǎo)區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市外圍的空地，車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路，但對(duì)經(jīng)營(yíng)時(shí)間有一定的限制。對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行分類分區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，既便于系統(tǒng)性規(guī)范管理，亦有利于城市公共空間的優(yōu)化利用。在我國(guó)不少地方，流動(dòng)攤販規(guī)范點(diǎn)建設(shè)，即區(qū)域分類管理探索取得了積極成效。譬如四川德陽(yáng)市區(qū)將所轄范圍劃分為三個(gè)區(qū)域——嚴(yán)格管理區(qū)、定點(diǎn)管理區(qū)、靈活管理區(qū)，積極探索潮汐式管理模式。總體上看流動(dòng)攤販分區(qū)分類管理方面，整體推進(jìn)力度不大，效果欠佳。

（二）建構(gòu)以自治為主要特征的治理模式和有效治理機(jī)制

新加坡政府為了更好地協(xié)商、平衡多方利益，推行了由各小販選舉出代表成立小販工會(huì)制度，實(shí)施小販自治。小販工會(huì)以對(duì)話協(xié)商的柔性方式緩解矛盾沖突，有效對(duì)接攤販的利益需求、平衡多方利益，成效比較顯著。政府與小販工會(huì)采用對(duì)話協(xié)商、合作參與方式共同制定了當(dāng)?shù)氐摹靶∝溨行纳?jí)改造計(jì)劃”。當(dāng)前，我國(guó)流動(dòng)攤販不僅多且散雜，流動(dòng)攤販組織化程度較低，缺乏利益表達(dá)渠道，政府管理難度大，甚至出現(xiàn)“費(fèi)九牛二虎之力”卻“勞而無(wú)功”的尷尬狀況，因此可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)。

（三）剝離自由裁量權(quán)，依法嚴(yán)格設(shè)定權(quán)力清單

美國(guó)沒(méi)有專門(mén)的城管，小販屬于警察管轄的范圍。警察對(duì)流動(dòng)攤販的違規(guī)行為沒(méi)有很大的自由裁量權(quán)力，執(zhí)法權(quán)力及邊界非常清晰。警察對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)與“非法經(jīng)營(yíng)”的攤販只記錄身份等相關(guān)信息，并依據(jù)所違反的規(guī)定開(kāi)具罰單，但不沒(méi)收物品，而警察所開(kāi)具的罰單僅說(shuō)明攤販經(jīng)營(yíng)者所違反的規(guī)定，具體的罰款數(shù)額則是由法官來(lái)裁定。我國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍擁有較大的自由裁量權(quán)，執(zhí)法權(quán)力的邊界也因?yàn)槊總€(gè)街區(qū)的情況不一而未明確劃定，執(zhí)法權(quán)力邊界的模糊、自由裁量權(quán)被濫用等問(wèn)題給城市管理執(zhí)法帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

（四）堅(jiān)持“以人為本”的人性化管理

泰國(guó)政府流動(dòng)攤販管理的基本理念是：弱勢(shì)群眾的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要。因此，泰國(guó)政府充分尊重并最大程度保護(hù)流動(dòng)攤販的基本生存權(quán)利。前幾年，我國(guó)城管暴力執(zhí)法事件等負(fù)面新聞不僅損害了城管隊(duì)伍的形象，而且損害了政府形象、降低了政府公信力。流動(dòng)攤販與其他利益主體雖然有差異和矛盾，但完全可以錯(cuò)位發(fā)展并和諧共生。城管要堅(jiān)持“以人為本”，對(duì)于他們的利益訴求給予一定程度的理解，將剛性管理漸漸轉(zhuǎn)變成柔性之治;執(zhí)法時(shí)也應(yīng)杜絕暴力執(zhí)法，實(shí)行文明執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法，樹(shù)立良好的執(zhí)法形象。

（五）科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控措施

流動(dòng)攤販管理中相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控如何到位也是一大核心問(wèn)題。相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包括食品安全、經(jīng)營(yíng)秩序以及其他風(fēng)險(xiǎn)。以食品安全為例，毛里求斯會(huì)對(duì)流動(dòng)攤販攤主進(jìn)行食品衛(wèi)生學(xué)課程培訓(xùn)，以提高攤主的食品生產(chǎn)安全意識(shí)及對(duì)衛(wèi)生安全重要性的認(rèn)識(shí)。菲律賓首都馬尼拉政府除了制定嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)之外，還會(huì)在攤販經(jīng)營(yíng)集中的地點(diǎn)提供可供飲用的水源讓攤主進(jìn)行食品加工與器具清洗，對(duì)制作可防止灰塵與昆蟲(chóng)的手推車進(jìn)行補(bǔ)助，不定期進(jìn)行食品抽查，保證食品安全。當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管是流動(dòng)攤販管理的一大重點(diǎn)，應(yīng)實(shí)施源頭治理，加強(qiáng)安全衛(wèi)生意識(shí)的教育及培訓(xùn)，并開(kāi)展食品安全的全過(guò)程監(jiān)管。

二、基于域外經(jīng)驗(yàn)的我國(guó)城市流動(dòng)攤販綜合治理機(jī)制建構(gòu)

“他山之石，可以攻玉?！绷⒆阄覈?guó)實(shí)際，可借鑒國(guó)外的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)立體、系統(tǒng)、科學(xué)、高效的城市流動(dòng)攤販綜合治理機(jī)制。

（一）構(gòu)建規(guī)范化的長(zhǎng)效管理機(jī)制

構(gòu)建規(guī)范化的長(zhǎng)效管理機(jī)制是治理流動(dòng)攤販的根本之策，它需要政府制定合理有效的政策以長(zhǎng)期保證治理的正常運(yùn)行并發(fā)揮治理預(yù)期應(yīng)有的功能。它有兩個(gè)基本條件：一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系;二是要有推動(dòng)制度正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”。

具體而言，一方面，流動(dòng)攤販治理應(yīng)科學(xué)化、規(guī)范化，完善制度體系和管理體系，可以增強(qiáng)制度執(zhí)行的科學(xué)性、可操作性。制度體系上，可借鑒美國(guó)對(duì)自由裁量權(quán)嚴(yán)格限制的做法，通過(guò)縮減城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的自由裁量權(quán)來(lái)規(guī)范權(quán)力的邊界，降低執(zhí)法者不當(dāng)使用權(quán)力的概率。管理體系上，可借鑒韓國(guó)區(qū)域管理的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置誘導(dǎo)區(qū)域的分區(qū)管理，并提高城市繁華路段公共空間的使用效率，用科學(xué)和規(guī)范管理來(lái)釋放流動(dòng)攤販的生存空間。同時(shí)，要加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范化管理，認(rèn)真落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，從源頭嚴(yán)抓市場(chǎng)亂象。

另一方面，要解決政策執(zhí)行的“動(dòng)力源”、確保規(guī)范機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行。堅(jiān)持“以人為本”的治理理念，杜絕暴力執(zhí)法，采用人性化和柔性手段實(shí)施管理，樹(shù)立政府和城市管理執(zhí)法者的良好形象;同時(shí)提供推動(dòng)制度正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

（二）構(gòu)建多元參與、良性互動(dòng)的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

流動(dòng)攤販治理中存在沖突的根本原因在于多方利益主體之間的利益矛盾。兼顧流動(dòng)攤販、附近商戶及居民的利益和感受，是題中之義。構(gòu)建多元參與、良性互動(dòng)的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制是平衡好多方利益、化解沖突和矛盾的關(guān)鍵，也是確保流動(dòng)攤販、社區(qū)居民、實(shí)體商鋪等主體利益協(xié)調(diào)的重要途徑。政府城管綜合管理部門(mén)應(yīng)建立包括流動(dòng)攤販、社區(qū)居委會(huì)、實(shí)體商鋪店主、附近居民等利益攸關(guān)方參與、協(xié)商議事機(jī)制，并使之常態(tài)化。城市管理者通過(guò)民主的途徑來(lái)協(xié)調(diào)利益以達(dá)到社會(huì)利益總和增進(jìn)與個(gè)體利益公平分配的最終目的，是促進(jìn)利益表達(dá)、利益整合和利益均衡的有效機(jī)制和做法。

（三）構(gòu)建流動(dòng)攤販內(nèi)部組織化自治治理機(jī)制

雖然流動(dòng)攤販多而雜，但流動(dòng)攤販間無(wú)疑是某種意義上的利益共同體，可以形成某種“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，因此，通過(guò)內(nèi)部協(xié)商和外部的引導(dǎo)支持，構(gòu)建起流動(dòng)攤販內(nèi)部組織化自治治理機(jī)制是必要的，也是可行的。

攤販自治組織作為溝通的橋梁與紐帶，使分散的攤販個(gè)體之間得以彼此聯(lián)系，通過(guò)組織力量和規(guī)則降低了個(gè)體間的利益差別，實(shí)現(xiàn)利益的集中化表達(dá)。攤販自治組織通過(guò)民主協(xié)商會(huì)議將分散的個(gè)體流動(dòng)攤販利益整合并集中化表達(dá)，既有利于反映多數(shù)流動(dòng)攤販攤主的利益，也有利于促進(jìn)流動(dòng)攤販的自我管理與自我約束;同時(shí)，自治組織代表與政府進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)甚至博弈，有助于制定滿足包括流動(dòng)攤販利益在內(nèi)的各方利益要求的政策及規(guī)定，這也是實(shí)現(xiàn)城市多元“善治”的必由之路。

（四）構(gòu)建社區(qū)登記和日常動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

流動(dòng)攤販管理應(yīng)該納入城市社區(qū)治理，由流動(dòng)攤販所在街區(qū)的社區(qū)居委會(huì)管轄。居委會(huì)工作人員可采用“一戶一檔一登記”模式將所在片區(qū)流動(dòng)攤販基本情況進(jìn)行詳細(xì)歸檔記錄，以便實(shí)行日常的動(dòng)態(tài)管理。只有通過(guò)社區(qū)的歸檔記錄，流動(dòng)攤販才能擁有經(jīng)營(yíng)的資格。社區(qū)居委會(huì)要根據(jù)所管轄區(qū)域的公共空間的使用情況來(lái)定時(shí)定點(diǎn)劃分流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，合理安排攤販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)的位置和經(jīng)營(yíng)人員，并對(duì)他們?cè)谏鐓^(qū)的動(dòng)態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)觀察與監(jiān)督。

（五）構(gòu)建綜合聯(lián)動(dòng)安全防范機(jī)制

流動(dòng)攤販擺攤點(diǎn)多處在人流量多、交通擁堵的街區(qū)，對(duì)于緊急安全事件的預(yù)防和處置，應(yīng)牢牢把握住“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”這一原則，建立起一套綜合聯(lián)動(dòng)的安全防范機(jī)制。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控，特別是緊急安全事件處置，某一個(gè)部門(mén)或單位力量有限，因此要加強(qiáng)公安、交警、城管、工商、衛(wèi)生、文化、市政等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，合理劃分職責(zé)，合力聯(lián)動(dòng)、科學(xué)謀劃、有效應(yīng)對(duì)。同時(shí)，還要加強(qiáng)應(yīng)急事件安全防范教育。安全防范，教育為先?？梢远ㄆ陂_(kāi)展多種形式的安全宣傳教育，如派發(fā)安全知識(shí)小冊(cè)子、制作宣傳教育視頻、開(kāi)展主題培訓(xùn)交流會(huì)、緊急事件預(yù)警演習(xí)等。

（六）構(gòu)建常態(tài)化食品安全培訓(xùn)及監(jiān)管機(jī)制

“食以安為先”，如何保證食品加工安全、防止因食品質(zhì)量引發(fā)的沖突與矛盾，這是流動(dòng)攤販治理的一大重點(diǎn)。加強(qiáng)安全防范，一方面要加強(qiáng)食品安全教育，定期組織開(kāi)展食品衛(wèi)生安全培訓(xùn);另一方面要建立流動(dòng)攤點(diǎn)或規(guī)范點(diǎn)嚴(yán)格規(guī)范的食品安全監(jiān)控機(jī)制，將食品安全監(jiān)管常態(tài)化，提高經(jīng)營(yíng)攤主的食品安全意識(shí)，嚴(yán)查不合格食品，杜絕食品中毒等食品安全事件發(fā)生。

三、結(jié)語(yǔ)

流動(dòng)攤販的形成原因比較復(fù)雜，應(yīng)多元合作、多管齊下、綜合施策。借鑒域外做法和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)流動(dòng)攤販治理不能采取簡(jiǎn)單粗暴的限制和打壓做法，應(yīng)從強(qiáng)調(diào)高效率的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜茖W(xué)規(guī)范管理與人性化的“服務(wù)”并重。以法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理和服務(wù)，為流動(dòng)攤販提供更有效的就業(yè)幫扶或其他方面的指導(dǎo)、支持和服務(wù)等是城市流動(dòng)攤販管理的基本思路和主要方向。