農(nóng)地發(fā)展權(quán)中的利益協(xié)調(diào)分析

鄭珊

當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提升，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地的進(jìn)程也隨之加速，由此引發(fā)農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益分配不公、農(nóng)民上訪、暴力強(qiáng)拆等社會(huì)問題頻出，筆者結(jié)合時(shí)代背景，對(duì)當(dāng)下的特殊農(nóng)民群體——失地農(nóng)民的失地現(xiàn)象進(jìn)行探討，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的角度分析其中的利益博弈。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定義及歸屬問題

關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一概念，我國相關(guān)法律法規(guī)中并沒有一個(gè)明確的規(guī)定，但歸納其性質(zhì)則不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)其實(shí)是對(duì)農(nóng)地利用進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即變更農(nóng)地用途或改變農(nóng)地利用強(qiáng)度的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上包括農(nóng)地發(fā)展所有權(quán)和收益權(quán)。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬問題一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，主要觀點(diǎn)有兩種：一是應(yīng)歸國家所有，理由主要包括兩方面：一方面，國家主權(quán)包括土地權(quán)利，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的國有化有利于國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，防止土地流失;另一方面，農(nóng)地發(fā)展權(quán)益收歸國有后，國家可以通過財(cái)政支出反哺于社會(huì)公眾，有利于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共利益。且農(nóng)地發(fā)展權(quán)是由于農(nóng)地的用途由農(nóng)用地變更為建設(shè)用地而獲得的一種收益權(quán)，是國家調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的行為后果，因而其權(quán)屬當(dāng)屬國家。二是認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于集體所有，這主要是考慮到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源.認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是從農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)中分離出的一種物權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有者，農(nóng)民作為農(nóng)地使用者應(yīng)當(dāng)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體。還考慮到農(nóng)民的弱勢(shì)地位，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行傾斜保護(hù)，避免失地農(nóng)民因?yàn)樯?、發(fā)展等問題而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。除此之外，還強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地的資源配置作用，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的保護(hù)以及刺激農(nóng)地所有者對(duì)農(nóng)地價(jià)值的深度挖掘。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益所涉相關(guān)主體

我國長(zhǎng)期實(shí)施農(nóng)村土地集體所有制與非農(nóng)土地國有制的土地雙軌制，國家將農(nóng)村集體所有土地收歸國有后，再通過拍賣的方式將土地出讓，出讓的價(jià)格以建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，在此就完成了農(nóng)用土地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益相關(guān)者包括農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)地承包經(jīng)營者的農(nóng)民以及同一區(qū)域范圍內(nèi)未被開發(fā)農(nóng)地的村民。雖然農(nóng)村集體土地的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是真正的使用權(quán)在農(nóng)民，而統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)未被開發(fā)農(nóng)地的村民的相關(guān)利益所涉不深且相較于失地農(nóng)民來說并不迫切，加之現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益爭(zhēng)議主要發(fā)生在失地農(nóng)民和政府之間，對(duì)此，在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)解決失地農(nóng)民與政府的利益糾紛，兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)未被開發(fā)農(nóng)地的村民的利益。

三、產(chǎn)生農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益糾紛的原因

首先，農(nóng)地發(fā)展權(quán)所涉利益重大，失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償少。其次，農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益歸屬問題一直沒有定論，加之各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，不患寡而患不均。最后，失地農(nóng)民在失去土地后，連附屬于農(nóng)地上的就業(yè)、醫(yī)療等相關(guān)收益也一并失去，生活沒有后續(xù)保障，導(dǎo)致他們非常重視眼前利益。

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益的協(xié)調(diào)分配

（一）以立法形式確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)并界定權(quán)屬

以立法的形式明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)，不僅可以將農(nóng)地非農(nóng)用的增值利益以權(quán)利的形式進(jìn)入市場(chǎng)，還可以完善土地管理制度。如果一項(xiàng)權(quán)利長(zhǎng)期處于一種不確定的狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)使得各方利益也一直處于變化、不平衡的狀態(tài)，致使利益分配機(jī)制無法明確，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬問題究其本質(zhì)就是增值收益的分配問題。當(dāng)今社會(huì)最為典型的兩種模式就是英國模式和美國模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是由土地所有權(quán)中派生出來的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有支配性、獨(dú)立性、排他性等特征。農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，其效力不管是在英國還是在美國都是一種排他性物權(quán)，其主要區(qū)別在于，英國農(nóng)地發(fā)展權(quán)受國家嚴(yán)格管控，農(nóng)地發(fā)展權(quán)行使的前提是要符合政府規(guī)劃;而美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)則是在國家提供交易平臺(tái)的基礎(chǔ)上更加放開交易的自由，國家想要對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也需要權(quán)利人進(jìn)行公平自由的交易。英國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度是基于保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、防止城市過度擴(kuò)張的基本考量，采取了國家嚴(yán)格管控的模式;而美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度則是以公平正義、保護(hù)交易為前提，尊重權(quán)利人個(gè)人意愿，保護(hù)權(quán)利人私有權(quán)利的最大實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生是國家宏觀調(diào)控政策所導(dǎo)致的，沒有政府的征地行為，農(nóng)民持續(xù)擁有的也僅僅是農(nóng)地的使用權(quán)，不能簡(jiǎn)單地以所有權(quán)、使用權(quán)來確定土地增值的歸屬。而且如果農(nóng)地發(fā)展權(quán)私有，根據(jù)我國一貫的“國家不與公民爭(zhēng)利”觀念，政府勢(shì)必在農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益上作出讓步，而目前我國政府的主要財(cái)政來源就是土地增值，讓步不具有現(xiàn)實(shí)可能性。但是考慮到失地農(nóng)民的后續(xù)生活保障和其對(duì)城市化、環(huán)境資源保護(hù)所作出的貢獻(xiàn)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，在農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬國家的前提下，應(yīng)允許失地農(nóng)民多方參與分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益。

（二）將農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益股份化

有的學(xué)者提出在不改變權(quán)利所屬的情況下，創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益股份化，農(nóng)民通過持股的方式獲得持續(xù)性的收入保障;政府通過控股獲得收益;商家無需一次性支付給政府巨額的土地使用費(fèi)，也經(jīng)由股權(quán)獲取利益;同時(shí)還將三方利益進(jìn)行捆綁，風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)。這種方式的好處在于：解決了失地農(nóng)民的后續(xù)安置、補(bǔ)償事宜，在短期內(nèi)減少了利益糾紛。

但筆者認(rèn)為這種設(shè)想的弊端也很多：首先，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益股份化，在涉及到股份分配時(shí)，也避免不了各方為利益分配進(jìn)行角力。其次，商家對(duì)農(nóng)地的非農(nóng)用開發(fā)存在商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在遭受風(fēng)險(xiǎn)后，農(nóng)民失去股份利益，勢(shì)必會(huì)成為“無地、無業(yè)、無保障”的“三無”農(nóng)民，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

（三）為失地農(nóng)民置換土地

并不是全部的農(nóng)地都轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，加之近年來國家推出“加強(qiáng)耕地保護(hù)”“嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線”等政策，使得全國耕地總量減少速度有所放緩，一部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量增長(zhǎng)的情況。在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)地尚有留余情況下，可以將一部分的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益用于置換本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，讓失地農(nóng)民重操舊業(yè)，獲取生活來源。但考慮到各地城市的耕地總量以及地理位置不同，參考采用這種方式應(yīng)因地制宜。

（四）為失地農(nóng)民繳納社會(huì)保險(xiǎn)

預(yù)留一部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、就業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。農(nóng)民在失去土地后，往往連附屬于土地上的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保障等相關(guān)收益也一并失去，總體而言，補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地在轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地后的價(jià)值。因此，基于公平原則，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)考慮到他們可持續(xù)性的生活保障，利用土地轉(zhuǎn)化后的升值金額，為失地農(nóng)民繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)，保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活。

五、結(jié)語

綜上所述，隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，當(dāng)前農(nóng)地發(fā)展權(quán)缺失、利益協(xié)調(diào)失衡帶來的土地征收、農(nóng)地保護(hù)、失地農(nóng)民可持續(xù)性生活保障等問題客觀存在。筆者提出的對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)屬的確定、利用增值金額為失地農(nóng)民置換集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地和繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)等建議或許不能根除問題，在現(xiàn)實(shí)操作中還會(huì)出現(xiàn)諸多問題需要進(jìn)一步分析，但希望能對(duì)完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論和制度有參考價(jià)值。