困境與超越：扶貧工作的政治學(xué)分析

趙志會(huì)

摘 要：在我國當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，扶貧工作的開展面臨諸多困境，從政治學(xué)的角度來看，突破這些困境需要從多方面來開展。本文將介紹政治學(xué)視角下扶貧工作的內(nèi)涵，分析當(dāng)前扶貧工作中存在的問題，并從政治學(xué)的角度給出一些可行的解決方法。

關(guān)鍵詞：扶貧工作 政治學(xué) 困境 解決

中圖分類號：C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-9082（2019）05-0-01

一、政治學(xué)視角下扶貧工作的內(nèi)涵

目前，扶貧已經(jīng)納入了政治生活。它具有強(qiáng)烈的政治色彩，甚至成為了一個(gè)政治任務(wù)。在當(dāng)前貧困治理的模式中，各級政府是控制中心，是扶貧基金的管理者和分配者，也是扶貧工作、扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃者和執(zhí)行者。我國的扶貧工作主要有如下特征：

1.壓力型體制

壓力型系統(tǒng)指的是一種任務(wù)分解的管理方法和物化評價(jià)體系，是當(dāng)?shù)卣扇《咳蝿?wù)分解，解決上級頒發(fā)的任務(wù)以完成工作指標(biāo)的手段[1]。其依靠政治壓力和行政命令動(dòng)員整個(gè)系統(tǒng)，利用官僚管理方式，將指標(biāo)和任務(wù)發(fā)布到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成所謂的壓力系統(tǒng)的操作特征。具體地說，第一各個(gè)級別對任務(wù)目標(biāo)的傳遞。扶貧是一項(xiàng)重要的任務(wù)。國務(wù)院制定和頒布扶貧計(jì)劃，然后傳送到省、市、縣。再由省、市、縣制定適用于當(dāng)?shù)氐姆鲐氂?jì)劃，然后，把扶貧的任務(wù)和目標(biāo)一級一級往下壓。第二是評估扶貧任務(wù)。國務(wù)院就扶貧工作對不同省份進(jìn)行評估，各省評估各地級城市，地級市則評估縣各級城市。當(dāng)然，還有單位對單位的評價(jià)，以及單位對員工的個(gè)人評價(jià)。

2.運(yùn)動(dòng)型治理

過去，運(yùn)動(dòng)治理是管理的公共政策，并以標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式在我國許多部門得到實(shí)施。從許多運(yùn)動(dòng)治理的具體情況來看，我們可以總結(jié)出這種政治工具的三個(gè)特點(diǎn)：第一，這種治理方式往往是暫時(shí)的，中斷的，沒有具體的時(shí)間規(guī)定。二是政策目標(biāo)具有單一傾向。三是治理方法嚴(yán)格，治理快速。消除貧困是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)和歷屆政府的政治責(zé)任。事實(shí)上，不同時(shí)期扶貧工作的重點(diǎn)是不同的，“消除貧困”是扶貧的共同政治口號，減少貧困人口與采取擺脫貧困的措施密切相關(guān)。我們需要克服困難，與群眾一同戰(zhàn)勝貧困問題。所以說，我國的扶貧工作具有強(qiáng)烈的運(yùn)動(dòng)治理色彩。

3.項(xiàng)目型治理

項(xiàng)目制在當(dāng)今環(huán)境下，已經(jīng)不再只是一種管理學(xué)概念，而是一種中國特色的政治管理方式。在國家扶貧開發(fā)方面，也體現(xiàn)了強(qiáng)大的項(xiàng)目型體系。我國在扶貧方面的工作始終突出以扶貧為重點(diǎn)的項(xiàng)目導(dǎo)向型發(fā)展。從橫向的角度來看，自1986年以來，政府批準(zhǔn)的特別扶貧計(jì)劃，主要通過提供補(bǔ)貼貸款與以工代賑以及發(fā)放扶貧資金的方式。從縱向的角度來看，第一是建立了一個(gè)特殊的討論和協(xié)調(diào)機(jī)制。1986年，國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)小組。1993年，改為國家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，各省設(shè)立省級扶貧辦，協(xié)調(diào)國家和地區(qū)扶貧開發(fā)工作。其次，從扶貧的角度來看，項(xiàng)目化的形式非常清晰。國家扶貧局有扶貧指標(biāo)，只要成為國家扶貧地區(qū)之后，就意味著地區(qū)財(cái)政收入大幅增加，各級資金都會(huì)傾斜。因此，在湖南的一個(gè)地區(qū)，有一種值得慶祝的現(xiàn)象，因?yàn)樗贿x為貧困扶植縣而實(shí)現(xiàn)了脫貧。到2015年，福建三明和山東淄博成為了扶貧改革的試點(diǎn)地區(qū)[2]。不僅是國務(wù)院在省級扶貧項(xiàng)目中實(shí)施扶貧資金援助。世界銀行還與中國合作開展了西南，秦巴和西部地區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目。在減少當(dāng)前貧困的過程中，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村也通過申報(bào)項(xiàng)目來進(jìn)行。第三，在扶貧的特殊工作中，以項(xiàng)目和資金為紐帶，在哪里推廣項(xiàng)目，資金就在哪里，促進(jìn)扶貧工作就開展到哪里。同樣，扶貧工作在哪里，項(xiàng)目就在哪里進(jìn)行，資金就往哪里流動(dòng)。

二、政治學(xué)視角下扶貧工作中存在的困難

1.政府行政干預(yù)措施對扶貧工作的負(fù)面影響

首先，制度結(jié)構(gòu)不合理，工作分散，項(xiàng)目管理不統(tǒng)一，對有效的扶貧開展有很大影響。在管理扶貧中，中央、省、市辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作。但是，有一種趨勢是，配給扶貧基金過程中存在管理責(zé)任不明的情況。國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國家林業(yè)局和中國開發(fā)銀行都可能有扶貧項(xiàng)目。這些扶貧項(xiàng)目的報(bào)告和傳播參差不齊，長此以往，影響了當(dāng)前的扶貧工作。其次，過度的行政干預(yù)和短視行為會(huì)帶來浪費(fèi)[3]。事實(shí)上，中央政府有堅(jiān)定的決心、勇氣和堅(jiān)持不懈地消除貧困的毅力。但是，在政治體系的影響下，縣政府在完成中央和省交給的扶貧任務(wù)時(shí)，扶貧資金和項(xiàng)目的實(shí)施難以落到實(shí)處。常常會(huì)由于縣級財(cái)政收入不足，將扶貧資金挪作他用。在強(qiáng)有力的政府環(huán)境中，每個(gè)人都有自己的責(zé)任，從縣級扶貧資金的分配，到一個(gè)小村莊中扶貧資金的使用。如何實(shí)現(xiàn)全民決策，更好地反映人民的意志和滿足感。是需要緊急審查的問題。根據(jù)政治錦標(biāo)賽模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到各級政府和行政領(lǐng)導(dǎo)更大的關(guān)注，導(dǎo)致一些國家扶貧資金的轉(zhuǎn)移。這就是政府行政干預(yù)措施對扶貧工作的負(fù)面影響。

2.“鄉(xiāng)村能人”對扶貧工作的影響

“皇權(quán)不下縣，縣下靠鄉(xiāng)紳”是中國傳統(tǒng)社會(huì)中對地方管理的一種形象表達(dá)?！班l(xiāng)紳”這一群體在中國傳統(tǒng)社會(huì)的基層管理中，發(fā)揮著重要的作用。一定程度上影響了基層管理秩序。時(shí)至今日，這一群體依舊存在于中國社會(huì)基層管理中，扮演者鄉(xiāng)村能人的角色，對鄉(xiāng)村甚至城鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮著一定影響力。這一類人的主要特征是在經(jīng)濟(jì)、文化等方面有超出普通人的優(yōu)勢，有著豐富的閱歷和為人處世經(jīng)驗(yàn)，并且愿意將精力花費(fèi)在公共事務(wù)中。他們的存在有好處也有壞處，在助力基層管理的同時(shí)，不可避免的會(huì)出現(xiàn)黑惡性質(zhì)的集團(tuán)，或者以宗族為紐帶維系起來的勢力派系，成為了影響社會(huì)穩(wěn)定的不良因素。在扶貧工作中，這些鄉(xiāng)村能人的存在，對扶貧資金的實(shí)際配置和發(fā)放產(chǎn)生著一定影響。比如鄉(xiāng)村扶貧項(xiàng)目的實(shí)施通常需要基層民眾的配合，這些鄉(xiāng)村能人憑借在地方上的號召力，能夠?qū)υ擁?xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生直接的影響。

3.缺乏群眾參與限制了減貧成效

上文已經(jīng)講過，在我國當(dāng)前的扶貧模式中，項(xiàng)目制的形式占據(jù)主導(dǎo)地位，扶貧工作的開展通常要按照申請、審批、撥款的流程進(jìn)行。在這一過程中，無論扶貧項(xiàng)目的發(fā)起是由村委執(zhí)行，還是有縣政府負(fù)責(zé)，都難以讓真正需要接受資助的群眾參與其中。其原因便是群眾缺乏參與意識，參與的相關(guān)知識儲備不足，使得他們沒能夠參與到項(xiàng)目的申請、立項(xiàng)中來，往往實(shí)在項(xiàng)目開始實(shí)施之后，才意識到有這么一回事。這一現(xiàn)象導(dǎo)致許多項(xiàng)目是在沒有充分結(jié)合群眾真實(shí)需求的情況下實(shí)施的，不但不能切實(shí)解決群眾的困難，還造成了資源的浪費(fèi)。在扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施階段，由于群眾在前期沒能夠參與到該項(xiàng)目的申請中，相關(guān)工作的開展還需要向群眾解釋清楚，對一部分群眾還需要作出充足的思想工作。耗費(fèi)人力物力的同時(shí)，拖慢了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。在實(shí)際的撫平工作中，常常會(huì)因?yàn)榍捌谌狈θ罕妳⑴c，后期難以得到群眾的支持和認(rèn)可，而導(dǎo)致項(xiàng)目計(jì)劃失敗的現(xiàn)象。

三、政治學(xué)視角下如何做好扶貧工作

基于我國的基本國情，扶貧工作涉及到的人口多、范圍廣、任務(wù)重。在實(shí)際的開展過程中，還涉及到協(xié)調(diào)上級政府與基層群眾關(guān)系的作用。在整個(gè)扶貧工作中，體現(xiàn)出了一個(gè)國家的管理制度，充分體現(xiàn)了政府對國家的治理能力。因此，當(dāng)前環(huán)境下的扶貧工作要想順利高效的開展，還在于政府機(jī)構(gòu)能否發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，走出一條科學(xué)民主的脫貧之路[4]。

1.三方面協(xié)同開展扶貧工作

貧困的產(chǎn)生是可以找到根源的，其中有歷史的代際傳遞，也有生產(chǎn)失敗的原因，或者是因?yàn)樽匀粸?zāi)害的影響?？偟膩碚f，無外乎國家、社會(huì)、個(gè)人這三個(gè)因素。故而，在減貧工作中，就應(yīng)當(dāng)綜合這三方力量來實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。首先，要改變原有扶貧模式中群眾參與度嚴(yán)重不足的情況。在政府發(fā)揮引導(dǎo)作用的同時(shí)，要充分注重群眾的參與，引導(dǎo)群眾加強(qiáng)對扶貧工作的關(guān)注度。在扶貧項(xiàng)目的實(shí)施中，也應(yīng)該保證群眾全程參與其中。其次，扶貧工作本身就是一種社會(huì)公平的體現(xiàn)，在扶貧項(xiàng)目的實(shí)施中，要保證資源的公平分配原則，保證扶貧資金被用到了真正需要的地方。

2.完善扶貧開發(fā)制度

現(xiàn)代社會(huì)的定義之一就是以科學(xué)合理的制度進(jìn)行社會(huì)管理。反映到扶貧工作中，就是要以制度為準(zhǔn)則，讓扶貧工作實(shí)現(xiàn)制度化。包括在宏觀上的制度建設(shè)、中層各級政府的相互協(xié)調(diào)、基層工作的具體實(shí)施。在機(jī)制的運(yùn)作中，要不斷對其加以完善。通過建立扶貧工作考核和責(zé)任機(jī)制，來鞭策相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施扶貧計(jì)劃，落實(shí)扶貧工作。另外，應(yīng)該加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，在培訓(xùn)資源上，要適當(dāng)向扶貧工作人員傾斜，加強(qiáng)對其培訓(xùn)力度，使得扶貧工作在高素質(zhì)、高知識水平、高責(zé)任心的團(tuán)隊(duì)管理中科學(xué)開展。

結(jié)語

綜上訴述，在政治學(xué)視角下，扶貧工作具有多方面的問題，這些問題需要通過國家、社會(huì)、個(gè)人三方面共同努力來解決，要讓群眾充分參與到扶貧工作的流程中來。黨組織要發(fā)揮引導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)群眾與政府之間的關(guān)系，推動(dòng)扶貧開發(fā)工作的平穩(wěn)開展。

參考文獻(xiàn)

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[2]祁中山.扶貧績效第三方評估：價(jià)值與限度——以2016年國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核第三方評估為參照[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，37（06）：38-44.

[3]康紅軍，徐興興.精準(zhǔn)扶貧的政治學(xué)分析[J].中共南昌市委黨校學(xué)報(bào)，2017，15（05）：56-61.

[4]羅佳萍.反貧困的政治學(xué)—對新中國反貧困政策變遷的研究[D].上海師范大學(xué)，2017.