地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)理及治理機(jī)制

李麗珍 劉金林

摘要：以金融風(fēng)險(xiǎn)概率思維分類估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，理論分析其形成機(jī)理及演變路徑，并采用2010-2017年省級(jí)面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析轉(zhuǎn)移支付率、財(cái)政自給率和土地財(cái)政對(duì)包含地方政府隱性債務(wù)在內(nèi)的政府性債務(wù)的影響。結(jié)果表明，在控制官員晉升激勵(lì)等制度性因素及宏觀經(jīng)濟(jì)金融因素后，反映財(cái)政縱向失衡程度的轉(zhuǎn)移支付率對(duì)地方政府綜合債務(wù)率具有顯著正向效應(yīng)；反映財(cái)政橫向失衡程度的財(cái)政自給率對(duì)地方政府綜合債務(wù)率具有顯著負(fù)向效應(yīng)；反映財(cái)政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健程度的土地財(cái)政對(duì)地方政府綜合債務(wù)率的影響具有雙重效應(yīng)，即替代性與互補(bǔ)性。地方政府隱性債務(wù)治理機(jī)制包括理順不同層級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任與債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)系以化解財(cái)政縱向失衡；完善地方稅體系和基層政府財(cái)力保障機(jī)制以確保財(cái)政橫向均衡；擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)、強(qiáng)化行政問責(zé)，促進(jìn)資金供需平衡和財(cái)政穩(wěn)健等。

關(guān)鍵詞：地方政府隱性債務(wù)；形成機(jī)理；治理路徑；財(cái)政分權(quán)；土地財(cái)政

中圖分類號(hào)：F812；F062.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2019）05-0059-13

作者簡介：李麗珍，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生；劉金林，廣西民族大學(xué)社會(huì)科學(xué)處教授、博士，中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士研究生（第二學(xué)位）（北京100081）

一、文獻(xiàn)綜述及問題提出

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及公眾預(yù)期的重要因素。黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，2017年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。從風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的角度，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)緊密相連、相互傳染。如果地方政府沒有足夠的財(cái)政資源來支持債務(wù)到期還本付息和應(yīng)對(duì)各類擔(dān)保、救助責(zé)任債務(wù)，形成的違約風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)傳導(dǎo)至金融系統(tǒng)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)并沖擊政府公信力，造成風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的“閉環(huán)”機(jī)制。近年來，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部及各相關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列管控存量債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的政策措施，包括地方政府債務(wù)限額管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制、存量債務(wù)置換、債務(wù)納入預(yù)算管理、一般債券與專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行與管理、違法違規(guī)融資和變相舉債的禁止性規(guī)定等。這些政策法規(guī)對(duì)完善地方政府舉債融資機(jī)制、推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面，起到制度性保障和實(shí)踐性引導(dǎo)作用。然而，地方政府隱性債務(wù)問題仍未能徹底解決，違法違規(guī)和變相舉債仍屢禁不止，并且由于規(guī)模龐大、透明度低、舉債主體多元、債務(wù)形式多樣、還款來源不可持續(xù)等，其風(fēng)險(xiǎn)或可能成為未來我國經(jīng)濟(jì)最大的“灰犀?！?。2018年12月全國財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”。如何從根本上控制地方政府隱性債務(wù)，化解存量、遏制增量、防范風(fēng)險(xiǎn)？需從隱性債務(wù)特殊的形成機(jī)制入手，把握其形成的根源、演化的路徑、造成的后果及治理的路徑。

地方政府隱性債務(wù)成因復(fù)雜，但國外關(guān)于隱性債務(wù)及其成因的相關(guān)研究較少，這可能是由于發(fā)達(dá)國家地方政府主要通過發(fā)行市政債券、股票（新西蘭）、透支、貸款、證書借款（日本地方政府借債的主要形式）等形式為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)財(cái)政支出舉債融資，融資渠道較為多樣化，信息披露及債務(wù)管理機(jī)制較為規(guī)范，較少形成地方政府隱性債務(wù)。不過，國外關(guān)于地方政府過度舉債、隱性擔(dān)保、養(yǎng)老金缺口隱性債務(wù)等方面的成因分析亦有可參考之處。一是從財(cái)政分權(quán)角度，Teresa和Craig認(rèn)為，地方政府債務(wù)膨脹的根源在于政府間不合理的財(cái)政關(guān)系，包括非均衡缺口和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不透明Teresa Ter-Minassian and Jon Craig， “Control of Subnational Government Borrowing”， in Ter-Minassian， ed.， Fiscal Federalism in Theory and Practice， Washington： IMF， 1997， pp. 156-169.。Feld和Kirchgassner認(rèn)為，合作性分權(quán)體制下地方政府過度舉債的動(dòng)機(jī)強(qiáng)于競爭性分權(quán)體制，原因在于合作性分權(quán)體制下地方政府的預(yù)算軟約束特征更明顯，中央政府承擔(dān)全部借款成本的救助預(yù)期更強(qiáng)烈Lars P. Feld and G. Kirchgassner， “Income Tax Competition at the State and Local Level in Switzerland”， Regional Science and Urban Economics， Vol. 31， No. 2-3， 2001， pp. 181-213.。二是從救助預(yù)期角度，由于地方公共支出所具有的正外部效應(yīng)，使得中央政府具有對(duì)地方政府債務(wù)違約救助的激勵(lì)，但這種激勵(lì)一旦被地方政府預(yù)期到，將形成地方政府過度舉債的動(dòng)機(jī)David E. Wildasin， “Externalities and Bailouts： Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations”， The World Bank， Policy Research Working Paper， 1997， pp. 1-42.。中央政府對(duì)地方政府救助的預(yù)期會(huì)影響地方政府的財(cái)經(jīng)紀(jì)律；救助預(yù)期不僅取決于是否有紓困的歷史，還取決于各種財(cái)政、政治和金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在暗示Jonathan Rodden， Gunnar S. Eskeland and Jennie Litvack， Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints， London： MIT Press， 2003.。Kornai等通過構(gòu)建央地政府間的“違約-救助”博弈分析框架，得出地方政府過度舉債的動(dòng)機(jī)隨著中央政府違約救助激勵(lì)的增加而增強(qiáng)J. Kornai， E. Maskin and G.Roland， “Understanding the Soft Budget Constraint”， Journal of Economic Literature， 41（4）， 2003， pp. 1095-1136.。Goodspeed進(jìn)一步證實(shí)由救助預(yù)期所產(chǎn)生的地方政府過度舉債最終會(huì)通過其他地方政府未來稅收的增加來分擔(dān)成本Timothy J. Goodspeed， “Bailouts in a Federation”， International Tax and Public Finance， 9（4）， 2002， pp. 409-421.。三是從政治晉升激勵(lì)角度，官員在任期內(nèi)具有較強(qiáng)的過度支出動(dòng)機(jī)，政府官員平均任期較短、政黨數(shù)量較多表征弱勢政府，弱勢政府顯著具有擴(kuò)大赤字或債務(wù)融資的趨勢Nouriel Roubini and Jeffrey Sachs， “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies”， European Economic Review， Vol. 33， No. 5， 1989， pp. 903-933. 。地方政府更傾向于超支、少征稅和過度借貸，原因可能來自公共資金池問題、預(yù)算軟約束、區(qū)域間競爭、聯(lián)邦授權(quán)或較短的選舉周期等David E. Wildasin ， “The Institutions of Federalism： Toward an Analytical Framework”， National Tax Journal， 57 （7）， 2004， pp. 247-272.。四是從預(yù)算約束體制角度分析，認(rèn)為預(yù)算軟約束、預(yù)算公開信息不完整是地方政府得以不受限制地任意舉債的重要原因。Qian認(rèn)為，預(yù)算軟約束是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的直接原因Yingyi Qian and Gerard Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， Vol. 88， No.5， 1998， pp. 1143-1162.。Krol認(rèn)為，預(yù)算軟約束使政府支出膨脹是地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹和風(fēng)險(xiǎn)積累的根源Robert Krol， “A Survey of the Impact of Budget Rules on State Taxation， Spending and Debt”， CATO Journal， Vol. 16， No. 3， 1997， pp. 295-307.。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于隱性債務(wù)成因的相關(guān)研究結(jié)論可總結(jié)為：分稅制等導(dǎo)致的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配和地方財(cái)政困難劉少波：《我國地方政府隱性債務(wù)狀況研究》，《財(cái)政研究》2008年第9期。；官員晉升激勵(lì)王軍強(qiáng)、左停：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的博弈分析》，《北京社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。；預(yù)算軟約束馬駿、劉亞平：《中國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角》，《學(xué)術(shù)研究》2005年第11期。；公共風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與現(xiàn)有確定性公共債務(wù)管理模式的不匹配劉尚希、石英華、武靖州：《制度主義公共債務(wù)管理模式的失靈——基于公共風(fēng)險(xiǎn)視角的反思》，《管理世界》2017年第1期。；中央政府對(duì)地方政府的隱性擔(dān)保安秀梅：《地方政府或有負(fù)債的形成原因與治理對(duì)策》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2002年第5期。；地方機(jī)構(gòu)膨脹導(dǎo)致行政支出比例過大、地方官員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺乏、有效債務(wù)管理機(jī)制的缺失李燕：《地方政府性債務(wù)期待規(guī)范化、透明化管理》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第12期。等。

綜合而言，國內(nèi)外學(xué)者從不同維度對(duì)地方政府（或有）隱性債務(wù)形成原因進(jìn)行了研究，但由于受數(shù)據(jù)不可得性制約，相關(guān)研究主要是從國家法律法規(guī)、政策、體制層面進(jìn)行定性分析，或以個(gè)別案例為樣本進(jìn)行理論性探討，而缺乏嚴(yán)格的計(jì)量分析。少數(shù)量化研究主要是測算地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，但融資平臺(tái)債務(wù)不等于地方政府隱性債務(wù)，特別是在融資平臺(tái)規(guī)范化轉(zhuǎn)型后，其債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，政府可能在其違約后承擔(dān)一定救助責(zé)任，但不對(duì)全部違約債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。事實(shí)上，“隱性”不代表完全不可測，對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行分門別類后，依據(jù)各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、或有債務(wù)轉(zhuǎn)化率、政府負(fù)擔(dān)比例等進(jìn)行逐項(xiàng)分類測算，是隱性債務(wù)量化研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)和核心。在借助金融風(fēng)險(xiǎn)概率思維分類估算隱性債務(wù)規(guī)模基礎(chǔ)上，評(píng)估財(cái)政分權(quán)、土地財(cái)政對(duì)隱性債務(wù)的影響程度及方向，豐富理論與實(shí)證研究，同時(shí)提出系統(tǒng)性的隱性債務(wù)治理機(jī)制，為當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)摸底、清理、整頓工作提供理論參考，促進(jìn)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)理及實(shí)證檢驗(yàn)

（一）地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理的理論分析

結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)研究及隱性債務(wù)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，我國地方政府隱性債務(wù)的形成有其必然性，與特定的歷史條件、體制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等相契合，應(yīng)辯證看待隱性債務(wù)的形成，探究其形成的真實(shí)過程，尋本溯源，并分析未來可能的演化趨勢，再通過制度規(guī)范，將其約束在合理合法的軌道范圍內(nèi)。事實(shí)上，政府債務(wù)在凱恩斯理論中是一種積極的財(cái)政政策形式。我國地方政府隱性債務(wù)的形成與財(cái)政分權(quán)制度、土地財(cái)政、官員晉升激勵(lì)等存在理論上的相關(guān)關(guān)系，其產(chǎn)生邏輯可歸結(jié)如下（見圖1）：

地方政府隱性債務(wù)的形成是多重因素共同作用的結(jié)果，其中，財(cái)政分權(quán)是源頭，官員晉升激勵(lì)是動(dòng)因、土地財(cái)政是重要支撐，融資平臺(tái)是重要載體、城市商業(yè)銀行是主要資金來源。沿著財(cái)政分權(quán)經(jīng)歷的三個(gè)主要階段，梳理隱性債務(wù)生成邏輯及演化路徑：第一階段為1978-1993年間，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，財(cái)力主要集中于地方政府，地方政府“有錢有權(quán)”，基本沒有舉債需求。第二階段為1994-2002年間，以“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”為核心對(duì)央地財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行重新劃分，地方政府處于“有權(quán)沒錢”的階段?！柏?cái)權(quán)上收”旨在確保中央政府具有足夠的財(cái)政資源和強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力，但卻導(dǎo)致地方政府預(yù)算內(nèi)收入占比持續(xù)降低；“事權(quán)下移”賦予了地方政府較大的自主權(quán)，使其在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)、改善民生等方面承擔(dān)了巨大責(zé)任。事權(quán)下移背景下官員有所作為的政治抱負(fù)和基于政績考核的政治晉升機(jī)制，以及晉升所帶來的權(quán)力、個(gè)人影響力乃至經(jīng)濟(jì)利益等，促使地方官員熱衷GDP錦標(biāo)賽安秀梅、李麗珍、王東紅：《財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)與區(qū)域共享發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2018年第4期。。但政府具體事權(quán)、政府職能定位、政府與市場的關(guān)系等并沒有明確界定，缺乏法律化、制度化的政府間事權(quán)分配關(guān)系。地方政府為擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)而大規(guī)模舉債融資，融資方式包括以國企與事業(yè)單位名義舉債、以公益性資產(chǎn)抵押融資、為地方國有企業(yè)舉債融資提供擔(dān)保等，表面上是地方政府過度和違規(guī)舉債問題，實(shí)質(zhì)上是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方財(cái)力不足的問題。第三階段為2003年至今，表現(xiàn)為分稅制主體框架下的“預(yù)算內(nèi)集權(quán)、預(yù)算外分權(quán)”。預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支矛盾突出，不得不通過大量轉(zhuǎn)移支付來平衡；預(yù)算外“土地財(cái)政”發(fā)揮了極其重要的支撐作用陳寶東、鄧曉蘭：《財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與地方政府債務(wù)增長》，《財(cái)政研究》2017年第5期。。官員晉升激勵(lì)、財(cái)政收支缺口、合法合規(guī)舉債額度及渠道受限成為地方政府尋求隱性方式舉債的重要原因。地方政府一方面通過出資成立城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機(jī)構(gòu)，另一方面組建和控制一批地方政府融資平臺(tái)公司，以土地為信用資源，撬動(dòng)社會(huì)資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成大量政府隱性債務(wù)?？梢?，理論上財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配是地方政府隱性債務(wù)生成的根源。事權(quán)與支出責(zé)任是否相匹配，可從兩個(gè)方面判斷：一是中央政府與地方政府的縱向分權(quán)是否平衡。理想的央地分權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)使得中央政府與地方政府之間的收入劃分合理，而不必借助于央地之間的轉(zhuǎn)移支付就能實(shí)現(xiàn)基本收支平衡曾蕓：《地方政府債務(wù)：形成機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)管理》，立信會(huì)計(jì)出版社2018年版，第114頁。。分稅制以來，中央政府大量通過轉(zhuǎn)移支付以矯正央地財(cái)政失衡，轉(zhuǎn)移支付率可在一定程度上反映央地財(cái)政關(guān)系的縱向失衡程度。二是地方政府的財(cái)政收支總量是否橫向均衡，可通過財(cái)政自給率來衡量。因此，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率、財(cái)政自給率作為財(cái)政分權(quán)的代理變量，理論假設(shè)如下：

圖1財(cái)政分權(quán)體制下地方政府隱性債務(wù)生成邏輯

H1：地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，其形成的救助預(yù)期也越強(qiáng)烈，進(jìn)而有動(dòng)機(jī)尋求隱性舉債方式來增加地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)移支付率與隱性債務(wù)規(guī)模之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

H2：財(cái)政自給率越低，表明財(cái)政收支橫向失衡程度越高，地方政府舉債需求和動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，其形成的隱性債務(wù)規(guī)?？赡茉酱?，二者呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。

“土地財(cái)政”是極具中國特色的財(cái)政現(xiàn)象，其生成的基本途徑包括出讓土地獲取土地出讓金、發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)以增加相關(guān)稅費(fèi)收入、以土地為抵押獲取債務(wù)收入 董再平：《地方政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、成因和治理》，《理論導(dǎo)刊》2008年第12期。。已有相關(guān)研究表明，土地財(cái)政是地方政府主動(dòng)舉債的重要因素。土地資源是大多數(shù)發(fā)展中國家地方政府融資的重要支持George E. Peterson and Olga Kaganova， “Integrating Land Financing into Sub-national Fiscal Management”， World Bank Policy Research Working Paper， 2010.，地方政府舉債和還債都寄托于土地財(cái)政。大量使用未出售的土地使用權(quán)和潛在土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)將使地方政府在房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩背景下面臨巨大的潛在償債風(fēng)險(xiǎn)Wang Wen and Ye Fangzhi， “The Political Economy of Land Finance in China”， Public Budgeting and Finance， 36（2）， 2016， pp. 91-110.。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地財(cái)政與地方政府債務(wù)之間是替代關(guān)系，土地財(cái)政收入的下降會(huì)加劇地方政府對(duì)債務(wù)的依賴賀蕊莉：《后“土地財(cái)政”時(shí)代地方財(cái)政收入行為風(fēng)險(xiǎn)研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2011年第1期。。土地出讓收入越高，表明地方政府舉債融資的能力越強(qiáng)，越可能形成更多依托土地融資、承諾以土地出讓金償還的債務(wù)；與此同時(shí)，土地出讓收入占財(cái)政收入比例越高，代表財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴性越強(qiáng)，財(cái)政結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)健、可持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)，可能倒逼政府舉借預(yù)算外、違法違規(guī)債務(wù)以彌補(bǔ)土地周期性變化帶來的收支缺口；還有一種可能情況，土地出讓金收入可極大增加地方財(cái)力，彌補(bǔ)收支缺口，與債務(wù)是一種替代關(guān)系。由此，土地財(cái)政是否是地方政府違法違規(guī)和變相舉債的支撐？或者說，更高的土地出讓金收入背后可能隱藏著更為龐大的隱性債務(wù)？土地財(cái)政越高，對(duì)債務(wù)的需求越?。炕谶@樣思考，建立如下理論假設(shè)：

H3：土地財(cái)政指數(shù)越高，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越大，二者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

（二）地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理的實(shí)證檢驗(yàn)

1.模型構(gòu)建與指標(biāo)說明

根據(jù)上述理論假設(shè)，使用2010-2017年31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)構(gòu)建面板回歸模型，模型方程式如下：

ln（dit）=α0+α1Transit+α2Xit+μi+γt+εit （1）

ln（dit）=β0+β1Selfit+β2Xit+μi+γt+εit（2）

ln（dit）=γ0+γ1Landi，t-1+γ2Xit+μi+γt+εit （3）

ln（dit）=φ0+φ1Transit+φ2Selfit+φ3Landi，t-1+φ3Xit+μi+γt+εit（4）

其中，i和t分別代表省市和年度，dit表示包含隱性債務(wù)的地方政府綜合債務(wù)率，Transit為轉(zhuǎn)移支付率，Selfit為財(cái)政自給率，Landit為土地財(cái)政指數(shù)，Xit為一系列控制變量，μi為個(gè)體固定效應(yīng)，γt為時(shí)間效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。各項(xiàng)指標(biāo)具體見表1。

被解釋變量地方政府綜合債務(wù)率dit，為地方政府顯性債務(wù)余額與隱性債務(wù)余額之和占地方政府綜合財(cái)力的比例。其中，隱性債務(wù)余額是養(yǎng)老金缺口、PPP隱性債務(wù)、違法違規(guī)類債務(wù)以及地方國企債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)不良貸款、地方融資平臺(tái)債務(wù)等形成的政府隱性債務(wù)的合計(jì)數(shù)；地方政府綜合財(cái)力理論上應(yīng)包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和國有資本預(yù)算收入，但由于后兩項(xiàng)指標(biāo)缺乏可靠數(shù)據(jù)來源，因此本文以一般公共預(yù)算收入表征地方政府綜合財(cái)力。

解釋變量方面，轉(zhuǎn)移支付率（Trans）以轉(zhuǎn)移支付與一般公共預(yù)算支出的比例衡量，反映財(cái)政縱向失衡程度；財(cái)政自給率（Self）以一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比例來衡量，反映財(cái)政橫向失衡程度；土地財(cái)政指數(shù)（Land）以國有建設(shè)用地出讓金占一般公共預(yù)算收入的比例衡量，反映財(cái)政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健程度。由于土地財(cái)政與地方政府隱性債務(wù)之間可能存在雙向互動(dòng)關(guān)系，即隱性債務(wù)規(guī)模也可能倒逼地方政府提高國有建設(shè)用地出讓金，如2017年土地出讓金收入高增長就被業(yè)界視為地方政府在高壓態(tài)勢下加速出讓土地來還債的結(jié)果。為避免內(nèi)生性問題，選取其指標(biāo)的滯后一期作為解釋變量。

控制變量方面，經(jīng)濟(jì)增長率（g）反映經(jīng)濟(jì)增長對(duì)地方政府綜合債務(wù)率上升的影響。官員晉升激勵(lì)（Pro）以政治周期即黨代會(huì)召開前后時(shí)間作為代理變量。由于黨代會(huì)每五年召開1次，需設(shè)定4個(gè)虛擬變量。設(shè)黨代會(huì)召開前2年為Congress2（1=是，0=否）；黨代會(huì)召開前1年為Congress1（1=是，0=否）；黨代會(huì)召開當(dāng)年為Congress0（1=是，0=否）；黨代會(huì)召開后1年為Congress01（1=是，0=否）。政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化是地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的重要因素，因此選取城鎮(zhèn)化率（Urb）作為控制變量。經(jīng)濟(jì)開放度（Open）以貿(mào)易依存度衡量，為地區(qū)進(jìn)出口總額與地區(qū)GDP之比。金融相關(guān)率（Fir）為金融資產(chǎn)總額與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量之比，本文采用各省市銀行存款余額和貸款余額近似替代金融資產(chǎn)總額。

2.數(shù)據(jù)來源說明與變量統(tǒng)計(jì)性描述

地方政府綜合債務(wù)率中的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)通過借鑒金融風(fēng)險(xiǎn)概率思維，設(shè)定各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、或有債務(wù)轉(zhuǎn)化率、政府負(fù)擔(dān)比例指標(biāo)進(jìn)行分類估算?；蛴须[性債務(wù)規(guī)模估算以各類或有債務(wù)來源的總額乘以或有債務(wù)轉(zhuǎn)化率和政府負(fù)擔(dān)比例得到?；蛴袀鶆?wù)是否會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)債務(wù)，以及轉(zhuǎn)化的時(shí)間、規(guī)模等有賴于特定事件的發(fā)生才能確定，其轉(zhuǎn)化概率區(qū)間為＼[0，1＼]。劉尚希建議通過評(píng)估諸如擔(dān)保失敗、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)之類事件發(fā)生的可能性大小來估算或有隱性債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)度劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第5期。。劉尚希以四大國有資產(chǎn)管理公司處置四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)回收率預(yù)期50%為參考，從保守角度考慮而將我國政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化率設(shè)定為0.5劉尚希：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征：“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。，本文參考這一比例設(shè)置，同時(shí)增加國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和國有企業(yè)債務(wù)占GDP比例作為國有企業(yè)或有隱性債務(wù)的或有轉(zhuǎn)化率調(diào)節(jié)系數(shù)；增加地方政府債務(wù)率作為地方融資平臺(tái)或有隱性債務(wù)的或有轉(zhuǎn)化率調(diào)節(jié)系數(shù)。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南>的通知》（財(cái)預(yù)＼[2016＼]152號(hào)）的規(guī)定，政府對(duì)或有債務(wù)最多承擔(dān)50%償付責(zé)任，以此為參照，設(shè)置政府負(fù)擔(dān)比例的高值為0.5，低值為0.25。

直接隱性債務(wù)規(guī)模估算以直接隱性債務(wù)來源的總額乘以債務(wù)比例、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)以及政府負(fù)擔(dān)比例得到。其中，PPP模式下政府隱性債務(wù)估算中，債務(wù)比例根據(jù)財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫中不同行業(yè)最低資本金要求進(jìn)行推算；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)根據(jù)《關(guān)于征求<政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引>意見的函》（財(cái)辦金＼[2016＼]118號(hào)）中全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本比例不大于20%的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一賦值；政府負(fù)擔(dān)比例方面，使用者付費(fèi)型PPP項(xiàng)目設(shè)定為15%，政府付費(fèi)型和缺口補(bǔ)助型PPP項(xiàng)目設(shè)定為100%。各參數(shù)及2017年度估算結(jié)果見表2。

為更直觀了解地方政府綜合債務(wù)率與轉(zhuǎn)移支付率、財(cái)政自給率和土地財(cái)政之間的關(guān)系，分別做出三組散點(diǎn)圖進(jìn)行初步刻畫。圖2顯示轉(zhuǎn)移支付率與地方政府綜合債務(wù)率正相關(guān)，與理論假設(shè)1一致；圖3顯示財(cái)政自給率與地方政府綜合債務(wù)率負(fù)相關(guān)，與理論假設(shè)2一致；圖4顯示土地財(cái)政與地方政府綜合債務(wù)率負(fù)相關(guān)。這是基于趨勢圖的初步判斷，更可靠的結(jié)論需進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)。

3.模型實(shí)證結(jié)果與分析

本文采用靜態(tài)面板回歸方法，在固定效應(yīng)模型和混合回歸模型選擇方面，根據(jù)LSDV檢驗(yàn)結(jié)果，大多數(shù)個(gè)體虛擬變量P值為零，表明存在個(gè)體效應(yīng)，不適合采用混合回歸。在隨機(jī)效應(yīng)模型與混合回歸模型選擇方面，LM檢驗(yàn)結(jié)果強(qiáng)烈拒絕“不存在個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)”原假設(shè)，表明應(yīng)采用隨機(jī)效應(yīng)模型。在固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型選擇方面，Hausman檢驗(yàn)的檢測值chi2為80.27，P值為0.00，強(qiáng)烈拒絕個(gè)體異質(zhì)性μi與解釋變量、控制變量不相關(guān)的原假設(shè)，應(yīng)采用固定效應(yīng)模型。為更全面分析和比較，本文先將三個(gè)核心解釋變量單獨(dú)回歸，再分別加入控制變量后回歸，最后將它們共同納入模型中進(jìn)行總體回歸，考察綜合影響效應(yīng)，具體結(jié)果見表5。

模型（2）、（4）和（6）為加入官員晉升激勵(lì)、GDP增長率、城鎮(zhèn)化率、金融相關(guān)率和經(jīng)濟(jì)開放度作為控制變量后，三項(xiàng)核心解釋變量對(duì)地方政府綜合債務(wù)率的影響。模型（2）表明，在加入控制變量后，轉(zhuǎn)移支付率對(duì)地方政府綜合債務(wù)率的影響更為顯著，這可能是由于轉(zhuǎn)移支付率越高，地方政府越易于形成更強(qiáng)烈“中央兜底”的救助預(yù)期，從而舉債更多。模型（4）表明，加入控制變量后，財(cái)政自給率與地方政府綜合債務(wù)率仍顯著負(fù)相關(guān)，自給率高的省市，舉債需求與意愿不高，如2018年政府債務(wù)額度剩余較多的省市均為東部發(fā)達(dá)省市。財(cái)政收支缺口或是地方政府舉借更多債務(wù)的原因。模型（6）表明，在納入控制變量后，土地財(cái)政對(duì)政府綜合債務(wù)率的影響由顯著負(fù)向轉(zhuǎn)為顯著正向，這與土地財(cái)政本身的多種作用機(jī)制如對(duì)財(cái)政缺口的彌補(bǔ)、對(duì)政府信用能力提升、對(duì)政府官員行為激勵(lì)、對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的促進(jìn)等相關(guān)。

模型（7）為同時(shí)加入轉(zhuǎn)移支付率、財(cái)政自給率和土地財(cái)政以及所有控制變量后，各變量對(duì)地方政府綜合債務(wù)率的影響。其中，轉(zhuǎn)移支付率和土地財(cái)政對(duì)政府綜合債務(wù)率影響依舊顯著為負(fù)，財(cái)政自給率顯著為負(fù)，表明各個(gè)解釋變量對(duì)被解釋變量的解釋結(jié)果較為穩(wěn)健。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化率在1%的顯著性水平上與地方政府綜合債務(wù)率正向關(guān)，城鎮(zhèn)化建設(shè)形成的大量資金需求是地方政府大規(guī)模舉債的重要原因；GDP增長率與地方政府綜合債務(wù)率在5%的顯著性水平上呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，GDP增長率每下降1%，地方政府綜合債務(wù)率提高0.108%，表明當(dāng)前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長意義重大；官員晉升激勵(lì)機(jī)制、金融相關(guān)率與經(jīng)濟(jì)開放度對(duì)地方政府綜合債務(wù)率影響不顯著。

綜上，財(cái)政縱向分權(quán)不平衡（即轉(zhuǎn)移支付率越高），包含隱性債務(wù)在內(nèi)的地方政府綜合債務(wù)率越高；財(cái)政橫向分權(quán)不平衡（即財(cái)政自給率越低），地方政府綜合債務(wù)率越高；財(cái)政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健性（即土地財(cái)政指數(shù)）對(duì)地方政府綜合債務(wù)率影響具有雙重性——替代性與互補(bǔ)性。在簡單回歸模型中，土地財(cái)政指數(shù)越高，政府綜合債務(wù)率降低，表明地方政府因土地出讓收入高、財(cái)力充足而降低舉債需求，二者呈替代性。在加入宏觀經(jīng)濟(jì)控制變量后，土地財(cái)政指數(shù)越高，地方政府綜合債務(wù)率越高，表明土地出讓收入高、地方政府舉債融資能力強(qiáng)，更易形成依托土地融資、承諾以土地出讓金償還的債務(wù)；同時(shí)，土地財(cái)政增加了地方政府隱性舉債彌補(bǔ)土地周期性變化形成的收支缺口行為。這一結(jié)論表明，從根本上治理地方政府隱性債務(wù)，應(yīng)從深化財(cái)稅體制改革入手，構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性治理機(jī)制。

三、地方政府隱性債務(wù)治理機(jī)制

地方政府隱性債務(wù)的形成是與特定體制環(huán)境相契合的，因而對(duì)隱性債務(wù)的治理應(yīng)首先從完善體制機(jī)制著手。通過深化財(cái)稅體制改革，厘清不同層級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系、完善地方稅體系與基層政府財(cái)力保障機(jī)制、擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)與強(qiáng)化行政問責(zé)等，鏟除隱性債務(wù)滋生的土壤，確保財(cái)政可持續(xù)性。

第一，理順不同層級(jí)政府間事權(quán)、支出責(zé)任與債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)系，化解財(cái)政縱向失衡。隱性債務(wù)的形成客觀上源于資金需求與資金供給的不對(duì)稱，這種不對(duì)稱很大程度上又源自政府事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。要從根本上治理隱性債務(wù)，需建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財(cái)政關(guān)系。一是中央上收部分事權(quán)。利用中央政府杠桿率低（中央政府債務(wù)/GDP，2017年為16%）優(yōu)勢，上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，如社會(huì)保障基金全國統(tǒng)籌、高等教育支出中央承擔(dān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出與食品藥品安全支出更多向中央轉(zhuǎn)移等，以緩解地方公共預(yù)算支出壓力和化解地方政府社保缺口類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，增加貧困地區(qū)政府可支配財(cái)力，形成與事權(quán)相匹配的財(cái)力支持，以降低地方政府債務(wù)需求、緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，構(gòu)建一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制，如一般性轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，以促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化；或一般性轉(zhuǎn)移支付與民生支出占比掛鉤機(jī)制，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力，縮小公共服務(wù)供給差距，從而避免地方政府通過違規(guī)舉債來補(bǔ)短板的動(dòng)機(jī)。

第二，完善地方稅體系、基層政府財(cái)力保障機(jī)制，確保財(cái)政橫向均衡。一是完善地方稅體系。當(dāng)前地方稅制體系的主要問題在于缺乏主體稅種、稅源分散、規(guī)模過小，地方財(cái)政自給能力普遍偏低。解決方式有兩種：一者，在稅收法定趨勢下，賦予省級(jí)政府更大稅收權(quán)限，使其能適度、適時(shí)調(diào)整本轄區(qū)內(nèi)稅基、稅率，并具有一定稅收優(yōu)惠、減免等自由裁量權(quán)；二者，培育地方主體稅制，如調(diào)整資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅的征收范圍并制定差別化稅率等，以及加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法與實(shí)施進(jìn)程，減少土地財(cái)政依賴，從根本上堵住依托土地財(cái)政形成隱性債務(wù)的路徑。二是探索地方稅基與地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)績效掛鉤之策，形成債務(wù)、稅收與公共品供給的良性循環(huán)機(jī)制：提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)——吸引更多納稅企業(yè)入住——稅基擴(kuò)大與財(cái)力提升——舉債融資能力增強(qiáng)——提供更多優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。對(duì)于西部欠發(fā)達(dá)省市而言，稅收收入過低在一定程度上制約地方政府公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給能力和效率，進(jìn)而難以對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)形成吸引力，也影響人力引進(jìn)和“扎根”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)難有大發(fā)展。如何破題？如何有效配置公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，補(bǔ)好短板？一方面，建立稅基、稅率與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給效率相匹配機(jī)制，即在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足情況下，以適度優(yōu)惠稅率和差別稅率作為補(bǔ)償；反之，在提供完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)前提下，以標(biāo)準(zhǔn)稅率或更高稅率作為代價(jià)。另一方面，適度放寬市縣級(jí)政府舉債限額及自主權(quán)，以政府債務(wù)融資補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，逐步形成債務(wù)、稅收與公共產(chǎn)品供給互為促進(jìn)的良好約束和激勵(lì)機(jī)制。三是建立基層政府財(cái)力保障的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將地方財(cái)政著力點(diǎn)放在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”上，轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快放權(quán)讓利增進(jìn)市場繁榮，以實(shí)現(xiàn)稅收的長遠(yuǎn)穩(wěn)固增長。

第三，擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)與強(qiáng)化行政問責(zé)并舉，促進(jìn)資金供需平衡。一是向市場分權(quán)，減少資金需求。厘清政府與市場關(guān)系，做好政府職能定位，做到有所為有所不為，如促進(jìn)社會(huì)資本共同參與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給，避免地方政府獨(dú)攬包辦；減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，將市場能解決的問題還給市場；推進(jìn)政企徹底分離，特別是加快國企國資改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是向地方分權(quán)，賦予市縣政府自主舉債權(quán)，促進(jìn)資金供需匹配。新《預(yù)算法》僅允許省級(jí)政府自主舉債，縣市級(jí)政府只能通過省級(jí)政府代為舉債，且省、市、縣級(jí)政府均需受到嚴(yán)格的債務(wù)限額約束?！鞍胗?jì)劃式”資金供給模式雖然強(qiáng)化了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力，但實(shí)際上卻難以完全滿足或匹配省、市、縣級(jí)政府的真實(shí)債務(wù)需求。這也是一些地方政府在新《預(yù)算法》實(shí)施后仍抱著僥幸之心通過變相舉債，形成預(yù)算體系之外隱性債務(wù)的原因。根治隱性債務(wù)，需在逐步完善資本市場和財(cái)政體制過程中適度下放市、縣級(jí)政府自主舉債權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)“誰用誰借，誰借誰還”，促進(jìn)資金供需平衡。三是堅(jiān)守底線思維，遏制過度債務(wù)需求。市、縣級(jí)政府是基建投資的主體，同時(shí)也是借道融資平臺(tái)舉債的主體。市、縣級(jí)債務(wù)基于救助預(yù)期和官員政治周期、GDP績效觀，往往熱衷舉債但償債能力和動(dòng)力不足，還款來源不可持續(xù)，缺乏自我約束機(jī)制。依據(jù)事權(quán)外部性、權(quán)責(zé)對(duì)等性和激勵(lì)相容原則對(duì)市、縣級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分和明確界定，同時(shí)堅(jiān)守底線思維，強(qiáng)化債務(wù)問責(zé)機(jī)制，規(guī)避地方政府間在財(cái)政赤字和債務(wù)方面的攀比、競爭行為，遏制過度舉債、違規(guī)舉債、無序舉債，鼓勵(lì)地方政府在投融資方面“量力而行”。

綜上，通過理論分析地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)理及演變路徑，實(shí)證分析轉(zhuǎn)移支付率、財(cái)政自給率和土地財(cái)政對(duì)包含地方政府隱性債務(wù)在內(nèi)的政府性債務(wù)的影響，得出三者均對(duì)政府綜合債務(wù)率具有顯著性影響。地方政府隱性債務(wù)治理機(jī)制構(gòu)建包括：理順不同層級(jí)政府間事權(quán)、支出責(zé)任與債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)系，化解財(cái)政縱向失衡；健全地方稅體系、轉(zhuǎn)移支付和基層政府財(cái)力保障機(jī)制以確保財(cái)政橫向均衡；擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)與強(qiáng)化行政問責(zé)并舉，促進(jìn)資金供需平衡等。本文重在隱性債務(wù)形成機(jī)理的理論分析及實(shí)證檢驗(yàn)，不足之處將在后續(xù)研究中加以完善。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

The Formation Mechanism and Governance Mechanism of

Local Government Implicit Debt

——From the Perspective of Fiscal Decentralization and Land Finance

Li Lizhen Liu Jinlin

Abstract： The scale of local government implicit debt is estimated by financial risk probability method， and its formation mechanism and evolution path are theoretically analyzed. Using 2010-2017 provincial panel data， empirical analysis of the impact of transfer rate， fiscal self-sufficiency rate and land finance on government comprehensive debt including local government implicit debt. The results show that after controlling the institutional factors such as promotion incentives and macroeconomic and financial factors， the transfer rate reflecting the financial vertical imbalance has a significant positive effect on the local governments comprehensive debt ratio， while the financial self-sufficiency rate reflecting the degree of fiscal horizontal imbalance has a significant negative effect. The impact of land finance reflecting the structural stability of fiscal revenue on local governments comprehensive debt ratio has a dual effect， namely， substitution and complementarity. The implicit debt governance mechanism of local governments includes rationalizing the relationship between government affairs power， expenditure responsibility and debt burden at different levels to resolve the vertical imbalance of finance； improving the local tax system and the financial guarantee mechanism of the grassroots government to ensure the horizontal balance of finance； expanding fiscal decentralization and strengthening administrative accountability， promoting the balance of supply and demand of funds and financial stability.

Keywords： Local Government Implicit Debt； Formation Mechanism； Governance Mechanism； Fiscal Decentralization； Land Finance