我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式研究

摘要：社?；饍?chǔ)量巨大，其管理和運(yùn)作對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的影響。而社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式，將顯著影響社?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作方式。本分分析介紹了政府集中管理模式和私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)型管理模式，并以之提出我國(guó)建立基金管理模式可行的對(duì)策思路。

關(guān)鍵詞：政府集中管理；私人競(jìng)爭(zhēng)管理

社會(huì)保險(xiǎn)基金（以下簡(jiǎn)稱“社保基金”）是社會(huì)保障制度平穩(wěn)運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的日趨完善以及社保覆蓋人群的不斷擴(kuò)大，近年來(lái)我國(guó)社?；鸬氖罩б?guī)模迅速攀升，結(jié)余額也在急劇增加，入市保值成為必然的選擇。早先我國(guó)基金市場(chǎng)不成熟，因此曾嚴(yán)格劃定社?；鹜顿Y的風(fēng)險(xiǎn)比例，如今隨著基金市場(chǎng)的不斷成熟和基金工具的不斷創(chuàng)新，我國(guó)也在適應(yīng)時(shí)代做出變化。2012年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，就是我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)未來(lái)可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)而作出的反應(yīng)。當(dāng)然，基金市場(chǎng)中風(fēng)險(xiǎn)與收益是并存的，若是沒有配套的基金投資運(yùn)營(yíng)管理體制，基金市場(chǎng)反而會(huì)成為社?；鸬暮诙础Ｒ虼?，本文比較兩種不同的基金管理模式，并以此對(duì)我國(guó)社保基金管理提出一些對(duì)策和建議。

一、社?；鸸芾砟Ｊ?/p>

總體而言，社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理模式分為兩類，一是政府集中管理模式，二是私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)管理模式。一般情況下，社會(huì)保險(xiǎn)基金釆取現(xiàn)收現(xiàn)付制的大多是國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行管理，社會(huì)保險(xiǎn)基金釆取積累制的則有私人管理也有國(guó)家統(tǒng)一管理兩種。

（一）政府集中管理模式

政府集中型管理模式，是指國(guó)家政府以稅或者費(fèi)的形式，強(qiáng)制征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，并交由相應(yīng)的基金管理部門進(jìn)行獨(dú)立的管理運(yùn)作，其代表國(guó)家為新加坡。在政府集中管理模式中，參保人員無(wú)權(quán)選擇基金投資的途徑比例，而是按照政府制定的社會(huì)保險(xiǎn)基金回報(bào)率，每年獲取相應(yīng)的收益。

政府集中管理模式的好處有三：

第一，由政府專門組織或者委任機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低邊際管理費(fèi)用，進(jìn)而降低投資管理的成本。第二，由于信息不對(duì)稱以及管理才能的缺乏，個(gè)人在基金投資中無(wú)法做到理性的投資。社會(huì)基金尤其是養(yǎng)老基金投資具有較長(zhǎng)的周期，在其投資過(guò)程中復(fù)利循環(huán)套入，投資收益的微小差距最后會(huì)導(dǎo)致屆期收益的巨大差距。采用政府管理模式，可以避免個(gè)人不理性投資帶來(lái)的收益損失，使參保者最后能夠得到更多的社保基金。正如俾斯麥所說(shuō)，一個(gè)期望養(yǎng)老金的人一般不會(huì)好斗，而且更易于管理。保證社?；鸬氖找?，可以促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。第三，在這種模式下，國(guó)家會(huì)提前制定基金的投資收益率以及支付的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)發(fā)生財(cái)務(wù)價(jià)值波動(dòng)或者價(jià)格波動(dòng)而造成有收益的風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在所有被保險(xiǎn)人或者幾代人之間進(jìn)行分散，這樣保證了社會(huì)保險(xiǎn)所規(guī)定的收益結(jié)構(gòu)不受任何影響

根據(jù)彼得原理和帕金森定律，一個(gè)政府很難一直維持高效。更為重要的是，政府本身不存在競(jìng)爭(zhēng)者，它是市場(chǎng)的唯一壟斷方，這將導(dǎo)致社保基金投資過(guò)程中尋租風(fēng)險(xiǎn)的提高。因此，政府集中管理模式，對(duì)于社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制要求很高，而這個(gè)困難很難一勞永逸地解決。此外，政府擁有社?；鸬耐耆錂?quán)，會(huì)產(chǎn)生政府濫用權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)。面臨當(dāng)期的危機(jī)，政府可能通過(guò)調(diào)整社?；鹗找媛驶蛘咛岣呃U費(fèi)率的方式，隱性掠取參保者應(yīng)得的收益。

（二）私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)型管理模式

社會(huì)保險(xiǎn)基金釆取私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)型管理模式，是指國(guó)家將部分社會(huì)保險(xiǎn)基金委托給專業(yè)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，在接受政府監(jiān)管的條件下，由專業(yè)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)所委托的基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)與管理。這些商業(yè)金融機(jī)構(gòu)包括基金管理公司、商業(yè)銀行、信托公司與保險(xiǎn)公司等。在這種模式下，個(gè)人獨(dú)立擁有個(gè)人賬戶，其收益為社會(huì)保險(xiǎn)基金投資所得的收益在扣除掉管理費(fèi)用。在私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)型管理模式中，國(guó)家列出審核之后可供挑選的基金管理公司，這些公司在投資的渠道方式、投資風(fēng)險(xiǎn)與收益利潤(rùn)以及管理費(fèi)用上均有所不同，員工個(gè)人可以結(jié)合自身的需要，根據(jù)實(shí)際情況自由選擇較為信任的基金管理公司來(lái)幫助自己進(jìn)行基金的投資運(yùn)營(yíng)。委托基金管理公司的方式，擴(kuò)寬了社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的渠道和方式，基金公司允許運(yùn)作包括購(gòu)買國(guó)債、抵押債券、企業(yè)債券，投資于股票、銀行存款及金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保票據(jù)，和房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

這種模式避免了集中管理下的官僚主義等弊端，且保證了基金公司提高投資收益的積極性，但是也有兩個(gè)弊端。首先，競(jìng)爭(zhēng)不一定會(huì)導(dǎo)致良性的結(jié)果，基金市場(chǎng)本身具有一定的封閉性。若是市場(chǎng)監(jiān)管不完善或者市場(chǎng)本身不成熟，這種模式提供的競(jìng)爭(zhēng)性可能導(dǎo)致基金公司之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，即使市場(chǎng)維持了良性競(jìng)爭(zhēng)，但是競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的高效不是憑空產(chǎn)生的，而是需要一定程度的內(nèi)部消耗作為原料，這就意味著提高了基金管理的成本，因而競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)所提供的高效，未必能帶來(lái)超過(guò)良性市場(chǎng)下集中管理模式帶來(lái)的收益。

二、我國(guó)社?；鸸芾砟Ｊ?/p>

由于我國(guó)社保基金采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，其中社會(huì)統(tǒng)籌部分為現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)，而個(gè)人賬戶性質(zhì)為完全積累制，因此對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)采取混合政府集中管理模式和私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)型管理模式的方法。即社會(huì)統(tǒng)籌部分由政府統(tǒng)一集中管理，按照我國(guó)社保基金制度交由全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行運(yùn)作，這一部分可以偏向于穩(wěn)定的投資；而個(gè)人賬戶部分，則交由專門的商業(yè)基金公司進(jìn)行運(yùn)作，這一部分由基金公司自行操作，相對(duì)于社會(huì)統(tǒng)籌部分可以接受更高的風(fēng)險(xiǎn)和更多的新創(chuàng)基金工具。

在這種模式下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用參照國(guó)家集中管理模式，采取政府統(tǒng)一征收的方式，其個(gè)人賬戶部分列出可供選擇的基金公司，交由參保者個(gè)人自行選擇。統(tǒng)一征收一定程度上降低了管理費(fèi)用，之后社會(huì)統(tǒng)籌部分穩(wěn)定收益，作為當(dāng)其養(yǎng)老金的支付基礎(chǔ)。個(gè)人賬戶交由專業(yè)的基金公司運(yùn)作，引入了商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，在社會(huì)統(tǒng)籌部分保底的情況下，提高參保者獲得更多收益的可能性，并且對(duì)參保者多繳養(yǎng)老金由促進(jìn)作用。誠(chéng)然，總體而言這種模式相對(duì)政府集中管理模式風(fēng)險(xiǎn)更大， 相對(duì)私人競(jìng)爭(zhēng)型模式又減少了參保者可能獲取的收益，但是綜合風(fēng)險(xiǎn)和收益，相對(duì)于政府和參保者，這是更為穩(wěn)妥的一種社保基金管理模式。

而要實(shí)現(xiàn)這一混合的社?；鸸芾砟Ｊ?，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)需要實(shí)現(xiàn)三點(diǎn)：

（一）個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌分離

在這種管理模式下，因?yàn)樯绫；鹬猩鐣?huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人賬戶部分采取的運(yùn)營(yíng)方式不同，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的心里預(yù)估也不同。因此，需要明確個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌部分的界限，個(gè)人賬戶部分歸屬個(gè)人賬戶部分，社會(huì)統(tǒng)籌部分歸屬社會(huì)統(tǒng)籌部分。社會(huì)統(tǒng)籌部分交由專門的部門進(jìn)行運(yùn)作，個(gè)人賬戶部分交由專業(yè)的基金公司進(jìn)行運(yùn)作。但是，我國(guó)個(gè)人賬戶大多是采取空賬運(yùn)作對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，因此個(gè)人賬戶部分劃歸基金公司運(yùn)作存在一些實(shí)質(zhì)上的困難。針對(duì)此問(wèn)題，如鄭秉文等學(xué)者認(rèn)為不宜做實(shí)空賬，而是采取名義賬戶的觀點(diǎn)。為了保證名義賬戶的激勵(lì)繳費(fèi)作用，對(duì)于名義賬戶會(huì)設(shè)定一個(gè)較好的名義記帳率。2017年發(fā)布的《人力資源社會(huì)保障部辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于公布2016年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率等參數(shù)的通知》規(guī)定，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）個(gè)人賬戶記賬利率為8.31%。這可以看作名義賬戶制在我國(guó)社保制度中的初步實(shí)現(xiàn)。

然而名義賬戶制只能作為一個(gè)過(guò)渡，最終還是需要回到做實(shí)個(gè)人賬戶的路上。名義賬戶下政府擁有完全的調(diào)度全，其唯一的保障是政府的權(quán)威和政府本身對(duì)它的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)上還是國(guó)家集中管理模式。從現(xiàn)實(shí)角度考慮，經(jīng)過(guò)名義賬戶制的長(zhǎng)期過(guò)渡之后，做實(shí)個(gè)人賬戶更有益于制度的平穩(wěn)運(yùn)作。因此，即使短期內(nèi)個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌無(wú)法實(shí)現(xiàn)分離，但是依然需要將它作為一個(gè)長(zhǎng)期的需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（二）優(yōu)化我國(guó)基金投資方式

以往我國(guó)基金市場(chǎng)不完善，社保基金的投資項(xiàng)目多為國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。雖然我國(guó)基金整體運(yùn)營(yíng)狀況良好，自設(shè)立之初到2016平均有8.37%的收益率，但是其風(fēng)格還是偏向穩(wěn)健的。2015年，《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》規(guī)定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%，相對(duì)于以往的10%，是一個(gè)很大的進(jìn)步。社會(huì)保險(xiǎn)基金作為一個(gè)長(zhǎng)期性的基金投資具有很大的優(yōu)勢(shì)。較長(zhǎng)的周期使得社?；鹜顿Y可以避免短期的波動(dòng)，獲得穩(wěn)定的較高的收益。而如今基金市場(chǎng)各種金融工具的創(chuàng)新，也在擴(kuò)大社?；疬@種長(zhǎng)線投資的優(yōu)勢(shì)。在保證一定比例的低風(fēng)險(xiǎn)投資如國(guó)債等項(xiàng)目之后，我國(guó)對(duì)于基金的投資方式可以做出更多樣化的變化，優(yōu)化其基金投資方式。

（三）完善我國(guó)基金監(jiān)管機(jī)制

社?；鸾痤~巨大且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響極大，因此需要對(duì)其設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)有效的監(jiān)管機(jī)制，以減少其基金投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程可能出現(xiàn)的人為風(fēng)險(xiǎn)?？傮w而言，社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須保證其機(jī)構(gòu)自身的自主性，一定要獨(dú)立于社?；鸬墓芾頇C(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，既不能承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理政策的制定，也不能決定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資決策，必須與社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的其他機(jī)構(gòu)相分離，全面負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)基金籌集、運(yùn)營(yíng)、支付的監(jiān)管。此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)實(shí)行縱向監(jiān)管，在各地設(shè)立相關(guān)的分支機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不受當(dāng)?shù)卣墓芾?。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員可由社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、雇主、雇員、專家、基金業(yè)和托管人行業(yè)代表共同組成，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平。

為了保障整個(gè)制度的良性運(yùn)行，配搭的法律制度必須得到建立，配套的監(jiān)管工具必須更新，并且根據(jù)社會(huì)發(fā)展的變化而做出相應(yīng)的改變。比如如今出現(xiàn)的人工智能，如果未來(lái)人工智能得到成熟的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將其引入監(jiān)管機(jī)制中作為一個(gè)中立的監(jiān)督者。又或者隨著各種基金工具的創(chuàng)新，監(jiān)管機(jī)制也應(yīng)當(dāng)做出反應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，而不應(yīng)當(dāng)抱著原有的監(jiān)管條款不放，比如隨著資本市場(chǎng)的成熟，監(jiān)管的相應(yīng)法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)基金投資的比例限額做出調(diào)整。

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作者簡(jiǎn)介：

周清茨（1994年—），男，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，研究生。