發(fā)展民辦教育需要新的觀念基礎(chǔ)

吳 華，徐婷婷，馬燕萍，王 習(xí)

（浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州310028）

一、引言

改革開放初期，中國社會(huì)的教育需求被激發(fā)，但公辦教育無法滿足人們的教育需要，民辦教育在此背景下登上了歷史舞臺(tái)。40年來，民辦教育一直發(fā)揮著作為公辦教育有益補(bǔ)充的作用，只是前期主要扮演有效增加公共教育資源供給的數(shù)量補(bǔ)充角色。從20世紀(jì)90年代后期開始，民辦教育的角色定位發(fā)生了改變，雖然還在繼續(xù)發(fā)揮數(shù)量補(bǔ)充的作用，但主要作用逐漸轉(zhuǎn)向功能補(bǔ)充?！肮k?；A(chǔ)，民辦供選擇”就是在義務(wù)教育階段對(duì)民辦教育作為公辦教育功能補(bǔ)充的典型說法。令人詫異的是，在學(xué)前教育階段，自2012年后，民辦幼兒園在園兒童數(shù)超過公辦幼兒園的在園兒童數(shù)，到2017年底，民辦幼兒園在園兒童數(shù)已經(jīng)占總數(shù)的55%，公辦幼兒園在園兒童數(shù)只占總數(shù)的45%。誰是誰的補(bǔ)充？恐怕已經(jīng)主客易位。在義務(wù)教育階段，面對(duì)公辦學(xué)校免費(fèi)的價(jià)格優(yōu)勢，民辦教育毫不氣餒，不但所占份額逐年提高，而且在向社會(huì)提供的優(yōu)質(zhì)初中教育資源上已經(jīng)相對(duì)公辦教育取得了明顯優(yōu)勢，民辦初中正在成為優(yōu)質(zhì)教育的典型符號(hào)。目前除了在高等教育領(lǐng)域公辦教育依然擁有無可辯駁的競爭優(yōu)勢以外，民辦教育在其他領(lǐng)域的制度優(yōu)勢日益彰顯。在這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前，繼續(xù)將民辦教育定位于公辦教育的補(bǔ)充，似乎已經(jīng)名實(shí)不符，也越來越不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。

另一方面，隨著民辦教育“分類管理”新政的推進(jìn)，營利性民辦學(xué)校作為向社會(huì)提供公共教育服務(wù)的新型組織形態(tài)，難以納入“公辦教育的補(bǔ)充”范疇。同時(shí)，在“分類管理”新政中，政府對(duì)非營利性民辦學(xué)校的財(cái)政資助已經(jīng)寫入新《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（第四十五至第四十七條等）[1]，加大對(duì)非營利性民辦學(xué)校的財(cái)政資助勢在必行。這又進(jìn)一步強(qiáng)化了以往的質(zhì)疑：政府有錢資助民辦教育，為什么不把錢用在公辦教育發(fā)展上？

還有，隨著現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的推進(jìn)和“管辦評(píng)分離”“放管服改革”的深化，公辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大，公辦學(xué)校的多樣性增加和選擇性提高，民辦教育作為公辦教育功能補(bǔ)充的必要性也受到越來越多的質(zhì)疑。

總之，在新的形勢面前，無論是支持民辦教育發(fā)展還是限制民辦教育發(fā)展，基于“補(bǔ)充論”的民辦教育發(fā)展理念都已經(jīng)動(dòng)搖。民辦教育要重建發(fā)展的合理性，必須尋找新的觀念基礎(chǔ)。

二、被人們忽略的重要事實(shí)

在《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》制定以后的15年間，民辦學(xué)校在校學(xué)生數(shù)從2002年的1148萬人增長到2017年的5120萬人，增加了3970萬人（見圖1）；民辦學(xué)校從2002的6.13萬所增長到2017年的17.76萬所，增加了11.63萬所（見圖2）。[2]

圖1 2002-2017年民辦學(xué)校學(xué)生數(shù)與全國學(xué)生總數(shù)的對(duì)比

圖2 2002-2017年民辦學(xué)校數(shù)與全國學(xué)?？倲?shù)的對(duì)比

與民辦教育持續(xù)、快速發(fā)展的態(tài)勢相反，同一時(shí)期公辦教育的學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)卻呈現(xiàn)顯著下降的趨勢，其中學(xué)校數(shù)減少了約28萬所，學(xué)生數(shù)減少了約2500萬人。更加令人吃驚的是，從2002年到2017年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從3500億元增加到35000億元[3]，總量約增長了十倍，其中99%用在了公辦教育，只有1%用在了民辦教育。也就是說，現(xiàn)在公辦教育要用十倍以上的成本才能向社會(huì)提供15年前同樣（其實(shí)是更少）的公共教育服務(wù)！而民辦教育只用了1%的公共財(cái)政資金，卻為社會(huì)提供了20%的公共教育服務(wù)！雖然對(duì)這個(gè)十分令人震驚的結(jié)果，還需要做更全面的分析、更深入的研究，但至少說明民辦教育有遠(yuǎn)比公辦教育更高的公共財(cái)政資金利用效率。對(duì)這個(gè)問題的另一個(gè)說明是，假如由公辦教育來承擔(dān)目前由民辦教育為社會(huì)提供的公共教育服務(wù)，公共財(cái)政每年要多支出6000億元以上?、?/p>

民辦教育比公辦教育有更多的選擇性是一個(gè)常常被人們忽略的民辦教育制度優(yōu)勢。以義務(wù)教育為例，根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》的規(guī)定，義務(wù)教育實(shí)行分級(jí)管理，縣級(jí)區(qū)域是義務(wù)教育的最小行政管轄層級(jí)。假設(shè)一個(gè)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校有N所，且都是公辦學(xué)校，則學(xué)生受當(dāng)前“強(qiáng)制就近入學(xué)”政策的制約，除非搬家就沒有選擇的自由；但如果這N所學(xué)校都是民辦學(xué)校，則學(xué)生不需要搬家就有N個(gè)選擇機(jī)會(huì)！這也意味著在同樣的外部約束下，民辦教育可以為學(xué)生發(fā)展提供比公辦教育更加豐富的發(fā)展機(jī)會(huì)。

與人們想當(dāng)然的理解不同，在公共教育最重要的核心價(jià)值——“教育公平”問題上，民辦教育的表現(xiàn)也要優(yōu)于公辦教育。什么是公平？就是同樣的人受到同樣對(duì)待！什么是教育公平？就是在教育活動(dòng)中學(xué)生受到同樣對(duì)待！什么叫“同樣的人”？就是權(quán)利相同的主體。那什么又叫“同樣對(duì)待”呢？就是在上述主體成員中，沒有人有特權(quán)，也沒有人受歧視！顯然，在微觀層面，無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，在學(xué)校內(nèi)部都存在各種各樣的教育公平（不公平）問題，我們無法因此判斷公辦學(xué)校比民辦學(xué)校更公平或民辦學(xué)校比公辦學(xué)校更公平；但是，在宏觀層面，民辦學(xué)校之間只要不涉及對(duì)公共資源的分配就不存在公平問題，而公辦學(xué)校之間必然涉及公共資源分配，因而必定存在公平問題。[4]

公辦教育深受教育公平問題困擾的一個(gè)典型事實(shí)可以用“義務(wù)教育基本均衡縣”驗(yàn)收的結(jié)果來說明。根據(jù)教育部發(fā)布的此項(xiàng)工作進(jìn)展報(bào)告，從此項(xiàng)工作啟動(dòng)到2017年底的短短5年間，全國通過“義務(wù)教育基本均衡縣”驗(yàn)收的縣區(qū)已經(jīng)超過2400個(gè)，占全國縣級(jí)行政區(qū)總額的80%以上，力度不可謂不大，成績不可謂不顯著。但我們?nèi)绻钊爰?xì)致地去分析一下政府公布的數(shù)據(jù)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，以其中最便于定量分析的評(píng)估指標(biāo)“生均教學(xué)儀器設(shè)備值”為例，校際之間的差距平均達(dá)到4倍[5]！而這些困擾對(duì)于民辦教育并不存在。

從以上三個(gè)方面的事實(shí)出發(fā)，假設(shè)這不是在公辦教育和民辦教育之間比較，而是在“教育系統(tǒng)1”和“教育系統(tǒng)2”之間比較，我們就能輕而易舉地做出“教育系統(tǒng)2”優(yōu)于“教育系統(tǒng)1”的判斷?；氐轿覀兊膯栴}，也就是“民辦教育優(yōu)于公辦教育”。

三、民辦教育的制度優(yōu)勢

一種貌似公允的說法是：“民辦教育和公辦教育互有長處和短處，應(yīng)該取長補(bǔ)短，共同發(fā)展?！眴栴}在于，這是一種微觀和靜態(tài)的視角，當(dāng)我們?cè)谝粋€(gè)既定的格局中觀察公辦學(xué)校和民辦學(xué)校時(shí)，上述判斷可以部分反映教育的現(xiàn)實(shí)，比如“公辦學(xué)校不收費(fèi)，而民辦學(xué)校有更多的靈活性”等等。但是，我們能夠因?yàn)槟壳皣衅髽I(yè)在若干壟斷領(lǐng)域強(qiáng)于民營企業(yè)就說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)優(yōu)于市場經(jīng)濟(jì)嗎？顯然不能。因此，對(duì)公辦教育和民辦教育之間制度優(yōu)勢的比較，無法通過典型學(xué)校之間的比較來得出合理的結(jié)論，因?yàn)樗麄冎g的約束條件太不相同了，他們之間的比較需要另外一種分析框架。

這種新的分析框架就是理性思維的基本邏輯。在面對(duì)兩個(gè)和兩個(gè)以上備選方案的決策活動(dòng)中，決策者為了做出理性抉擇（使決策主體的效用最大化），需要在一些重要的維度上對(duì)被選方案進(jìn)行比較和排序：優(yōu)先排除在某個(gè)重要維度上沒有達(dá)到基本要求的不合格方案，接著毫不遲疑地排除劣勢方案（在每一個(gè)維度上都比別的方案差），然后對(duì)剩余的非劣方案（至少在一個(gè)維度上不是最差的）進(jìn)行排序，最終，根據(jù)排序結(jié)果做出選擇。雖然抽象討論排序模型（多目標(biāo)決策、多指標(biāo)決策等）會(huì)顯得比較復(fù)雜，但結(jié)合真實(shí)情境的分析反而會(huì)簡單得多。下面我們就從公平、效率、選擇性三個(gè)方面對(duì)民辦教育的制度優(yōu)勢進(jìn)行深入分析。

先說公平。公平的要義是“同樣的人同樣對(duì)待”。雖然這是一個(gè)眾說紛紜的話題，但在以下幾個(gè)方面還是達(dá)成了廣泛的共識(shí)：第一，沒有對(duì)公共資源（共同財(cái)產(chǎn)）的分配就不存在不公平；第二，平均分配公共資源（共同財(cái)產(chǎn)）是保障公平的首選方案；第三，如果有足夠的理由不能平均分配公共資源（共同財(cái)產(chǎn)），應(yīng)該向弱勢個(gè)體（群體）傾斜；第四，在第三條的情形中也要體現(xiàn)第二條的要求。顯然，因?yàn)榈谝粭l，公辦教育具有不公平的內(nèi)在基因，而民辦教育不存在這種基因；第二、第三條，是我國公辦教育的歷史遺留問題，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的公共資源等級(jí)分配體系，其典型案例就是至今仍然存在的各種或明或暗的“重點(diǎn)學(xué)校制度”；最后，由于我國公辦教育的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，導(dǎo)致它也很難滿足第四條的要求，比如在城鄉(xiāng)之間分配公共資源時(shí)更多向城市傾斜就是一種普遍現(xiàn)象。上面的分析表明，公辦教育比民辦教育更容易受到公平問題的困擾。

再說效率。效率的本意是人們用較小的代價(jià)（投入）獲得較大的成果（產(chǎn)出）。民辦教育由于以下兩個(gè)方面的原因而奠定了它的效率基礎(chǔ)。第一，在微觀層面，一切不符合人民（消費(fèi)者）需要的民辦學(xué)校都將被市場無情地淘汰。那么生存下來的民辦學(xué)校一定是比關(guān)門的民辦學(xué)校能夠更好地滿足市場的需要，正是通過這樣一種優(yōu)勝劣汰機(jī)制，保證了民辦教育擁有充滿活力的微觀基礎(chǔ)。第二，在宏觀層面，民辦教育的資源配置流程只包括學(xué)校（生產(chǎn)者）和學(xué)生（消費(fèi)者），可以最大限度地將資源（學(xué)費(fèi)）用于教育教學(xué)活動(dòng)。公辦教育則不同，在教育生產(chǎn)活動(dòng)中，政府通過征稅從納稅人那里獲取教育資源（稅收），然后通過財(cái)政（行政）管理體系再將稅收的一部分通過復(fù)雜的配置過程分配到學(xué)校，由于增加了政府這個(gè)中間環(huán)節(jié)，導(dǎo)致納稅人付出同樣的代價(jià)時(shí)，必須有一部分稅收（財(cái)政資源）不能用于教育教學(xué)活動(dòng)，從而降低了資源配置的宏觀效率。因此，無論是宏觀效率還是微觀效率，民辦教育的效率都得到了制度保障。

最后說選擇性。無論是公辦教育還是民辦教育，都希望向社會(huì)提供多樣化的教育產(chǎn)品（服務(wù)），但是，由于公辦教育受到比民辦教育更多的約束，比如在義務(wù)教育階段的“均衡性約束”以及計(jì)劃體制與多樣性的天然矛盾，導(dǎo)致公辦教育不可能為社會(huì)提供足夠多樣性的教育產(chǎn)品（服務(wù)）。更嚴(yán)重的是，公辦教育生產(chǎn)的教育產(chǎn)品（服務(wù)）即便擁有了一定的多樣性，也缺乏內(nèi)生的活力來保持和豐富這種多樣性，因?yàn)楣k學(xué)校之間并不存在相互學(xué)習(xí)、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)源性進(jìn)化機(jī)制，而這恰恰是民辦教育能夠持續(xù)提升其品質(zhì)和效率的重要源泉。這還只是對(duì)兩種教育體系生產(chǎn)的多樣性所做的比較分析，如果結(jié)合消費(fèi)者行為，民辦教育在滿足消費(fèi)者需要方面的優(yōu)勢就更加明顯了。正如我們?cè)谇懊嫠撟C過的，在義務(wù)教育階段，公辦教育對(duì)家長和學(xué)生選擇權(quán)的限制，使得公辦學(xué)校的多樣性喪失實(shí)際意義，而民辦教育由于同時(shí)具有兩種多樣性，從而能夠更好地滿足社會(huì)對(duì)多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要。在這個(gè)問題上，我們還可以就民辦教育沒有在高等教育階段取得對(duì)公辦教育的優(yōu)勢發(fā)現(xiàn)新的理由：民辦教育相對(duì)于公辦教育的選擇性優(yōu)勢在高等教育階段并不突出，在一定程度上還不如公辦高等教育有更多的選擇性。這個(gè)理由可以為我們更加客觀、全面理解民辦教育的制度優(yōu)勢提供有益的參考。

當(dāng)然，公辦教育也不是一無是處，比如對(duì)于快速推進(jìn)義務(wù)教育就具有民辦教育不可比擬的優(yōu)勢。同時(shí)，由公辦教育產(chǎn)生的“免費(fèi)幻覺”，盡管是虛假的，但由于“權(quán)利鎖定”②的制度設(shè)計(jì)缺陷，也在一定程度上增加了公眾的獲得感，與我們的體制設(shè)計(jì)保持了協(xié)調(diào)性。

四、重新認(rèn)識(shí)民辦教育的發(fā)展邏輯

中國民辦教育發(fā)展歷經(jīng)坎坷，今天雖然已經(jīng)稍成一點(diǎn)氣侯，但無論是政府、學(xué)界，還是社會(huì)大眾、主流的輿論，仍然將其定位于公辦教育的補(bǔ)充，這從目前合法的但卻是嚴(yán)重歧視性的公共資源配置的現(xiàn)實(shí)就可以得到真實(shí)的反映。因此，政策一有風(fēng)吹草動(dòng)，民辦教育就開始彌漫著焦慮不安的情緒，以為這“補(bǔ)充”的位子都要沒得坐了，在整個(gè)社會(huì)的潛意識(shí)中，政策對(duì)民辦教育發(fā)展的短期影響被過度放大[6]。民辦教育在中國內(nèi)地的出現(xiàn)和發(fā)展，固然有社會(huì)開放帶來的觀念變革、市場需求和政策推動(dòng)的積極作用，但這些都只能影響民辦教育出現(xiàn)的早晚和發(fā)展的快慢，不可能改變民辦教育出現(xiàn)和發(fā)展的歷史趨勢。在這個(gè)問題上，對(duì)照改革開放以來政府、學(xué)界關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間地位的爭論和此消彼長的歷史進(jìn)程可以獲得更加深刻的理解。民辦教育出現(xiàn)和發(fā)展的根本原因在于它的制度優(yōu)勢，在于民辦教育比公辦教育能夠更符合市場經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)對(duì)多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要。

這樣，我們就找到了發(fā)展民辦教育新的觀念基礎(chǔ)：發(fā)展民辦教育，不是因?yàn)樗梢匝a(bǔ)充公辦教育的不足，而是因?yàn)樗哂泄k教育不具有的制度優(yōu)勢。事實(shí)和邏輯都指向一個(gè)同樣的判斷：發(fā)展民辦教育，可以用較少的社會(huì)資源獲得同樣的社會(huì)產(chǎn)品（公共教育服務(wù)），或者用同樣的社會(huì)資源獲得更多的社會(huì)產(chǎn)品（公共教育服務(wù)）；發(fā)展民辦教育，不但不會(huì)損害教育公平，而且還會(huì)促進(jìn)教育公平（“帕累托改進(jìn)”）；發(fā)展民辦教育，可以讓公共教育服務(wù)更加豐富，能夠更有效地化解人民對(duì)美好生活的需要與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，能夠更好滿足人民對(duì)多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要。只有在我們認(rèn)識(shí)到民辦教育所具有的制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展民辦教育的合理性才能得到充分的說明，也才能在“基于學(xué)生權(quán)利”的基礎(chǔ)上重建民辦教育的政策框架。

注釋

①對(duì)2017年民辦學(xué)校在校學(xué)生數(shù)用當(dāng)年各級(jí)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)加權(quán)求和。

②“權(quán)利鎖定”是這樣一種狀態(tài)：人們的普遍權(quán)利被限定在特殊的制度框架內(nèi)才得以實(shí)現(xiàn)。比如，公共財(cái)政資金應(yīng)該由全體國民平等分享，但學(xué)生的這種普遍權(quán)利被限定在公辦教育中才能實(shí)現(xiàn)，學(xué)生離開了公辦教育系統(tǒng)就產(chǎn)生權(quán)利損失，從而增加了公辦教育的吸引力。