中國城市TOD規(guī)劃指引方法比較

劉 泉

(深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049)

0 引言

在低碳發(fā)展和集約建設(shè)的理念下，軌道交通車站地區(qū)進行公共交通導向開發(fā)(Transit Oriented Development,TOD)愈加成為城市建設(shè)普遍采用的方法。在城市軌道交通建設(shè)熱潮中，如何確保大批量車站地區(qū)TOD規(guī)劃設(shè)計的成功，逐漸成為當前規(guī)劃管理的熱點問題。其中，在區(qū)域、城市或線路等不同層面編制車站地區(qū)TOD 規(guī)劃指引(以下簡稱“TOD指引”)，進行整體系統(tǒng)的控制引導是規(guī)劃管理部門保障車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量的重要方法。

從歷史上分析，大規(guī)模軌道交通建設(shè)時期對車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計采用整體管理的方式并不鮮見。19 世紀美國[1-2]以及20 世紀上半葉中國東北地區(qū)[3-4]的鐵路城市開發(fā)建設(shè)均體現(xiàn)了標準化規(guī)劃設(shè)計管理的特征①。而在20世紀90年代以來的TOD 規(guī)劃中，針對車站地區(qū)提出通則性的規(guī)劃設(shè)計引導也受到重視，如彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)的著作《未來美國大都市：生態(tài)·社區(qū)·美國夢》(The Next American Metropolis: Ecology,Community,and the American Dream)即是脫胎于美國圣地亞哥和薩克拉門托等地TOD實踐形成的規(guī)劃設(shè)計指導書[5]。此后，佛羅里達、薩克拉門托、丹佛等州、縣、市不同層面的TOD 規(guī)劃中均存在編制規(guī)劃指引作為管理手段的嘗試[6-8]。在中國，近年來部分學者也建議在宏觀層面編制TOD指引，作為規(guī)劃審查依據(jù)[9-11]。

1 中國TOD指引的主要類型

TOD指引②是指在區(qū)域、城市、片區(qū)或線路等層面，基于土地使用、交通組織和城市設(shè)計等內(nèi)容針對TOD 地區(qū)進行規(guī)劃管理的指引文件，以便在特定區(qū)域內(nèi)開展數(shù)量較多的車站地區(qū)TOD 規(guī)劃時，對重要規(guī)劃要素形成整體而系統(tǒng)的引導。在實踐層面，中國大部分TOD指引采用專門編制規(guī)劃技術(shù)指引的形式。此外，也有部分具有TOD 規(guī)劃引導要求特點的內(nèi)容體現(xiàn)在城市規(guī)劃技術(shù)標準以及低碳生態(tài)規(guī)劃等專項技術(shù)標準及規(guī)劃成果中?？傮w上，TOD指引包括兩種主要類型：專門編制的規(guī)劃指引以及將引導要求納入其他相關(guān)規(guī)劃或指引。

1.1 專門編制規(guī)劃指引

1）方法指南。

方法指南是指面向全國城市編制的具有普適性作用的規(guī)劃指引，如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導則》(以下簡稱《TOD 導則》)，包括規(guī)劃設(shè)計指引和規(guī)劃編制指引兩方面的內(nèi)容，針對城市、線路和車站等不同層面，提出功能結(jié)構(gòu)、土地使用、建設(shè)強度、換乘設(shè)施、軌道交通車站出入口、城市空間和步行系統(tǒng)銜接等方面的引導要求，內(nèi)容較為全面[12]。也有部分規(guī)劃研究機構(gòu)或編制單位從宣傳TOD規(guī)劃理念以及服務(wù)規(guī)劃設(shè)計實踐的角度出發(fā)編制了更有針對性的方法指南，如《TOD在中國——面向低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設(shè)計指南》(以下簡稱《TOD指南》)針對軌道交通車站地區(qū)如何劃小街區(qū)尺度、促進單行道的車行交通模式、進行土地功能混合利用以及采用人性化的建筑和空間設(shè)計等內(nèi)容提出設(shè)計方法和策略[10]。

2）區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃指引。

區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃指引是指區(qū)域?qū)用嬉赃B接城市群內(nèi)各城市的城際軌道交通車站地區(qū)為對象編制的TOD指引。較具代表性的是珠三角地區(qū)開展的城際軌道交通站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃(以下簡稱“TOD綜合規(guī)劃”)形成的相關(guān)指引，包括《珠三角城際軌道站場TOD 發(fā)展總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《珠三角TOD 綱要》)[13]和《珠三角城際軌道站場TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃編制技術(shù)指引(試行)》(以下簡稱《珠三角指引》)[14]?！吨槿侵敢钒▽OD 綜合規(guī)劃八項重點內(nèi)容的引導要求③[14]，也有部分土地利用、交通組織和城市設(shè)計的指引內(nèi)容和指標要求體現(xiàn)在《珠三角TOD綱要》中[13]。

3）城市(城區(qū))層面的指引。

城市(城區(qū))層面的指引是指針對城市整體層面或特定城區(qū)編制的TOD指引，是TOD規(guī)劃管理的重點層面，如中山市編制的指引[15]。也有部分城市直接在總體層面TOD規(guī)劃中對車站地區(qū)提出規(guī)劃指導要求，如深圳市結(jié)合密度分區(qū)規(guī)劃綜合擬定各類型TOD地區(qū)的土地開發(fā)強度，對車站地區(qū)的道路網(wǎng)形式和密度進行規(guī)劃控制，對公共空間類型進行劃分和設(shè)計引導[16-17]。另外，還有部分城市針對軌道交通車站核心區(qū)編制專門的指引，如東莞市提出對軌道交通車站周邊半徑200 m 核心區(qū)域形成的共構(gòu)地塊④進行規(guī)劃引導[18-19]。

4）線路層面的指引。

城市軌道交通一般以線路為單位進行分期規(guī)劃建設(shè)，線路層面的指引由于能夠在軌道交通線路建設(shè)過程中對車站地區(qū)起到規(guī)劃管理的作用，因而受到規(guī)劃管理部門的重視。如深圳市地鐵在線路建設(shè)之前，會對沿線開展綜合規(guī)劃，對相關(guān)要素進行控制引導，地鐵3 號線規(guī)劃研究提出在車站周邊半徑500 m的腹地范圍內(nèi)毛容積率應(yīng)達到1.5～3等。再如西安市地鐵2 號線，在規(guī)劃中進行了軌道交通車站分類研究，提出不同類型車站周邊土地利用控制的優(yōu)化標準，用以指導后續(xù)軌道交通車站周邊的土地利用規(guī)劃調(diào)整[20]。

5）要素指引。

還有部分城市針對TOD 地區(qū)的特定規(guī)劃要素(如公共服務(wù)設(shè)施)專門編制了指引。如南京市以軌道交通車站換乘設(shè)施配套建設(shè)為重點，對商業(yè)金融服務(wù)設(shè)施、商務(wù)文化服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療與安保服務(wù)設(shè)施、行政管理服務(wù)設(shè)施、郵政電信服務(wù)設(shè)施及其他服務(wù)設(shè)施等六類公共設(shè)施進行引導，并要求編制相應(yīng)的設(shè)施銜接規(guī)劃，以便與詳細規(guī)劃對接[21]。

1.2 將引導要求納入相關(guān)規(guī)劃及指引

1）嵌入低碳生態(tài)城市規(guī)劃及指引。

除了單獨編制指引以外，TOD相關(guān)的規(guī)劃原則及要求也會以融入其他類型規(guī)劃成果或技術(shù)標準的形式發(fā)揮作用，主要包括兩種類型，一是融入綠色城區(qū)或低碳生態(tài)城市(區(qū))的規(guī)劃或指引，以引導和評價生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)，如廣東省編制的相關(guān)規(guī)劃指引[22-23]，北京市[24]、深圳市[25]及廣州市[26]等城市針對綠色生態(tài)城區(qū)概念下控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)調(diào)整方法所編制的指引，以及一些開發(fā)商或城市運營商編制的規(guī)劃建設(shè)指引等[27]。這是因為將軌道交通和公共汽車交通體系作為城區(qū)規(guī)劃的框架結(jié)構(gòu)、鼓勵綠色出行、控制小汽車交通是低碳生態(tài)城區(qū)規(guī)劃設(shè)計的基本原則，TOD規(guī)劃建設(shè)本身就是低碳城市規(guī)劃建設(shè)整體工作的一部分。因此，上述指引大多會包含TOD 規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容。

2）融入城市規(guī)劃技術(shù)標準。

另有部分城市進一步將TOD指引要求納入城市規(guī)劃標準與準則，如深圳市[28]、武漢市[29]等。以深圳市2013年版的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》(以下簡稱《深標》)為例，這一標準在用地分類與使用部分提出軌道交通車站地區(qū)周邊鼓勵土地混合使用；在密度分區(qū)和容積率部分提出對車站地區(qū)周邊的居住及商業(yè)(辦公)用地容積率進行系數(shù)修正，以提升開發(fā)強度；在公共設(shè)施部分提出同一級別、功能的設(shè)施結(jié)合軌道交通車站和公共汽車站集中設(shè)置，構(gòu)建公共中心；在城市設(shè)計和建筑控制部分則對軌道交通車站地區(qū)的步行系統(tǒng)進行規(guī)劃設(shè)計引導[28]。這些要求成為指導車站地區(qū)詳細規(guī)劃和地塊開發(fā)的重要依據(jù)。

2 TOD指引編制的方法比較

上述不同類型的TOD指引主要涉及四部分工作：類型劃分、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標以及落實路徑。由于目標、條件等方面的差異，不同指引中關(guān)注的重點存在區(qū)別。

2.1 類型劃分

中國大城市的軌道交通車站數(shù)量眾多，在城市或線路層面進行規(guī)劃管理時，分類控制是合理的選擇，如《TOD 導則》《TOD指南》以及珠三角、深圳市、西安市等均采用分類指引的方法。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)指引中TOD 地區(qū)的分類包括強調(diào)交通特征和關(guān)注綜合功能兩種方法。

部分指引在進行分類時，強調(diào)軌道交通車站在線路上的交通特征及區(qū)位上的分級特征，將TOD 地區(qū)劃分為樞紐站、中間站、端頭站、車輛段站和一般站地區(qū)等類型，以及城市中心級、次中心級和社區(qū)中心級等級別。這種分類可以明確表現(xiàn)出不同軌道交通車站地區(qū)的交通特征和區(qū)位條件，但對車站具體的功能和空間特征的重視相對薄弱。如TOD地區(qū)位于大學園區(qū)中心、商業(yè)中心、市郊居住區(qū)等往往會表現(xiàn)出獨特的空間形式和設(shè)施需求等，在這種分類下，上述特征難以顯示出來。

另一部分指引在進行分類時，更加強調(diào)軌道交通車站地區(qū)的綜合功能。如珠三角TOD 綜合規(guī)劃將TOD 地區(qū)分為區(qū)域級綜合中心節(jié)點、專一功能中心節(jié)點、次區(qū)域級綜合中心節(jié)點、區(qū)域級交通樞紐、城市級和次城市級中心節(jié)點以及一般社區(qū)型、產(chǎn)業(yè)型、旅游型等多種類型(見圖1)[13]。在西安市地鐵2 號線的研究中，梳理區(qū)域功能、交通功能和用地功能等因素，形成居住型車站、公共型車站、商業(yè)服務(wù)型車站、交通型車站、產(chǎn)業(yè)型車站和混合型車站等類型[20]。二者相比，后者的分類更加合理，不僅注意到軌道交通車站的交通特點，更加重視車站地區(qū)整體綜合功能，有利于加強TOD 地區(qū)規(guī)劃管理的針對性。TOD 地區(qū)的類型劃分匯總見表1。

圖1 珠三角城際軌道交通TOD地區(qū)的類型劃分Fig.1 Type of TOD area of inter-city rail transit in Pearl River Delta Region

2.2 圈層結(jié)構(gòu)

在中微觀層面，TOD地區(qū)的圈層結(jié)構(gòu)劃分主要受到步行尺度、用地功能、級差強度和地價分布等要素的影響[30]。中國多數(shù)指引更加關(guān)注TOD 地區(qū)內(nèi)部的圈層劃分，所設(shè)計的TOD 模式圖大多表達半徑800～1 000 m范圍的TOD 地區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃布局關(guān)系，如深圳市[31]、杭州市[32]等。即便是強調(diào)部分類型的車站影響范圍應(yīng)該擴大，但一般也不會超過半徑1 km，基本控制在軌道交通車站步行聯(lián)系的影響范圍以內(nèi)。以深圳市國際低碳城為例，規(guī)劃將TOD 地區(qū)分為內(nèi)圈層、中圈層以及外圈層三個層次，均位于半徑800 m內(nèi)⑤[31]。也有專門的指引重點關(guān)注車站半徑200 m內(nèi)核心區(qū)的規(guī)劃控制，如東莞市[19]。

這些核心區(qū)域雖然重要，但TOD 地區(qū)與周邊其他用地的關(guān)系同樣不應(yīng)被忽視?？査髌?0 世紀90年代提出TOD 概念時，構(gòu)建了TOD 直接影響區(qū)與外圍鄰近的次級區(qū)域(Secondary Area)兩個圈層協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)，提出次級區(qū)域可以覆蓋至半徑1.6 km[5]。

在城市整體層面，中國大中城市更多的是面臨中高強度蔓延發(fā)展的環(huán)境條件，TOD地區(qū)高強度開發(fā)簇群形態(tài)的出現(xiàn)依賴于對非TOD地區(qū)進行相應(yīng)的規(guī)劃控制。缺少對周邊地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)進行統(tǒng)籌，僅僅針對TOD地區(qū)內(nèi)部進行強度控制和功能組織，并不能保障TOD 地區(qū)開發(fā)強度和功能集聚高于周邊地區(qū)。此外，在設(shè)施尚不完善、開發(fā)尚不充分的城市外圍地區(qū)，TOD地區(qū)影響范圍以外的區(qū)域與TOD 地區(qū)如何協(xié)調(diào)更應(yīng)受到重視。因此，沈陽市、廣州市、寧波市等部分城市的規(guī)劃研究愈加重視TOD 地區(qū)與周邊區(qū)域的聯(lián)系[33-35]，提出外圍發(fā)展區(qū)、間接影響區(qū)或E-TOD(Extended-TOD)等概念，并嘗試開展有針對性的規(guī)劃設(shè)計。

表1 TOD地區(qū)的類型劃分Tab.1 Type of TOD areas

盡管部分規(guī)劃研究及實踐加強了對TOD周邊區(qū)域的重視，但明確針對這些外圍次級區(qū)域提出管理引導要求并納入TOD指引的案例尚不多見。對于如何協(xié)調(diào)次級區(qū)域與TOD地區(qū)的關(guān)系，具體而有針對性的指引要求也遠遠沒有對TOD 地區(qū)內(nèi)部的引導內(nèi)容豐富和全面。因此，TOD規(guī)劃應(yīng)該從類型劃分和圈層結(jié)構(gòu)的角度塑造更加整體的TOD模型，將TOD 地區(qū)外圍的次級區(qū)域納入進來進行規(guī)劃管理。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容與指標

從指引編制來看，TOD指引關(guān)注的內(nèi)容大多集中在用地功能、交通組織和空間設(shè)計三個主要方面[9,11,36-37]。在此框架下，TOD指引的主要作用是對基本原則進行規(guī)劃落實，在軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的現(xiàn)階段，回答什么樣的規(guī)劃才是好的TOD 規(guī)劃，并圍繞重點內(nèi)容提出路徑安排和落實方法。TOD規(guī)劃的基本原則為3D 原則，即高密度開發(fā)(Density)、多元化土地利用(Diversity)和良好的設(shè)計(Design)，并衍生出5D 原則⑥、八原則⑦等多種表述?！吨槿侵敢芳爸猩绞械闹敢A(chǔ)是依據(jù)3D 原則[13-14]；《東莞市軌道站點共構(gòu)地塊規(guī)劃設(shè)計指引(草案)》的基礎(chǔ)是5D原則[18]；《TOD指南》則是關(guān)于如何落實八原則的規(guī)劃指南[10]。上述幾類原則均較為關(guān)注用地功能混合、容積率、街區(qū)尺度、交通接駁、步行和非機動車交通系統(tǒng)以及公共空間等方面內(nèi)容。這些內(nèi)容也成為相關(guān)指引關(guān)注的重點，并形成六類主要指標，包括功能混合、開發(fā)強度、街區(qū)尺度、慢行交通、停車管理、公共空間[38]。

從TOD 規(guī)劃的基本原則分析，上述主要內(nèi)容具有較強關(guān)聯(lián)性，如采用缺少軌道交通和公共汽車交通體系支撐和功能單一的高強度開發(fā)，就不能算作TOD 規(guī)劃的內(nèi)容。但不同的TOD指引對這種關(guān)聯(lián)性的關(guān)注程度存在差異。大部分規(guī)劃指引是基于不同要素本身的要求提出相對獨立的分項引導，如高強度開發(fā)、鼓勵功能混合等，而對不同要素相互之間的影響關(guān)系考慮較少。

也有部分指引針對不同要素的關(guān)系提出相互協(xié)調(diào)的引導要求，引導內(nèi)容體現(xiàn)了較強的關(guān)聯(lián)性。如2013年版《深標》具有這種綜合性特征，提出在密度分區(qū)基礎(chǔ)上，按照用地功能、地塊尺度、臨路條件、軌道交通車站支撐條件的差異，設(shè)置不同的修正系數(shù)，綜合測算提升開發(fā)強度的可能性。這種方法對街區(qū)尺度、開發(fā)強度和軌道交通車站支撐條件等要素進行了一定程度的聯(lián)動，例如臨路條件越好(理想狀態(tài)下形成獨立小街區(qū))，位于軌道交通車站周邊地區(qū)的用地修正系數(shù)越高[39]。因此，TOD指引的編制應(yīng)該增強不同要素引導內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以更加復合的方式體現(xiàn)出TOD 規(guī)劃對塑造良好空間形態(tài)的綜合性要求。

2.4 落實路徑

在規(guī)劃管理落實方面，控規(guī)是法定規(guī)劃的重要組成部分，是總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃(以下簡稱“修規(guī)”)之間承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)。因此，TOD指引大多以控規(guī)為落實載體，進一步將引導要求向修規(guī)與建筑設(shè)計層面進行傳遞。但不同指引的傳導路徑不同，主要包括間接傳導和直接傳導兩種方式。

間接傳導路徑是指規(guī)劃指引要求編制專門的TOD規(guī)劃，如《TOD導則》《珠三角指引》及東莞市的相關(guān)指引要求編制軌道交通車站一體化規(guī)劃或TOD 綜合規(guī)劃以及城市設(shè)計等[12,14,19]，以間接的方式指導軌道交通車站地區(qū)控規(guī)的修編和調(diào)整。直接傳導路徑是指如《深標》等，將TOD 規(guī)劃要求納入城市規(guī)劃標準與準則，以便使規(guī)劃管理部門依托標準直接對控規(guī)編制提出TOD 規(guī)劃相關(guān)的引導內(nèi)容及指標要求。二者相比(見圖2)，直接傳導路徑對TOD規(guī)劃理念的落實更加直接和有效。

從內(nèi)容上分析，TOD規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的理念存在差異。傳統(tǒng)法定規(guī)劃大多控制開發(fā)強度上限、停車位下限等，而對城市設(shè)計管理缺乏關(guān)注。而TOD 規(guī)劃及指引則不同，開發(fā)強度更多控制下限，或采用上下限兼顧的區(qū)間控制，以保證車站地區(qū)的開發(fā)集聚；停車位則控制上限，以保障對小汽車交通的制約，達到促進公共交通出行的目的；更重視城市設(shè)計管理，如針對公共空間的尺度、位置、街道界面通透率等內(nèi)容形成量化指標，并提出更有針對性的指引等[38]。因此，指引編制應(yīng)該進一步關(guān)注TOD 規(guī)劃目標、原則及引導要求，特別是規(guī)劃指標向控規(guī)落實的方法，保障控規(guī)方案符合TOD 規(guī)劃的實際需求。

圖2 TOD指引的傳導路徑Fig.2 Transmission path of TOD planning guidelines

3 TOD指引編制的建議

由于規(guī)劃層面、對象條件及編制主體的差異，TOD指引內(nèi)容各有側(cè)重，體現(xiàn)了不同的規(guī)劃管理意圖。無論是TOD 地區(qū)的分類方法、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標以及落實路徑，均表現(xiàn)出不同的關(guān)注重點和方法區(qū)別。因此，TOD指引應(yīng)該從更加綜合的視角對相關(guān)方法進行綜合和優(yōu)化，以使指引的內(nèi)容和方法更加完善。這種綜合性體現(xiàn)在以下四個方面。

3.1 系統(tǒng)考慮規(guī)劃區(qū)綜合功能，進行類型劃分

TOD地區(qū)的分類包括強調(diào)交通特征和關(guān)注綜合功能兩種方法。二者相比，關(guān)注綜合功能的分類方法更加合理，這是因為TOD地區(qū)類型劃分的本質(zhì)是對具有軌道交通支撐條件的城市發(fā)展節(jié)點或片區(qū)而不是對車站本身進行分類。依據(jù)軌道交通車站地區(qū)的交通或工程特征進行分類或依據(jù)區(qū)位條件進行分級，沒有辦法充分展示出這些區(qū)域的發(fā)展需求和空間特色。與之相比，基于綜合功能進行的類型劃分視角更加全面，更能反映TOD地區(qū)的用地功能、空間環(huán)境及發(fā)展前景等特點及其在整個城市的綜合價值。

因此，TOD指引應(yīng)進一步加強對規(guī)劃區(qū)功能、空間及交通等綜合特征的系統(tǒng)考慮，進行類型劃分?？山梃b北美城市TOD 地區(qū)分類采用的城市特征+交通特征相結(jié)合的矩陣分類法[11]，基于車站所在地區(qū)的用地功能、空間環(huán)境及發(fā)展前景等要素進行分類。如加拿大的埃德蒙頓市(Edmonton)將TOD地區(qū)分為商務(wù)中心、一般中心、就業(yè)區(qū)、大學、一般社區(qū)、新社區(qū)以及提升社區(qū)等七種類型[40]。

3.2 整體認知TOD內(nèi)外空間，設(shè)計圈層結(jié)構(gòu)

目前的TOD指引更加側(cè)重于對TOD 影響半徑范圍內(nèi)(如500～800 m)的規(guī)劃引導，而對半徑外區(qū)域的規(guī)劃引導缺乏關(guān)注，這不利于對具體軌道交通車站所在區(qū)域的整體開發(fā)統(tǒng)籌。從規(guī)劃管理角度分析，TOD指引應(yīng)該在類型劃分和圈層結(jié)構(gòu)組織的階段將TOD周邊的次級區(qū)域納入考慮，增強規(guī)劃管理的整體性。

在TOD指引中，TOD 地區(qū)與次級區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)至少應(yīng)該包括三部分工作：1)結(jié)構(gòu)上，由于軌道交通車站對TOD 地區(qū)開發(fā)建設(shè)的引導帶動作用不能對次級區(qū)域進行完整覆蓋，因此次級區(qū)域應(yīng)該構(gòu)建相對獨立的功能組織結(jié)構(gòu)，并提出TOD 核心區(qū)與次級區(qū)域組團中心的功能分工關(guān)系；2)交通上，由于TOD 地區(qū)大多以步行尺度為主要參照劃分邊界，因此次級區(qū)域的車站連接應(yīng)該依托常規(guī)公共汽車或自行車交通，打造具有間接聯(lián)系特征的低碳化交通組織方式；3)功能上，TOD地區(qū)與次級區(qū)域之間應(yīng)該在避免內(nèi)部競爭和促進協(xié)調(diào)發(fā)展之間取得平衡，形成基于整體視角差異化功能發(fā)展的思路。

3.3 綜合協(xié)調(diào)不同要素聯(lián)動關(guān)系，制定引導內(nèi)容及指標體系

無論TOD 規(guī)劃基于哪些原則，要實現(xiàn)其所追求的理想目標需要不同要素相互協(xié)調(diào)、共同作用，如高強度開發(fā)必須以軌道交通和公共汽車交通體系為基礎(chǔ)，并以用地的混合功能為支撐。這是因為一旦缺少了這一基礎(chǔ)，單純的高強度開發(fā)必然造成因小汽車出行帶來的交通擁堵和空氣污染；而如果缺少了功能混合，高強度開發(fā)將進一步造成鐘擺式通勤、服務(wù)不便，并形成空城和鬼城等。此外，如果缺少小街區(qū)和人性化的空間環(huán)境，高強度開發(fā)形成的建設(shè)地區(qū)也難以吸引足夠的居民和公共交通使用者。因此，不同規(guī)劃要素之間的聯(lián)動與協(xié)同對于TOD 規(guī)劃的成功十分重要。不過，在針對不同要素的相互關(guān)系進行系統(tǒng)規(guī)劃引導方面，不同指引的綜合性程度不同，并非所有指引都能明確地做到這一點。

TOD指引的編制應(yīng)該增強不同要素引導內(nèi)容之間的聯(lián)動關(guān)系，以更加綜合的方式促進TOD 規(guī)劃目標的實現(xiàn)。如借鑒2013年版《深標》的方法和理念，以容積率計算規(guī)則為核心，將功能混合、開發(fā)強度、軌道交通車站支撐條件、街區(qū)尺度及道路條件等因素綜合起來，從而使TOD 規(guī)劃的原則成為規(guī)劃建設(shè)的價值選擇和開發(fā)動力。

3.4 創(chuàng)新探索規(guī)劃管理機制，拓展落實路徑

TOD 規(guī)劃大多以控規(guī)為主要落實載體，規(guī)劃指引編制應(yīng)該進一步關(guān)注TOD 規(guī)劃內(nèi)容(特別是針對TOD 規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的目的和方法差異)向控規(guī)落實的方法。同時，也應(yīng)該注意到TOD 規(guī)劃對城市空間結(jié)構(gòu)的影響具有綜合性，TOD指引中對容積率的控制對城市整體密度分區(qū)具有結(jié)構(gòu)性作用；車站核心區(qū)的一體化規(guī)劃及交通接駁是否合理則直接關(guān)系到車站核心區(qū)開發(fā)的成敗。

因此，要充分發(fā)揮TOD指引的作用，需要在落實路徑方面加強對規(guī)劃管理機制的創(chuàng)新探索。如將指引的內(nèi)容納入密度分區(qū)規(guī)劃、將容積率及街區(qū)尺度的相關(guān)要求以修正系數(shù)等方法落實到城市規(guī)劃標準與準則等，使TOD 規(guī)劃的意圖充分與宏觀、中觀和微觀等不同層面的城市規(guī)劃管理結(jié)合起來，以使其在控規(guī)及其他層面規(guī)劃中的落實更加有效。

4 結(jié)語

在中國城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的背景下，軌道交通車站地區(qū)的建設(shè)條件復雜、發(fā)展需求多樣。并非每個城市都具有豐富的規(guī)劃經(jīng)驗。因此，在區(qū)域和城市等整體層面，通過編制指引的方式對TOD 規(guī)劃進行管理引導是一種可行且必要的方式。通過比較TOD指引的編制方法和內(nèi)容，總結(jié)TOD地區(qū)的分類方法、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標以及落實路徑，以更加綜合的視角提出優(yōu)化建議，為未來的規(guī)劃建設(shè)提供有效的管理框架參照，規(guī)避可能出現(xiàn)的問題和遺憾。

TOD規(guī)劃與實施的成功不只是單純的技術(shù)問題，還涉及諸多層面的利益博弈。這些博弈往往關(guān)系到軌道交通選線、車站設(shè)置、建設(shè)時序、物業(yè)開發(fā)的安排乃至影響到TOD建設(shè)的整體成效。如珠三角城際軌道交通TOD綜合開發(fā)規(guī)劃即對不同主體的利益訴求進行了充分關(guān)注，將協(xié)調(diào)工作集中在建設(shè)成本補虧、土地指標分配和合作機制設(shè)計等關(guān)鍵方面；廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳創(chuàng)新性提出“土地增值收益省市共享”，采用“一地一策、切實可行”的合作原則等[41]，以靈活的機制協(xié)調(diào)各方利益，促進軌道交通建設(shè)和TOD 開發(fā)工作的落實。因此，TOD 規(guī)劃在完善自身規(guī)劃技術(shù)合理性的同時，應(yīng)該進一步加強規(guī)劃統(tǒng)籌方法和利益協(xié)調(diào)機制的設(shè)計，從而更加高效地推進相關(guān)工作的開展。

注釋：

Notes:

①安東尼·莫里斯(A E J Morris)發(fā)現(xiàn)19 世紀在美國伊利諾伊州的鐵路車站地區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，規(guī)劃設(shè)計是采用標準化方式完成的；而斯皮羅·科斯托夫(Spiro Kostof)注意到這一時期美國鐵路沿線出現(xiàn)了數(shù)百個城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)形態(tài)的近似性。在中國近代東北城市規(guī)劃中，也可以發(fā)現(xiàn)鐵路車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計的模式化特征，不僅僅不同車站地區(qū)的平面布局形態(tài)近似，而且當時的殖民者會以出臺相關(guān)法規(guī)、技術(shù)標準的形式系統(tǒng)化地保障這些規(guī)劃實施。

②TOD 規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)指引包括規(guī)劃設(shè)計指引和規(guī)劃編制指引兩種類型。不同規(guī)劃技術(shù)指引可能包括上述兩方面內(nèi)容，也可能只包括其中一方面內(nèi)容，本文所說的TOD指引是指前一種指引。此外，TOD 規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)指引也包括宏觀尺度下城市整體TOD 結(jié)構(gòu)規(guī)劃指引內(nèi)容和微觀尺度下車站周邊地區(qū)TOD指引內(nèi)容，本文研究的規(guī)劃指引主要是以比較車站周邊地區(qū)TOD指引為主。

③八項內(nèi)容包括：功能定位、用地布局原則、土地混合利用原則、開發(fā)強度分區(qū)、站場交通接駁設(shè)施規(guī)模及布局要求、道路網(wǎng)密度、步行和非機動車交通設(shè)施布局要求、省市合作開發(fā)備選用地及啟動區(qū)的范圍和規(guī)模。

④軌道交通車站共構(gòu)地塊是指距離車站半徑200 m范圍的核心圈層以內(nèi)，計劃與軌道交通車站實現(xiàn)功能契合、高度協(xié)同的開發(fā)地塊。共構(gòu)地塊應(yīng)滿足以下三個前提條件：1)距離軌道交通車站半徑200 m 范圍內(nèi)(以開發(fā)地塊邊線至車站外結(jié)構(gòu)線水平距離為準)；2)與軌道交通車站站廳層通過步行廊道直接相連或有條件直接相連；3)基于5D理念貢獻符合相關(guān)標準的公共設(shè)施。⑤三個圈層分別是內(nèi)圈層(商業(yè)功能為主，半徑300 m)、中圈層(新型產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)混合功能為主，300～500 m)以及外圈層(產(chǎn)業(yè)和居住功能為主，500～800 m)。⑥5D 原則由3D 原則細化而來，包括高強度、高密度(Density)，混合度、多樣性(Diversity)，距公共交通距離(Distance to Transit)，目的地可達(Destination Accessibility)，人本、精細的設(shè)計(Design)五個方面。⑦八原則即建設(shè)步行優(yōu)先的鄰里社區(qū)；優(yōu)先發(fā)展自行車網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)建密集的街道網(wǎng)絡(luò)；支持高質(zhì)量的公共交通服務(wù)；建設(shè)多功能混合的鄰里社區(qū)；將土地開發(fā)強度和公共交通承載能力相匹配；確保緊湊型發(fā)展，提倡短程通勤；通過規(guī)范停車和道路使用，增加出行便利性。