北京老城更新中的道路提升規(guī)劃研究

彭 敏，蓋春英

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100045)

0 引言

機(jī)動(dòng)化的進(jìn)程在給人們帶來出行便利的同時(shí)，也深刻影響著城市的街道。20 世紀(jì)初，街道的主要功能是城市交通，速度成為城市街道改造與更新的主要因素，寬闊的道路、大型立交橋興起并最終導(dǎo)致“街道荒漠化”的出現(xiàn)。20 世紀(jì)70年代以后，歐美各地主要城市小汽車交通過度發(fā)展的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，城市主義街道設(shè)計(jì)范式迅速發(fā)展，街道從單純交通通道轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻有缘膹?fù)雜空間[1]。其后，各國依據(jù)自身特征，陸續(xù)興起共享街道、綠色街道、交通穩(wěn)靜化、街道瘦身、完整街道、智慧街道等一系列街道更新研究與實(shí)踐。全球的主要城市依據(jù)自身特征陸續(xù)推出“街道設(shè)計(jì)手冊(cè)”，重新定義了街道設(shè)計(jì)的內(nèi)涵與使用方式，對(duì)城市街道進(jìn)行了“作為最具潛力的公共空間再開發(fā)”[2]。

城市街道的更新隨著社會(huì)的發(fā)展、觀念的革新、技術(shù)的進(jìn)步而不斷得以發(fā)展完善。街道設(shè)計(jì)更多地關(guān)注人，街道從為小汽車服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槿?、公共汽車和自行車服?wù)；街道空間不僅僅是交通空間，而是作為城市交通與城市公共空間的共同載體；街道改造和更新更加趨向多樣化、人性化和可持續(xù)化。

縱觀國外發(fā)達(dá)國家老城的交通發(fā)展歷程，不難看出其交通發(fā)展也是從滿足機(jī)動(dòng)車交通需求、緩解城市交通擁堵逐漸過渡到注重多種交通方式的公平、限制小汽車交通、優(yōu)先發(fā)展綠色交通等。近年來，可持續(xù)城市移動(dòng)性規(guī)劃(Urban Mobility Plan)在歐洲興起[3]?？沙掷m(xù)城市移動(dòng)性規(guī)劃是一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在滿足人和物的高效流動(dòng)、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)活力，并為居民提供一個(gè)高質(zhì)量的生活環(huán)境。它建立在現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)一體化規(guī)劃、注重參與性并設(shè)立評(píng)估準(zhǔn)則。

1 北京老城道路面臨提升改造契機(jī)

1.1 老城保護(hù)新高度

北京是中國歷史文化名城的典型代表，也是世界聞名的文化古都。北京老城(二環(huán)路以內(nèi))更是無價(jià)之寶，是獨(dú)一無二的遺產(chǎn)。北京老城的保護(hù)與更新經(jīng)歷了四個(gè)階段，第一階段為名城保護(hù)意識(shí)蘇醒階段(1978—1991年)，第二階段是名城保護(hù)體系逐漸建立(1992—2003年)，第三階段提出舊城保護(hù)與復(fù)興，名城保護(hù)得到空前重視(2004—2009年)，第四階段為保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)，體質(zhì)機(jī)制日益完善階段(2009年至今)[4]?，F(xiàn)階段北京老城保護(hù)的要求更加嚴(yán)格，保護(hù)的范圍也更加廣闊。其中，在街巷保護(hù)方面，《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》[5]明確提出“老城原則上不再拓寬道路，建設(shè)以三橫四縱為代表的文化景觀街道。強(qiáng)化整體空間聯(lián)系，提升街道綠化，擴(kuò)大步行空間，培育街道客廳，展現(xiàn)各類文物古跡、近現(xiàn)代史跡、多元文化、自然生態(tài)環(huán)境交織的美麗景觀”。

伴隨著北京老城的保護(hù)與更新，老城的道路也面臨提升改善的契機(jī)。道路提升的目標(biāo)不再局限于交通問題，開始關(guān)注環(huán)境、文化、歷史、活力等方面，城市道路更加注重“向街道的轉(zhuǎn)變”。

1.2 道路設(shè)施受批評(píng)

北京老城作為北京市開發(fā)最早，發(fā)展最成熟的區(qū)域，其道路設(shè)施建設(shè)一直處于北京的領(lǐng)先地位。截至2016年底，北京老城內(nèi)道路里程共計(jì)696 km，其中城市道路304 km，道路面積率為20.6%。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，機(jī)動(dòng)化進(jìn)程的加快，北京老城的道路累積了一系列問題，也遭遇諸多批評(píng)的聲音。老城居民對(duì)道路的不滿意集中在道路交通擁堵、不人性化的交通設(shè)計(jì)、尾氣污染與噪聲污染三個(gè)方面。其中不人性化主要包括步行環(huán)境差、過街距離長、非機(jī)動(dòng)車道被占用、設(shè)施占道等方面[5]。城市規(guī)劃專家常常批評(píng)北京老城道路“尺度過于寬大”“乏味枯燥、缺乏特色”；歷史文保專家批評(píng)老城的道路“與老城風(fēng)貌不符”；交通管理部門由于道路太擁堵而飽受社會(huì)批評(píng)，同時(shí)也需要花費(fèi)大量人力物力來處理道路違章停車、流動(dòng)攤販占道經(jīng)營、道路環(huán)境衛(wèi)生等問題。

城市道路既是老百姓日常工作出行的公共設(shè)施，也是使用最頻繁的公共空間，它所受到的關(guān)注來自方方面面。社會(huì)各界對(duì)老城道路的批評(píng)越多，也說明道路的重要性以及道路要提升改善的急迫性。顯然，北京老城的道路已經(jīng)到了需要整體提升的發(fā)展階段，即提質(zhì)階段。

1.3 老城交通及街道發(fā)展趨勢(shì)預(yù)判

1.3.1 交通發(fā)展趨勢(shì)

北京老城規(guī)劃實(shí)施人口疏解、功能結(jié)構(gòu)重組，老城的交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入提質(zhì)階段，交通必然要走可持續(xù)發(fā)展的道路。現(xiàn)狀小汽車過度使用的格局必將改變，未來的交通發(fā)展模式必然形成以綠色交通為主導(dǎo)，其他各種出行方式為輔的和諧有序局面；目標(biāo)上更加重視整體交通環(huán)境的提升，兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面；在交通政策上實(shí)施交通需求調(diào)控，進(jìn)一步降低私人小汽車的使用強(qiáng)度；交通規(guī)劃也將轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注人和環(huán)境的可持續(xù)城市移動(dòng)性規(guī)劃。

1.3.2 街道更新趨勢(shì)

北京老城的道路格局已穩(wěn)定，道路設(shè)施已基本完備，未來道路新建、拓寬的可能性都非常小。老城道路存在的一系列問題將主要通過道路的更新與改造逐步解決。2000年以來，北京編制的相關(guān)規(guī)劃，如《城市道路空間規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《北京步行和自行車交通規(guī)劃準(zhǔn)則》，已經(jīng)在城市新建、道路改造領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，而正在編制的北京《街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》將進(jìn)一步指導(dǎo)道路向街道的轉(zhuǎn)變。

由文獻(xiàn)[2]中街道設(shè)計(jì)的需求金字塔(見圖1)可知，各歷史階段人們對(duì)街道的不同需求大體分為5 大層次，由低到高依次為安全衛(wèi)生需求、功能完善需求、活力場所需求、形象個(gè)性需求以及特殊群體需求。評(píng)估北京老城街道現(xiàn)狀以及發(fā)展需求，認(rèn)為北京老城街道正處于街道發(fā)展的中級(jí)向高級(jí)過渡的階段，即街道功能基本完善，未來老城將越發(fā)重視街道的活力場所需求與形象個(gè)性需求。

2 道路提升規(guī)劃編制的必要性

2.1 道路提升規(guī)劃的缺失

北京現(xiàn)行的城市道路規(guī)劃設(shè)計(jì)流程包括六個(gè)階段，其中規(guī)劃方案是第一個(gè)階段，該階段要求編制道路規(guī)劃方案、雨污水、河湖規(guī)劃方案。道路規(guī)劃方案主要針對(duì)等級(jí)較高的新建類城市道路，而對(duì)于更新改造類的道路，現(xiàn)階段缺少規(guī)劃編制的要求。另外，北京在道路設(shè)計(jì)審批時(shí)，往往專注于道路的交通功能、市政設(shè)施的保障，而忽視某些道路作為重要城市空間的功能；只審批道路紅線內(nèi)空間，而缺少對(duì)車行道外邊緣與建筑立面的空間管控。

隨著北京老城對(duì)街道空間的要求越來越高，道路審批內(nèi)容應(yīng)從交通、市政領(lǐng)域擴(kuò)展到城市設(shè)計(jì)、景觀規(guī)劃等領(lǐng)域。對(duì)于更新改造類項(xiàng)目，編制道路提升規(guī)劃將十分必要。

2.2 發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)與統(tǒng)籌作用

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，決定了城市建設(shè)的方向和品質(zhì)，具有全局性、綜合性、戰(zhàn)略性與前瞻性。城市道路的更新與改造中必須充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，改變現(xiàn)狀過于關(guān)注機(jī)動(dòng)化交通的問題，促進(jìn)北京老城“道路向街道的轉(zhuǎn)變”。尤其是在規(guī)劃理念上，道路提升類規(guī)劃應(yīng)將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入規(guī)劃編制的全過程，并通過實(shí)際規(guī)劃工作，向道路更新的各利益相關(guān)體，如屬地政府部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)鼐用?、沿線企業(yè)不斷普及，力爭獲得大多數(shù)人的認(rèn)可。

道路提升規(guī)劃應(yīng)注意發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌作用。道路更新的對(duì)象是既有道路，必須注意對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的影響，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)體之間的關(guān)系。在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，應(yīng)積極推進(jìn)建立多專業(yè)團(tuán)隊(duì)，引入城市設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)、道路工程設(shè)計(jì)、管線設(shè)計(jì)、交通管理、風(fēng)貌保護(hù)等多方專業(yè)人士，共同研究編制道路提升規(guī)劃。

3 東門倉胡同提升規(guī)劃案例

近年來，伴隨北京老城更新開展了一些城市道路的更新改造工作。這些道路更新項(xiàng)目不涉及道路拓寬，也不是源于交通問題本身。如地安門外大街、鼓樓西大街的改造背景是基于什剎海地區(qū)的整體環(huán)境提升；東門倉胡同的提升規(guī)劃是基于文物保護(hù)與展示的需求。下文以東門倉胡同提升規(guī)劃為例，探討北京老城更新類道路項(xiàng)目的規(guī)劃編制。

3.1 規(guī)劃研究背景

東門倉胡同位于東二環(huán)路西側(cè)，南新倉的東側(cè)。南新倉是明、清兩代糧倉，2013年被國務(wù)院公布為大運(yùn)河第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的組成部分，現(xiàn)保留有距今600 余年歷史的古倉廒9座，明清古倉墻約200 m?，F(xiàn)狀倉墻位于東門倉胡同的西側(cè)，部分進(jìn)入道路紅線。為了更好地展示南新倉文化，相關(guān)部門提出在倉墻東側(cè)，即現(xiàn)有道路紅線空間內(nèi)建設(shè)開放性公園。

現(xiàn)狀東門倉胡同為城市次干路，道路紅線寬30 m，設(shè)置有4條機(jī)動(dòng)車道，已完全實(shí)施規(guī)劃。該道路原規(guī)劃設(shè)計(jì)存在以下問題：1)過于注重機(jī)動(dòng)車交通，現(xiàn)狀機(jī)動(dòng)車早晚高峰V/C<0.4，能力有富余；在沿線公建配建停車場空置率約為50%的情況下設(shè)置路內(nèi)停車帶。2)交通設(shè)計(jì)人性化不足，如人行道有效寬度偏窄，東側(cè)非機(jī)動(dòng)車騎行受路內(nèi)停車影響，樹木對(duì)行人、自行車的遮陰效果較差等。3)缺少對(duì)文物、綠化、景觀等的統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致街道品質(zhì)不高，街道空間較無趣。4)東側(cè)建筑前區(qū)與道路紅線空間銜接不順，機(jī)動(dòng)車出入口過多，且設(shè)置有臺(tái)階、擋墻等妨礙空間一體化的設(shè)施。

3.2 規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變

1）不僅僅是交通空間。街道空間是城市交通與城市公共空間的共同載體，不僅僅關(guān)注其交通、市政的保障功能，也重視其促進(jìn)街區(qū)活力、提升環(huán)境品質(zhì)等綜合功能。

2）一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)。在需要突顯地方特色的街區(qū)，將街道、沿線建筑前區(qū)、文物展示區(qū)域整合成為一體化的公共空間；建筑前區(qū)空間盡量與道路紅線空間無縫銜接。

圖1 街道設(shè)計(jì)需求金字塔中北京老城的位置Fig.1 The location of Beijing old city in the“demand pyramid”of street design資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)[2]改繪。

3）化繁為簡。堅(jiān)持簡潔的設(shè)計(jì)與耐用的材料，使街道設(shè)計(jì)達(dá)到視覺上的清爽。一方面鼓勵(lì)整合各類市政道路交通設(shè)施，如標(biāo)志桿的“一桿多用”；另一方面，沿街立面設(shè)計(jì)簡潔大方，不進(jìn)行過度設(shè)計(jì)與裝飾。

3.3 道路功能的重新定位

通過對(duì)道路功能的重新定位，優(yōu)化調(diào)整交通功能，增強(qiáng)交往、休閑功能?？傮w分析，東門倉胡同是一條生活服務(wù)性街道，也是一條歷史文化展示街道。

圖2 道路現(xiàn)狀橫斷面Fig.2 Existing cross-section design

圖3 道路規(guī)劃橫斷面改造方案BFig.3 Improvement scheme B of road cross-sections

圖4 縮小交叉口半徑Fig.4 Reduce the radius of intersections

1）交通功能：作為南新倉地區(qū)重要的對(duì)外聯(lián)系道路，為沿線居民、單位提供日常出行服務(wù)。

2）文化功能：作為南新倉歷史文化展示的一部分，要傳承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化。

3）社會(huì)功能：作為南新倉地區(qū)重要的公共空間，為民眾提供富有活力的交往空間。

4）生態(tài)功能：增加綠化面積，減少路面熱島效應(yīng)，降低汽車尾氣、噪聲污染等。

3.4 道路空間的重新分配

道路向街道轉(zhuǎn)變，但街道項(xiàng)目的首要任務(wù)仍是提供通行環(huán)境。東門倉胡同30 m 的道路紅線寬度為南新倉遺址公園的建設(shè)提供了可能的空間。在滿足東門倉胡同基本通行條件的基礎(chǔ)上，按照文物保護(hù)>公共空間>生態(tài)環(huán)境的順序重新分配道路空間資源。

在與景觀設(shè)計(jì)單位、文物保護(hù)和園林綠化部門深入溝通的基礎(chǔ)上，確定西側(cè)9 m的紅線空間用于建設(shè)公園。同時(shí)，明確交通優(yōu)先級(jí)：步行>自行車>公共交通>小汽車，對(duì)街道的交通空間進(jìn)行重新分配。道路現(xiàn)狀橫斷面如圖2 所示，道路規(guī)劃橫斷面改造方案B如圖3所示。

1）重塑適宜步行的環(huán)境：要求南新倉遺址公園內(nèi)預(yù)留東側(cè)人行道、行人休憩設(shè)施，結(jié)合公園設(shè)計(jì)一并考慮；東側(cè)建筑前區(qū)與人行道一體化設(shè)計(jì)，擴(kuò)大有效步行寬度；通過縮小交叉口轉(zhuǎn)彎半徑，減少約4 m的行人過街距離，每個(gè)交叉口步道面積增加約32 m2，如圖4所示。

2）保障自行車交通路權(quán)，規(guī)范自行車停車：規(guī)劃設(shè)置兩側(cè)分隔帶，保障相對(duì)獨(dú)立的非機(jī)動(dòng)車道；并將自行車停車設(shè)置于分隔帶上，如圖5 所示；協(xié)調(diào)部分建筑前區(qū)停放自行車，尤其是在軌道交通車站周邊。

3）預(yù)留公共交通條件：規(guī)劃預(yù)留未來通行小型公共汽車的條件，預(yù)留公共汽車站臺(tái)布置空間。

4）限制小汽車交通：將現(xiàn)有4 條機(jī)動(dòng)車道縮減至3 條，遠(yuǎn)期規(guī)劃縮減至2 條。同時(shí)，適當(dāng)縮窄機(jī)動(dòng)車單車道寬度，并將道路設(shè)計(jì)速度由40 km·h-1降至30 km·h-1。

3.5 評(píng)價(jià)指標(biāo)的多元化

道路向街道轉(zhuǎn)變，其評(píng)價(jià)指標(biāo)就不能只局限于交通通行，而是要擴(kuò)展到公共空間、生態(tài)景觀、社會(huì)治理等多方面。道路交通方面，主要從步行條件、自行車通行條件、小汽車通行條件、自行車停放以及樹木遮陰五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；街道的相關(guān)評(píng)價(jià)則分為交通安全、交通秩序、公共空間、街道景觀、生態(tài)綠化五個(gè)方面。

東門倉胡同提升規(guī)劃共提出5 個(gè)規(guī)劃方案，方案說明如表1 所示。方案各有優(yōu)劣，評(píng)價(jià)結(jié)果如圖6、圖7 所示。街道更新改造所涉及的利益相關(guān)者從各自的角度出發(fā)，各有看重的指標(biāo)，必須經(jīng)過多次溝通、協(xié)調(diào)及方案優(yōu)化，最終達(dá)成代表大多數(shù)利益的方案。

4 結(jié)語

東門倉胡同的提升規(guī)劃已經(jīng)編制完成，相比工程實(shí)施，其意義更重在傳播價(jià)值導(dǎo)向。城市中的街道如此重要，“未來城市中街道空間將是城市特征的集中體現(xiàn)”“是城市發(fā)展的戰(zhàn)略性空間”[7]。從歐盟發(fā)布的一份街道改造報(bào)告[8]總結(jié)出：一個(gè)成功的街道改造項(xiàng)目，需要堅(jiān)定而有遠(yuǎn)見的政府主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、需要有穩(wěn)定的資金保障、需要獲取廣泛的民眾支持、需要做改造前后多方面綜合對(duì)比。規(guī)劃編制只是道路提升的第一步，后續(xù)還需要從廣泛的公眾參與、街道維護(hù)與監(jiān)管、多指標(biāo)對(duì)比評(píng)價(jià)等多方面努力，使道路提升后的社會(huì)效益、生態(tài)效益等被民眾、相關(guān)部門認(rèn)可。改變北京老城道路的種種負(fù)面印象，需要政府、專業(yè)人士、民眾、企業(yè)等多方面的、長期的共同努力。

圖5 自行車停放示意Fig.5 Bicycle parking

表1 東門倉胡同規(guī)劃提升方案Tab.1 Improvement schemes of Dongmencang Hutong

圖6 道路交通相關(guān)評(píng)價(jià)Fig.6 Traffic evaluations

圖7 街道相關(guān)評(píng)價(jià)Fig.7 Road evaluation