新型城鎮(zhèn)化下的保障房建設(shè)及其對(duì)策研究

文/陶冶 張立新 姜妍

2019年2月28日召開的山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上指出今年工作重心是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市化進(jìn)程、中低收入群體和新城鎮(zhèn)居民住房的多渠道保護(hù)、“魯牌住宅”試點(diǎn)建設(shè)和綠色城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)等十個(gè)方面的工作。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)王玉芝表示，今年山東重點(diǎn)關(guān)注 “做好城市就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員安置工作”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市化，取消對(duì)城市落戶的限制，全省常住、戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到62%左右和51.5%左右。由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的限制，他們沒有城市戶籍，享受不到城市優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等資源，政府要想加快農(nóng)業(yè)人口城市化，必須落實(shí)城鎮(zhèn)戶口，積極推進(jìn)保障房的建設(shè)，使居者有其屋。

1.保障房建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化

自黨的十八屆三中全會(huì)召開提出發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中遇到了重重問題，諸如政府財(cái)政壓力過大、資金不足等制約著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康發(fā)展。2014年以來，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，促使PPP模式全面升溫。將PPP引進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中[1～3]，不但可以有效緩解政府的資金壓力，而且還能提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量水平，降低新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)。隨著山東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，PPP發(fā)揮的作用也會(huì)越來越大。

保障房是指保障性住房，包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房等，作為國(guó)家“十三五”規(guī)劃的民生領(lǐng)域重要方針，保障房建設(shè)已是政府重點(diǎn)關(guān)注的問題，要想順利完成目標(biāo)，僅僅依靠政府是不行的，必須帶動(dòng)社會(huì)各方力量共同參與。將PPP引入保障性住房建設(shè)中，不僅可以解決政府的融資困難問題，還能彌補(bǔ)傳統(tǒng)建設(shè)模式中存在的建設(shè)配套設(shè)施及安全管理等方面的缺陷[4]。

在新的歷史時(shí)期，PPP 被賦予了新的時(shí)代使命，如何更好地將PPP應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和保障房建設(shè)中，是全社會(huì)都十分關(guān)注的焦點(diǎn)。

2.PPP模式建設(shè)保障房的可行性分析

2.1 PPP模式

PPP（Public Private Partnerships）是一種公私合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某一特定項(xiàng)目而形成的伙伴關(guān)系。PPP模式的參與者堅(jiān)持“雙贏”或“多贏”的合作理念，將風(fēng)險(xiǎn)合理分配給每一位參與者，從而獲得比預(yù)期個(gè)人行動(dòng)更有利的結(jié)果?；谶@種伙伴關(guān)系模式，政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)各自利用優(yōu)勢(shì)提供公共服務(wù)，共擔(dān)收益與風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP模式已應(yīng)用于醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域。

PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于可以實(shí)現(xiàn)政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)二者的雙贏局面。對(duì)政府而言， 可以獲得技術(shù)、資金和管理的支持， 解脫繁瑣的日常管理工作， 實(shí)現(xiàn)“小政府、大市場(chǎng)”；對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)而言， 政策補(bǔ)貼可以將短期內(nèi)弱化的利益分擔(dān)到運(yùn)營(yíng)期，同時(shí)利用金融工具作為擔(dān)保，降低不可估計(jì)或無法控制的風(fēng)險(xiǎn)[5]。合理利用PPP模式有助于提高公共服務(wù)的效率，推動(dòng)山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 PPP風(fēng)險(xiǎn)

典型的PPP模式組織機(jī)構(gòu)形式如圖1所示[6]。

圖1 PPP模式組織機(jī)構(gòu)

圖2

圖3

圖4

圖5

圖6

圖7

PPP風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，從項(xiàng)目的可行性研究、招投標(biāo)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)到項(xiàng)目的移交階段，風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)都有可能發(fā)生，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的成功起著至關(guān)作用。在已有關(guān)于保障房和PPP風(fēng)險(xiǎn)的研究中，從知網(wǎng)上篩選核心期刊，關(guān)鍵詞共現(xiàn)如圖所示，不難看出：影響保障房建設(shè)的PPP風(fēng)險(xiǎn)主要有風(fēng)向識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制兩大方向[7～12]。PPP項(xiàng)目的特殊性和時(shí)間空間上的延伸性決定了其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)比一般的工程建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更復(fù)雜，如何在完成項(xiàng)目的過程中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)問題，將隨著PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)保障房逐步展開討論。

2.3 國(guó)外成功運(yùn)用PPP模式建設(shè)保障房的實(shí)例

許多發(fā)達(dá)國(guó)家， 例如英、美、德、加拿大、澳大利亞等， 已成功運(yùn)用PPP在公共住房領(lǐng)域取得了顯著成效。本文以美國(guó)為實(shí)例介紹其成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)主要以私營(yíng)機(jī)構(gòu)的方式向公眾提供住房產(chǎn)品。政府通過一定的金融政策刺激私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與保障房的建設(shè)，并從出售資產(chǎn)中抽取一部分與住房信托基金（HIF）作為住房保障資金。資金來源包括土地增值基金（TIF）、房產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅（RETT）等， 還可以通過聯(lián)邦政府、州政府的基金項(xiàng)目（如CDBG、LIGTC等）進(jìn)行擴(kuò)充[5]。公共部門通過自有資金帶動(dòng)私人或非盈利性機(jī)構(gòu)投資，以項(xiàng)目接力的方式進(jìn)行融資。目前，越來越多的地方政府要求或鼓勵(lì)私人開發(fā)商通過包容性區(qū)劃向中低收入家庭提供住房，來增加“廉價(jià)”住房的供給。其優(yōu)勢(shì)在于保障低收入家庭住房問題的同時(shí)增加了富裕社區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性[13]。

此外，美國(guó)地方政府實(shí)施公共項(xiàng)目的最重要合作伙伴是社區(qū)發(fā)展公司，它是美國(guó)最具影響力的住房非盈利組織，服務(wù)宗旨是無限期地為低收入家庭提供廉租住房，服務(wù)對(duì)象是貧困、有需要的家庭。因此，任何一個(gè)保障性住房項(xiàng)目都很有可能獲得直接撥款、無息貸款或遞延貸款，降低了租金的盈虧平衡點(diǎn)，節(jié)約了資金成本，不再需要其他補(bǔ)貼來維持。

2.4 山東省借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建設(shè)保障房面臨的挑戰(zhàn)

保障房建設(shè)的資金來源主要依靠傳統(tǒng)的資金渠道，包括政府財(cái)政撥款、土地出讓金、銀行貸款和住房公積金。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，資金問題日益成為一個(gè)巨大的屏障，如何解決資金問題，成為推進(jìn)保障房建設(shè)的助燃劑。在PPP模式中，政府可以和私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，利用私營(yíng)機(jī)構(gòu)的技術(shù)、融資和管理等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供各種政策扶持，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提升社會(huì)公信力。保障房建設(shè)的目的是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為低收入家庭提供住房，因此私營(yíng)機(jī)構(gòu)有很少的利潤(rùn)空間，這也造成了私營(yíng)機(jī)構(gòu)缺乏積極性，不愿參與政府合作，同時(shí)，即使達(dá)成合作意識(shí)，多方參與涉及多個(gè)利益相關(guān)方，管理難度也會(huì)變得愈加復(fù)雜。

3.保障房建設(shè)的PPP運(yùn)營(yíng)模式

政府在推進(jìn)保障房建設(shè)過程中面臨的首要壓力來自資金短缺問題。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日益完善，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化改革過程中，PPP模式將逐漸發(fā)展成一種新的創(chuàng)新方式。下面簡(jiǎn)要說明運(yùn)用PPP模式建設(shè)保障房的具體運(yùn)營(yíng)過程。

3.1適用對(duì)象

保障房建設(shè)的主要服務(wù)對(duì)象是城鎮(zhèn)居民。山東省發(fā)展改革委《山東省2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》提出全面取消城鎮(zhèn)落戶限制。越來越多的居民可以到城市購(gòu)買房屋，安家落戶，享受到城市教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和社會(huì)保障等各方面優(yōu)越的資源。政府可以根據(jù)住房配置標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先準(zhǔn)則針對(duì)居民不同的經(jīng)濟(jì)條件以租售的方式為居民分配保障房。國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)嚴(yán)格按照住房配置標(biāo)準(zhǔn)配置公用住房，例如英國(guó)博內(nèi)茅斯市嚴(yán)格按照家庭成員構(gòu)成和需要為居民配置相應(yīng)類型的保障房。

表1 英國(guó)博內(nèi)茅斯市按家庭結(jié)構(gòu)匹配的住房配置標(biāo)準(zhǔn)[14]

3.2運(yùn)營(yíng)模式

私營(yíng)機(jī)構(gòu)具有利益傾向性，因此政府必須制定一個(gè)可以讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)既保本又能長(zhǎng)期持續(xù)盈利的方案才能確保項(xiàng)目合作順利。在結(jié)合山東省現(xiàn)階段情況的同時(shí)借鑒國(guó)外成功的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，提出如圖8所示PPP運(yùn)營(yíng)模式[15]。圖8中私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過發(fā)行債券向金融機(jī)構(gòu)取得資金，并與房地產(chǎn)商交易建設(shè)保障房；政府在整個(gè)交易流程中起到擔(dān)保人的作用，既要保障房地產(chǎn)商獲得款項(xiàng)，又要對(duì)保障人群給予政策保護(hù)：保障人群大多為城鎮(zhèn)居民，政府可以聯(lián)合銀行對(duì)低收入家庭采取安家貸的方式，先讓其獲得資金作為購(gòu)房首付，且這部分資金不需利息，調(diào)動(dòng)城鎮(zhèn)居民購(gòu)房的積極性；通過社會(huì)資助方式或公益性行為對(duì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行購(gòu)房補(bǔ)貼，并對(duì)給予資助的企業(yè)在稅收或其他方面一定優(yōu)惠政策，提升企業(yè)的公信力，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與，積極推動(dòng)保障房建設(shè)。

圖8 保障房建設(shè)的PPP運(yùn)營(yíng)模式

PPP是以提供社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品為最終目標(biāo)而結(jié)盟的長(zhǎng)期伙伴合作模式，這種模式存在的原因在于公私雙方能夠充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過發(fā)行債券和低息貸款等方式取得資金，在政府的擔(dān)保下與房地產(chǎn)商進(jìn)行交易獲得全部售房款，以較低的價(jià)格出售給城鎮(zhèn)居民；政府項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，但可以通過減免稅收，提供低廉土地等方式積極推動(dòng)PPP模式的運(yùn)營(yíng)。

4.結(jié)論與建議

為促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化率的提高，推動(dòng)縣級(jí)城市發(fā)展，確保保障房建設(shè)平穩(wěn)健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下建議：

（1）政府政策的保障機(jī)制。對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)項(xiàng)目政府要大力給予政策支持， 引導(dǎo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)積極參與到保障房項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營(yíng)， 同時(shí)利用私營(yíng)機(jī)構(gòu)先進(jìn)的技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)和豐富的人力資源， 滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)保障性住房的要求， 并確保私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合理利益， 最終實(shí)現(xiàn)“雙贏”甚至“多贏”的局面。此外，積極推進(jìn)PPP模式立法進(jìn)程， 建立強(qiáng)有力的政府承諾機(jī)制， 確保私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

（2）各利益相關(guān)方的制度保障。各利益相關(guān)方在保障房項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全過程中必須做到職責(zé)分明， 既要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，又要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。根據(jù)各縣區(qū)城鎮(zhèn)中低收入居民的經(jīng)濟(jì)能力和政府的住房?jī)?yōu)惠補(bǔ)貼力度， 確保私營(yíng)機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)。在保障房建設(shè)過程中，積極尋求政府與私企的最佳合作模式進(jìn)行創(chuàng)優(yōu)。

（3）學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。保障房將成為我省推動(dòng)縣域發(fā)展，提高城市化的重要組成部分， 國(guó)外保障房的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)雖存在欠缺， 但是，仍然可以為山東省保障房建設(shè)、公共租賃住房分配的運(yùn)營(yíng)管理等提供經(jīng)驗(yàn)，具有重要的借鑒意義。

（4）健全城鎮(zhèn)住房保障體系。政府制定關(guān)于城鎮(zhèn)居民保障家庭住房的租賃補(bǔ)貼指導(dǎo)方針，發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼，根據(jù)縣市實(shí)際情況發(fā)展公共產(chǎn)權(quán)住房，推動(dòng)租賃住房的建設(shè)，通過多種渠道保障中低收入群體和新居民住房。各縣市區(qū)全部納入省級(jí)住房租賃綜合服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持租賃企業(yè)規(guī)?；l(fā)展。