“雙創(chuàng)”視角下包容審慎監(jiān)管機制建設(shè)研究

摘 要：黨的十八大以來，河南省通過精簡行政審批事項、改革投資審批制度和商事制度加快簡政放權(quán)；通過整合信息平臺、“雙隨機一公開”、建立信用體系等措施加強事中事后監(jiān)管；通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化公共服務(wù)，并取得了顯著成效。“放管服”改革的進一步深化，為“雙創(chuàng)”打好基、服好務(wù)、把好關(guān)，有效激活了“雙創(chuàng)”的新動能。針對新業(yè)態(tài)構(gòu)建包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管機制，需要正確認(rèn)識審慎監(jiān)管的內(nèi)涵及適用范圍，減少政府過度干預(yù)，構(gòu)建多方參與的治理體系，抓住包容審慎監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管方式方法。

關(guān)鍵詞：“雙創(chuàng)”；“放管服”改革；審慎監(jiān)管

中圖分類號：F203 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-0037（2019）2-45-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.008

黨的十八大以來，“放管服”改革成為我國深化經(jīng)濟和行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手?！胺殴芊备母镏荚谕苿诱毮苌羁剔D(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命[1]。全國上下圍繞“正確處理政府與市場關(guān)系”這個主線，從商事制度改革入手，逐步推動簡政放權(quán)，下放了大批的行政審批事項權(quán)限，推動清單管理，加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政府公共服務(wù)，推動國家治理現(xiàn)代化進程快速發(fā)展。全國各地推出了許多創(chuàng)新舉措，優(yōu)化了營商環(huán)境，為“雙創(chuàng)”工作提供了良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境。河南省將“放管服”改革與“雙創(chuàng)”工作緊密結(jié)合，在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過一系列改革措施，探索建立符合新興業(yè)態(tài)發(fā)展的包容審慎監(jiān)管模式，創(chuàng)造了公平營商環(huán)境，釋放了市場活力，有力地推動“雙創(chuàng)”工作取得明顯成效。

1 深入推進“放管服”改革的基本情況

1.1 通過簡政放權(quán)釋放市場活力

1.1.1 大幅精簡行政審批事項。2013年以來，在銜接落實國務(wù)院取消行政審批事項基礎(chǔ)上，認(rèn)真落實國務(wù)院分11批次取消下放的行政審批事項681項和中央指定地方實施行政審批事項305項，徹底終結(jié)非行政許可審批，先后6次清理精簡省級行政審批項目55.5%，職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項大幅減少。省本級投資項目審批事項由原來的113項精簡到59項，精簡約48%。剩余的審批事項全部為依據(jù)法律法規(guī)設(shè)定的行政許可事項，非行政許可審批事項得以全部取消[2]。

1.1.2 深入推進投資審批改革。2017年5月，出臺實施《河南省深化投融資體制改革實施方案》，將項目備案權(quán)全部下放，并推動工作機制的創(chuàng)新，提出推行首問負(fù)責(zé)制、項目承諾制，推動中介服務(wù)改革，實施中介服務(wù)“多評合一”新模式，完善在線審批平臺建設(shè)，讓群眾、企業(yè)少跑路。在全國范圍內(nèi)，河南省項目備案權(quán)的下放程度也是屬于最徹底的，單個項目備案、辦理的時間比以前大幅減少。精簡整合投資項目報建事項，將環(huán)境影響評價等6項行政審批，由核準(zhǔn)或?qū)徟巴瓿筛臑殚_工前完成；對企業(yè)投資項目，將節(jié)能評估和審查、航道通航條件影響評價審核2項行政審批，由核準(zhǔn)前完成改為開工前完成。

1.1.3 商事制度改革屢創(chuàng)品牌。商事制度改革主要包含兩方面的內(nèi)容：一是持續(xù)推進注冊資本登記制度改革和“先照后證”改革，全省企業(yè)登記實施“三十五證合一”制度，個體工商戶的營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證整合程度更是走在全國前列。二是推動注冊登記方式的創(chuàng)新，率先建設(shè)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（河南），改革信息共享機制，搭建信息共享交換平臺，實現(xiàn)部門間信息互聯(lián)互通和共享應(yīng)用，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑腿”代替“企業(yè)跑腿”。在全國率先實現(xiàn)工商登記政務(wù)網(wǎng)“一網(wǎng)通辦”，率先上線企業(yè)登記身份管理實名驗證系統(tǒng)。截至目前，河南省各類市場主體總量突破了600萬戶，成為全國第5個市場主體大省，邁入全國第一方陣[3]。

1.1.4 收費事項全面實施清單管理制度。清理規(guī)范涉企收費事項，嚴(yán)格落實收費政策，加強涉企收費監(jiān)督檢查，對各項清費政策落實情況開展專項督查，確保普遍性降費政策落地。政府部門和依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，必須做到全部公布權(quán)力清單和責(zé)任清單。公布行政職權(quán)運行流程圖。凡是向群眾收費的項目都必須做到收費有據(jù)并且公開透明，強制性公開目錄清單，明確收費基金項目名稱、設(shè)立依據(jù)、征收標(biāo)準(zhǔn)等信息，并依據(jù)收費政策調(diào)整實時更新。

1.2 加強事中事后監(jiān)管

1.2.1 全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管。各地各部門，建立隨機抽查事項清單，探索隨機抽查監(jiān)管的有效形式，夯實“雙隨機、一公開”監(jiān)管基礎(chǔ)，全部市縣均已開展“雙隨機”抽查。對取消的行政審批項目，分類制定操作性強的后續(xù)監(jiān)管辦法和具體措施，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。對下放管理層級的行政審批項目，加強上下溝通銜接，防止出現(xiàn)管理脫節(jié)。

1.2.2 不斷加強信用信息系統(tǒng)建設(shè)。國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（河南）的正式上線運行，標(biāo)志著河南省在加強企業(yè)信用管理方面又一現(xiàn)代化舉措付諸實踐。截至2018年11月底系統(tǒng)累計查詢量達(dá)24億余人次，全省67個部門歸集各類涉企信息616萬余條[4]。在全國范圍內(nèi)，率先在省級層面推動企業(yè)信息歸集和整合，并出臺相關(guān)管理辦法，在管理措施和制度創(chuàng)新方面都有重要意義。一是為全國信用體系建設(shè)開了個好頭，二是在全省范圍內(nèi)做到與其他49個部門實現(xiàn)涉企信息的共享，為后期實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的信息共享奠定了基礎(chǔ)。

1.2.3 逐步完善信用監(jiān)管。建立企業(yè)經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單庫，實現(xiàn)企業(yè)信用信息共享，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，讓市場中的“老賴”無處遁形，讓經(jīng)營者因誠實守信獲益。

1.3 持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)

1.3.1 緊緊圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。順利建成了全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，并實現(xiàn)與國家平臺的互聯(lián)互通，按照“一窗受理、并聯(lián)辦理、限時辦結(jié)、依責(zé)監(jiān)管、全程監(jiān)察”的原則，實現(xiàn)了非涉密投資項目和審批事項的即時監(jiān)管和服務(wù)。省公共資源交易平臺上線運行，實現(xiàn)全省18個省轄市平臺互聯(lián)互通。公共資源交易的職能集中到公共資源交易中心的交易平臺上，實現(xiàn)“管辦分離”，做到統(tǒng)一規(guī)范、協(xié)同高效，提升了監(jiān)管效率和效果。

1.3.2 清理無謂證明，優(yōu)化辦事流程。全面梳理省直部門辦理公共服務(wù)事項所需證明材料和手續(xù)，凡沒有法律法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的證明和蓋章環(huán)節(jié)原則上一律取消，堅決杜絕各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”。對各類服務(wù)窗口進行流程上的重新設(shè)計和優(yōu)化，盡可能地提高辦事效率。

1.3.3 不斷完善便民服務(wù)體系。建立健全行政（便民）服務(wù)中心，實行“一個窗口”受理、“一站式”服務(wù)，基本實現(xiàn)企業(yè)或群眾“進一個門、辦各種事”。省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，不少縣（區(qū)）還在村級建立便民服務(wù)代辦點，將服務(wù)延伸到群眾家門口。

2 “放管服”改革激活“雙創(chuàng)”事業(yè)發(fā)展

“放管服”改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是推動“雙創(chuàng)”順利開展的有力保障。通過簡政放權(quán)，為促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門檻；通過商事制度改革，為各類市場主體減負(fù)擔(dān)；通過審批體制改革，為激發(fā)有效投資拓空間；通過完善市場準(zhǔn)入機制和加強事中事后監(jiān)管，為公平營商創(chuàng)條件；通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，進一步優(yōu)化公共服務(wù)，為群眾辦事增便利。一系列的“放管服”改革措施落地，從根本上轉(zhuǎn)變了政府職能，改革了政府傳統(tǒng)的管理體制，為創(chuàng)建公平的營商環(huán)境，推動“雙創(chuàng)”的順利開展提供持續(xù)動力，成為“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的源頭活水。深入推進“放管服”改革對大力發(fā)展“雙創(chuàng)”具有重要意義。

2.1 協(xié)同推進數(shù)據(jù)和信息共享，為“雙創(chuàng)”打好基礎(chǔ)

打破信息孤島、實現(xiàn)信息共享是深化改革的基礎(chǔ)。河南省在推進數(shù)據(jù)共享方面的創(chuàng)新：一方面，體現(xiàn)在企業(yè)登記全程電子化網(wǎng)上服務(wù)平臺的上線運行；另一方面，體現(xiàn)在“三十五證合一”信息共享交換平臺的運行。企業(yè)登記全程電子化呈現(xiàn)5個主要特點：第一，以信息化建設(shè)為支撐，整合信息實現(xiàn)共享，解決信息孤島問題；第二，統(tǒng)籌整合區(qū)域行業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域范圍全覆蓋、市場主體類型全覆蓋、業(yè)務(wù)范圍全覆蓋“三個全覆蓋”。第三，優(yōu)化辦事流程，嚴(yán)格落實“三日辦結(jié)”；第四，在開展企業(yè)登記全程電子化工作同時，堅持線上線下雙優(yōu)質(zhì)服務(wù)，充分滿足各類經(jīng)營者實際需要；第五，同步推行電子營業(yè)執(zhí)照，服務(wù)企業(yè)“一照一碼走天下”。以政府平臺為依托，改造升級相關(guān)部門各自的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，在同樣的標(biāo)準(zhǔn)下，暢通部門間的信息交流通道，實現(xiàn)信息共享，避免信息采集的重復(fù)浪費和部門系統(tǒng)的“煙囪效應(yīng)”，為企業(yè)和民眾提供整體性、高效性的公共服務(wù)，避免公共服務(wù)“碎片化”帶給群眾的不便，解決“多部門多次跑、重復(fù)提交材料、辦理時間長”等問題，真正實現(xiàn)“讓信息多跑路、讓群眾和企業(yè)少跑腿”的目的。

2.2 大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，為“雙創(chuàng)”服好務(wù)

通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，為企業(yè)和群眾提供方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)體系，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”創(chuàng)造了良好的環(huán)境。線上電子政府服務(wù)實現(xiàn)全省一個平臺，從省級平臺進入，可實現(xiàn)全省各個地市的鏈接，實現(xiàn)地域全覆蓋；通過“三級十同”專項行動，省、市、縣、鄉(xiāng)四級的網(wǎng)上行政審批事項標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，擴大網(wǎng)上行政審批事項的范圍，將與創(chuàng)業(yè)就業(yè)密切相關(guān)的事項、群眾關(guān)注的重點民生服務(wù)事項全部納入網(wǎng)上審批，基本實現(xiàn)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”，初步建成覆蓋全省、整體聯(lián)動、部門協(xié)同的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，各級行政審批效率和政務(wù)服務(wù)智慧化水平大幅提升，公民和法人辦事更便捷、高效。

長期以來，電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)“兩張皮”現(xiàn)象一直存在。全省電子政務(wù)服務(wù)平臺的運行以及通過電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)或升級改造工作的快速推進，進一步擴大了電子政務(wù)外網(wǎng)覆蓋范圍，提高了網(wǎng)絡(luò)資源整理力度，實現(xiàn)業(yè)務(wù)資源網(wǎng)、部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)等與電子政務(wù)外網(wǎng)有效聯(lián)通。

按照規(guī)劃，河南省近期主要通過完成行政權(quán)力事項梳理錄入、加快對權(quán)力事項清單進行修改完善；推動政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺二期工程、加快推進河南省統(tǒng)一電子認(rèn)證平臺的應(yīng)用，實現(xiàn)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一支付等功能；通過網(wǎng)上辦稅大廳和網(wǎng)上非稅繳費平臺建設(shè)完成，實現(xiàn)發(fā)票領(lǐng)用“網(wǎng)上申領(lǐng)、線下配送”，實現(xiàn)預(yù)約辦稅和跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)涉稅事項一網(wǎng)通辦；依托政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺和電子證照庫，實現(xiàn)電子營業(yè)執(zhí)照在政府部門間的共享互用，對企業(yè)刻章提供便利化服務(wù)，提供面向企業(yè)和政府有關(guān)部門的企業(yè)電子檔案在線查詢、下載打印等服務(wù)。

2.3 積極探索包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管，為“雙創(chuàng)”把好關(guān)

自從2017年初全國兩會《政府工作報告》明確提出。本著鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的原則制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則以來河南省積極貫徹落實中央精神，結(jié)合實際采取了一系列審慎監(jiān)管措施，積極探索包容審慎監(jiān)管模式。

2.3.1 以共享交通工具為代表的共享經(jīng)濟監(jiān)管創(chuàng)新。共享單車因環(huán)保、便捷，一面世就受到大眾青睞，眾多企業(yè)也非?？春闷浒l(fā)展前景，于是河南省各地共享單車數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長，鄭州市尤其突出。2017年9月，鄭州共享單車飽和度系數(shù)為233.54%，全國第一[5]。

共享單車的出現(xiàn)給政府監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，鄭州市轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管理念，堅持包容審慎監(jiān)管的原則，鼓勵其作為新興業(yè)態(tài)發(fā)展的同時，對共享單車企業(yè)加強監(jiān)管，對運行企業(yè)進行約談，責(zé)令單車企業(yè)有序擺放，適時暫停投放單車，并要求把共享單車的后臺運行信息和政府監(jiān)控中心對接，以便實現(xiàn)對共享單車的有效管控。

網(wǎng)約車作為新業(yè)態(tài)，深受市民關(guān)注。2017年初，鄭州市頒布實施了《關(guān)于深化出租車行業(yè)改革實施意見》《鄭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理細(xì)則》和《鄭州市規(guī)范私人小客車合乘出行的意見》，對網(wǎng)約車車輛、駕駛員準(zhǔn)入條件、定價模式等方面都做了明確規(guī)定，政府監(jiān)管在不斷地完善。

2.3.2 對跨境電商的包容審慎監(jiān)管。近年來，河南保稅物流中心、鄭州機場、新鄭綜保區(qū)、鄭州鐵路東站、郵政口岸等一系列跨境電商業(yè)務(wù)陸續(xù)開展，蓬勃發(fā)展的跨境電子商務(wù)已經(jīng)成為貿(mào)易新業(yè)態(tài)。中國（鄭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)獲批建設(shè)后，2017年河南全省電子商務(wù)交易額達(dá)到1.3萬億元，其中跨境電商1 025億元[6]。面對跨境電商的巨大發(fā)展?jié)摿?，河南省通過一系列監(jiān)管理念和制度的創(chuàng)新，實施包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管，提升服務(wù)水平。

第一，創(chuàng)新網(wǎng)購保稅進口模式。主要做法是交易全流程申報數(shù)據(jù)可溯源，同時倉儲前置，跨境電商企業(yè)可以把熱銷的海外商品提前整批備貨到鄭州海關(guān)，待接到訂單后，再分裝、繳稅、通關(guān)，郵寄給消費者。這樣既減少了消費者收貨的等待時間、降低了物流成本，又實現(xiàn)了稅收征管、貿(mào)易統(tǒng)計、質(zhì)量追溯等政府監(jiān)管，解決了政府管理和市場便利的雙重難題。

第二，創(chuàng)新通關(guān)監(jiān)管模式。在通關(guān)監(jiān)管模式上有三大創(chuàng)新：一是實施關(guān)檢合作“三個一”，即一次申報、一次查驗、一次放行；二是海關(guān)查驗“雙隨機”，即隨機選擇布控、隨機派員查驗；三是跨境電商“秒通關(guān)”。

第三，實施“網(wǎng)購保稅+線下提貨”監(jiān)管新模式。消費者到店選購、線上下單支付、身份信息比對、海關(guān)放行后即可當(dāng)場提走。這種模式具有“保真、低價、便捷”三大優(yōu)勢。

2.3.3 對PPP融資模式的監(jiān)管創(chuàng)新。對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供，采用政府與社會資本合作（PPP）的模式越來越普遍。對于自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公路、鐵路、自來水等項目，在我國發(fā)展比較早，也相對比較成熟，社會可接受程度比較高。然而，對于公益性比較強的公共服務(wù)供給，如養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)志愿者服務(wù)等后期運營管理比較復(fù)雜的項目，由于這些項目的投資收益率低、投資時間長、收益慢等原因，民間資本參與的積極性不強，政府對于放開養(yǎng)老服務(wù)市場也持謹(jǐn)慎態(tài)度。而我國正逐步進入老齡化階段，養(yǎng)老壓力逐漸增大，適時放開養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的投資門檻可以說是勢在必行。2015年2月，民政部出臺了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，此后國務(wù)院又有多項關(guān)于民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的意見和規(guī)定出臺。經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新模式、新形態(tài)，使原來完全由政府負(fù)責(zé)的項目，逐步向市場化、社會化方向發(fā)展。河南省積極響應(yīng)國務(wù)院的號召，在已經(jīng)發(fā)布的四批PPP項目名錄中，河南省的養(yǎng)老領(lǐng)域項目在全國處于領(lǐng)先地位，在發(fā)展過程中積累了不少的經(jīng)驗，特別是對PPP項目的監(jiān)管方面。對于公共部門比較值的建立和適用、物有所值評價體系建設(shè)、項目融資評估、項目風(fēng)險識別與風(fēng)險分擔(dān)機制、政府補貼和收益分配機制等方面都有不同程度的創(chuàng)新。對于PPP模式的監(jiān)管創(chuàng)新，拓展了PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍和深度，對于相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)和群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生不同程度的積極影響。

3 構(gòu)建包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管機制的建議

河南省深化“放管服”改革的舉措雖然取得了上述成就，但是仍存在不足特別是對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的審慎監(jiān)管機制仍然處于探索階段，在理論認(rèn)識、適用范圍、制度設(shè)計、方式方法等方面經(jīng)驗不足，需要繼續(xù)完善。

3.1 正確認(rèn)識審慎監(jiān)管的精神實質(zhì)及適用范圍

包容審慎監(jiān)管是對審慎監(jiān)管原則的發(fā)展，是以包容性監(jiān)管來彌補傳統(tǒng)審慎監(jiān)管的不足，是包容監(jiān)管和審慎監(jiān)管的平衡和對立統(tǒng)一[7]。目前來看，包容審慎監(jiān)管主要是作為一種監(jiān)管理念存在，該理念意味著相信市場、鼓勵創(chuàng)新，同時更加重視加強事中事后監(jiān)管，管理方式從處理具體事項的細(xì)則式管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪仍O(shè)置安全閥及紅線的觸發(fā)式管理。

第一，針對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，要鼓勵創(chuàng)新。本著包容審慎的原則，在行業(yè)尚未成熟前，應(yīng)弱化國家的強監(jiān)管，更多依靠市場的競爭機制以及行業(yè)協(xié)會等自律制度，讓產(chǎn)業(yè)在運作中找尋到最優(yōu)模式。包容審慎監(jiān)管還應(yīng)區(qū)分政府監(jiān)管、企業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督的范圍和邊界[8]。

第二，明確審慎監(jiān)管的適用范圍，分類監(jiān)管，守住底線。對潛在風(fēng)險大、社會風(fēng)險高的領(lǐng)域，要嚴(yán)格監(jiān)管，消除風(fēng)險隱患。對于限制性或資質(zhì)要求較高的商品和服務(wù)提高市場準(zhǔn)入要求，對一般性產(chǎn)品則放寬準(zhǔn)入要求。以共享經(jīng)濟為例，共享經(jīng)濟創(chuàng)新不能無度，需要保證基本的安全和道德要求，創(chuàng)業(yè)者雖帶來各種創(chuàng)意，但不應(yīng)跨過法律紅線。

3.2 減少政府過度干預(yù)，建立公平開放的市場準(zhǔn)入制度

針對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，政府要以更加包容的態(tài)度加快頂層設(shè)計和制度安排，完善相關(guān)政策法規(guī)，彌補相關(guān)的法律空白，推動現(xiàn)行監(jiān)管制度與新業(yè)態(tài)接軌。制定法律法規(guī)時要堅持審慎的原則，因為新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)具有創(chuàng)新性和不確定性，政府對于新經(jīng)濟的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)形態(tài)都不了解，這使得對其監(jiān)管既可能過度，也可能過寬，出錯的可能性大大增加，不利于其健康成長。因此，監(jiān)管部門不能削足適履，強迫新事物符合舊的監(jiān)管框架，應(yīng)因地制宜地調(diào)整監(jiān)管策略[9]。具體而言，當(dāng)前應(yīng)該以完善負(fù)面清單管理為主，堅持“法無禁止即可為”的原則，對未納入負(fù)面清單管理的行業(yè)和領(lǐng)域，要切實保障各類市場主體的合法權(quán)益。針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，本著降低創(chuàng)業(yè)門檻的原則，盡量不要納入負(fù)面清單管理，減少政府過度干預(yù)。

以網(wǎng)約車監(jiān)管為例，雖然2016年7月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》明確了網(wǎng)約車的合法地位，然而，很多地方政府濫用或者誤用了自由裁量權(quán)，制定了過于嚴(yán)苛的實施細(xì)則。在駕駛員的準(zhǔn)入、車輛準(zhǔn)入等方面附加了諸多限制。地方細(xì)則實施一年多來，政府過度干預(yù)所導(dǎo)致的供需矛盾等現(xiàn)象已初現(xiàn)端倪，出行難、打車難的局面在很多城市開始重現(xiàn)[10]。所以對于新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，做到屬于政府規(guī)制的事情“不缺位”，不屬于政府監(jiān)管的事情有所不為才能有所為，絕不可越俎代庖[11]。

3.3 加強政府與平臺協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建多方參與的治理體系

首先，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，為共享平臺參與監(jiān)管提供法律依據(jù)。在知識產(chǎn)權(quán)保護、質(zhì)量管理、網(wǎng)絡(luò)安全等方面，明確界定平臺企業(yè)參與監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)。其次，建立政府、平臺、行業(yè)組織、勞動者、消費者共同參與的規(guī)則協(xié)商、利益分配和權(quán)益保障新機制。通過法律法規(guī)的形式，明確參與各方的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動第三方、同行業(yè)、公眾、媒體等的監(jiān)督力量，形成社會力量共同參與治理的格局。將監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行責(zé)任從政府轉(zhuǎn)移到眾多平臺，并不意味著政府所制定的規(guī)則不再重要，相反，政府制定的規(guī)則將在宏觀引導(dǎo)方面發(fā)揮更大的作用。

3.4 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善風(fēng)險管控體系

在新經(jīng)濟的發(fā)展初期，易存在較大的不確定性風(fēng)險，而風(fēng)險往往存在于某些特定的環(huán)節(jié)，審慎監(jiān)管就要抓住這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善風(fēng)險管控體系。以共享經(jīng)濟為例，共享經(jīng)濟目前存在兩個需要高度重視的關(guān)鍵問題：一個是資金監(jiān)管問題，另一個是信息監(jiān)管問題。共享經(jīng)濟涉及的用戶數(shù)量大、范圍廣，一旦出現(xiàn)平臺捐款跑路、企業(yè)倒閉、押金無法退還等問題，會因涉及面廣造成比較嚴(yán)重的社會影響。在大力推動共享經(jīng)濟的同時，除了采用?？顚Ｓ谩ｉT賬戶管存等措施外，還要進一步完善資金的凍結(jié)、提存制度，加大懲罰性賠償力度，提高對新興經(jīng)濟領(lǐng)域潛在風(fēng)險敏感性和突發(fā)情況快速處置的能力，優(yōu)化風(fēng)險管理機制。

另外，濫用用戶個人信息，是共享經(jīng)濟普遍存在的一個問題。針對信息濫用問題，下一階段的監(jiān)管重點應(yīng)該是按照信息保護和網(wǎng)絡(luò)安全的法律法規(guī)，加強對電信、互聯(lián)網(wǎng)、平臺企業(yè)等主體的責(zé)任落實機制，同時采用云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，提高信息安全管理水平。

3.5 進一步創(chuàng)新審慎監(jiān)管方式

針對新興經(jīng)濟領(lǐng)域市場主體變化快、業(yè)態(tài)新、規(guī)模小等特點，需要加強審慎監(jiān)管方式的創(chuàng)新。在審批服務(wù)、商事登記、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等方面，及時總結(jié)各地監(jiān)管創(chuàng)新的做法和經(jīng)驗，加以復(fù)制推廣。例如，進一步推廣工商注冊便利化措施，優(yōu)先對新業(yè)態(tài)實行“證照分離”“多證合一”改革，取消不必要的行業(yè)門檻限制，消除隱性壁壘；全面實行并聯(lián)審批、陽光審批、限時辦結(jié)等制度，探索多評合一、多審合一、多圖聯(lián)審、聯(lián)合驗收等新模式，開展企業(yè)投資項目承諾制和首問負(fù)責(zé)制改革試點等。

在創(chuàng)新審慎監(jiān)管機制的推廣方面，注意協(xié)同性和系統(tǒng)性的同時，還要注意不同地方的差異性，要結(jié)合本地實際研究出臺有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的地方性監(jiān)管制度，鼓勵條件相對成熟、風(fēng)險相對較小的行業(yè)和領(lǐng)域先行先試。

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Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， Henan has accelerated the simplification of administration and delegation of power by streamlining administrative examination and approval matters， reforming the investment approval system and the commercial system， and strengthened intermedium and post-incident supervision through the integration of information platforms， "double random and one disclosure"， and the establishment of a credit system， etc. The "Internet + government service" has optimized public services and achieved remarkable results. The further deepening of the reform of "power delegation， tightened oversight and service improvement" has laid a good foundation， made a good service and guard well for " mass entrepreneurship and innovation"， effectively activating the new energy of " mass entrepreneurship and innovation ". To build a prudent regulatory mechanism that is inclusive and innovative for new forms of business， it is necessary to correctly understand the connotation and scope of prudent supervision， reduce excessive government intervention， build a multi-participatory governance system， seize the vital link of prudent and inclusive supervision， and further innovate the ways and means of prudent and inclusive supervision.

Key words： mass entrepreneurship and innovation； reforms of " power delegation， tightened oversight and service improvement"； prudent supervision