新型城鎮(zhèn)化制度法治化研究

李廣韋 湯恩祺 李宜宸

摘 要：2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.35%，城鎮(zhèn)化工作取得較大成效。我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，加快城鎮(zhèn)化成為地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇之一。城鎮(zhèn)化過程中，由于地方政府個(gè)體和集體利益代表“二重性”①，難以避免會(huì)出現(xiàn)由個(gè)體與集體間利益不均衡而導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不到位、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理等非生態(tài)問題，因此對(duì)政府提出了新要求。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;制度法治;政府創(chuàng)新引導(dǎo)

中圖分類號(hào)：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）08-0044-02

作者簡(jiǎn)介：李廣韋（1996-），女，貴州安順人，河北金融學(xué)院，法學(xué)學(xué)士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法;湯恩祺（1997-），男，江蘇蘇州人，河北金融學(xué)院，管理學(xué)學(xué)士，研究方向：金融學(xué);李宜宸（1997-），女，青海西寧人，河北金融學(xué)院，理學(xué)學(xué)士，研究方向：信息與計(jì)算科學(xué)。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

十八大報(bào)告中明確提出“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，城鎮(zhèn)化成為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體，也是刺激地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所在。梳理城鎮(zhèn)化制度變遷，有益于發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化問題。

（一）新型城鎮(zhèn)化基本內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是指非城市人口在城鎮(zhèn)集中的社會(huì)發(fā)展過程。城市作為一個(gè)綜合體，包括諸多方面，學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)化解讀紛繁復(fù)雜。社會(huì)學(xué)學(xué)者們強(qiáng)調(diào)農(nóng)村和城市生活水平和生活方式的演變過程，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者們則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)移過程等②，筆者認(rèn)為結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)化本身的整體利益代表性，更適宜將其作為一項(xiàng)建設(shè)制度。

首先，集體和個(gè)體利益矛盾貫穿人類社會(huì)始終。兩者均衡發(fā)展則符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律“應(yīng)然之法”，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，反之阻礙。不均衡將產(chǎn)生不公，侵犯“人”之“自由”，引發(fā)秩序上混亂和管理上困難?！胺ㄒ妗雹郏恢皇莻€(gè)體的“權(quán)利自由”，還包含集體的“秩序”“效率”。城市，即是集體也是個(gè)體，新型城鎮(zhèn)化須城鎮(zhèn)、居民、社會(huì)、企業(yè)等利益均衡。

其次，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需政府引導(dǎo)。大量農(nóng)村人口涌入城市，消費(fèi)需求激增，給城市帶來巨大壓力④。龐大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)民工等造成的“候鳥式”人口流動(dòng)問題，需要政府措施解決。城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之基本前提，生產(chǎn)要素過多集中城市，造成城鄉(xiāng)差距、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧開發(fā)等問題。理論上和實(shí)際上都應(yīng)政府做出引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)作為制度建設(shè)，規(guī)范個(gè)體行為，促進(jìn)合作并且應(yīng)具有以社會(huì)整體利益為本位兼顧個(gè)體利益的法治化思想指導(dǎo)（周明勇，2016）。

（二）城鎮(zhèn)化制度變遷

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展可分為以下四個(gè)階段⑤：

1.恢復(fù)發(fā)展：改革開放，政府主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)崛起。城市適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，并首次提出“城市維護(hù)和建設(shè)資金”的管理模式，控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)。沿海城市現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加快，“長(zhǎng)三角”和“珠三角”城市群發(fā)展雛形形成。

2.穩(wěn)步發(fā)展：《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶的通知》發(fā)布，戶籍制度開始松動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》頒布。嚴(yán)格控制大城市擴(kuò)張、鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)并發(fā)展農(nóng)村集鎮(zhèn)。城市經(jīng)濟(jì)體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和重心。

3.特色發(fā)展：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)得到了前所未有的發(fā)展?！靶〕擎?zhèn)，大戰(zhàn)略”確立小城鎮(zhèn)城市化中重要作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)，進(jìn)一步改革有關(guān)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。21世紀(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路逐步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，大小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.新型城鎮(zhèn)化“十二五”指出，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，優(yōu)化城市布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化水平。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城鎮(zhèn)居民，增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載能力，構(gòu)建“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至大城市。同時(shí)人與自然關(guān)系充分被考慮，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)速度有減緩。今年發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》。明確新型城鎮(zhèn)化五大重點(diǎn)：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;提高城市群建設(shè)質(zhì)量;提升城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化;加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展;深化城鄉(xiāng)土地制度改革，健全城鎮(zhèn)化投融資管理機(jī)制，推動(dòng)行政管理體制改革。

二、城鎮(zhèn)化存在的法律問題

理想城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、人文與自然和諧發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而建設(shè)中政府定位不清，城鎮(zhèn)化存在誤區(qū)。

（一）土地管理制度非生態(tài)問題

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、資源集約化、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。城市協(xié)同發(fā)展過程中，政府對(duì)于土地采用“征用”方式。據(jù)《土地管理法》⑥，土地補(bǔ)償款將向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放。而《土地管理法》中只原則性提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用收支情況應(yīng)向組織成員公開，接受成員監(jiān)督，無具體執(zhí)行措施，也沒有相應(yīng)合理監(jiān)督管理制度。加之農(nóng)村居民受教育程度普遍偏低，法制意識(shí)相對(duì)薄弱，監(jiān)管過程中容易受到誤導(dǎo)欺騙，監(jiān)督作用難以真正生效。

根據(jù)土地管理相關(guān)條例，農(nóng)民征用土地，附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有者所有，即農(nóng)民自身所有，但具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定⑦。雖有利于各地區(qū)因地制宜，但由于補(bǔ)償上下限缺失，造成各地補(bǔ)償方案不合理情況?；驌p害農(nóng)民利益，或增加當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)成本，阻礙新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）政府職能非生態(tài)問題

政府“二重性”在于政府是地方集體代表，也是自己的代表，身份重合造成兩種結(jié)果：一是缺位;二是錯(cuò)位。

近年來“PPP”受到地方的歡迎。PPP投融資往往存在以下問題：投融資平臺(tái)不完善，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大;資金供給和需求難以有效匹配;居民缺乏相關(guān)保護(hù)知識(shí);民間借貸高風(fēng)險(xiǎn)性降低投資意向;整體金融服務(wù)水平達(dá)不到城市建設(shè)要求;同時(shí)地方本身欠發(fā)達(dá)狀況，外商投資時(shí)并沒有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。

廣東、陜西、貴州、河南、多地通過特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目，開展了污水治理PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。當(dāng)前僅《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管理，但條例中對(duì)于被管理者保護(hù)不清晰。另一方面，財(cái)政專項(xiàng)資金缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控、監(jiān)管制度。多以土地作為投資，當(dāng)收儲(chǔ)土地未能按計(jì)劃進(jìn)行時(shí)，政府債務(wù)清償沒有具體規(guī)范制度，調(diào)控滯后于市場(chǎng)，造成債務(wù)累積，加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、城鎮(zhèn)化法治道路建設(shè)

解決我國(guó)城鎮(zhèn)化問題原因在于加強(qiáng)土地法律保護(hù)制度以及政府部門法治化管理。

（一）土地制度立法完善

加強(qiáng)立法：出臺(tái)配套措施，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織合理規(guī)劃;兼顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;完善基礎(chǔ)設(shè)施;建立健全監(jiān)管體系，一方面提高農(nóng)戶法制意識(shí)，鼓勵(lì)自下而上的監(jiān)督，加強(qiáng)自上而下的監(jiān)管，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。土地補(bǔ)償明確相應(yīng)上下限及地方補(bǔ)償條例的基本準(zhǔn)則，既不損害農(nóng)民利益，又將政府推行城鎮(zhèn)化成本降至合理范圍。完善新城鎮(zhèn)中社會(huì)保障相關(guān)法律一方面向城市靠攏，縮小差距維護(hù)社會(huì)公平;一方面不照搬城市模式。

明確職責(zé)：化從制度本身出發(fā)，制度化各主體權(quán)利義務(wù)。打造新型城鎮(zhèn)，政府、企業(yè)、個(gè)人不容忽視。企業(yè)是投資主體也是地區(qū)市場(chǎng)參與主體，需要對(duì)其適當(dāng)管理。政府作為集體代表更應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高干部思想覺悟、認(rèn)識(shí)水平，建立完善問責(zé)機(jī)制，工作留痕。通過符合人類矛盾發(fā)展規(guī)律“應(yīng)然之法”的制度設(shè)計(jì)，明確各方職責(zé)，維持良好運(yùn)行秩序，提升社會(huì)管理效率。

（二）政府定位創(chuàng)新引導(dǎo)

新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)之一是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因地制宜城是前提，政府轉(zhuǎn)變職能是保證，和諧發(fā)展是目的。城鄉(xiāng)發(fā)展要考察城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、人口、空間、生活等融合度，五位一體總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府需創(chuàng)新引導(dǎo)方法。

首先，政府具有監(jiān)督管理的職責(zé)，在完善PPP等投融資模式同時(shí)，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自主形成合作單位，自動(dòng)以土地、資金等生產(chǎn)要素參與建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管，防范土地流失風(fēng)險(xiǎn)。

其次，實(shí)地考察調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村資源，形成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式預(yù)案，定位鄉(xiāng)村發(fā)展模式，落實(shí)旅游型、商貿(mào)型、科技型、礦業(yè)型鄉(xiāng)村模式，挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施留住人才。

最后，政府決斷力需要提升。面對(duì)“特色小鎮(zhèn)”等浪潮應(yīng)辯證看待，城市和鄉(xiāng)村都是具有生命力的，只有從城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律出發(fā)引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展才是集體利益和個(gè)體利益的統(tǒng)一。

[ 注 釋 ]

①周明勇.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度研究—兼論P(yáng)PP融資模式下的產(chǎn)業(yè)政策法治化[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2016（4）：109.

②張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（01）.

③“法益”概念最早由伯恩鮑姆提出來，其最初是為了反駁費(fèi)爾巴哈認(rèn)為犯罪是侵犯“主觀權(quán)利”的觀點(diǎn).

④張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（01）.

⑤中國(guó)國(guó)史網(wǎng)葉明勇.改革開放以來我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程及思考，2018-02-07.

⑥《土地管理法》第四十六條、《農(nóng)村土地管理?xiàng)l例》第二十六條.

⑦《土地管理法》第四十七條.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]周明勇.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度研究——兼論P(yáng)PP融資模式下的產(chǎn)業(yè)政策法治化[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2016（04）.

[2]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（01）.

[3]石憶邵.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013（07）.

[4]余佶.當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題與建議[J].中國(guó)黨政干部論壇，2015（01）.

[5]沈清基.論基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2013（01）.

[6]邱俊杰，邱兆祥.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融困境及其突破[J].理論探索，2013（04）.

[7]孫全勝.城市化道路研究綜述[EB/OL].中國(guó)國(guó)史網(wǎng)，http： // www. hprc. org. cn/? 2018（05）.

[8]葉明勇.改革開放以來我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程及思考[EB/OL].中國(guó)國(guó)史網(wǎng)，http： // www. hprc. org. cn/ 2018（02）.