退額——入額的逆向工程

肖良伯 熊姿

摘 要：檢察官員額制隨著《檢察院組織法》的修訂實現(xiàn)了法定化。雖然各地完善了對檢察官入額的相關制度，但退出員額的機制尚未建立。從邏輯上講，“退額”是“入額”的“反向工程”，對退額機制的設計應當參照入額機制，做逆向解構。檢察官退出員額分為主動退額、被動退額和組織需要三種情形，每種情形都有相應的標準和程序，并且退出員額后檢察官應當享受相應的政治和經濟待遇。

關鍵詞：檢察官員額;退出員額;框架構建

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0111-02

作者簡介：肖良伯（1976-），男，漢族，福建仙游人，本科，重慶市人民檢察院第五分院政治部干部人事室，主任，主要研究方向：檢察管理;熊姿（1983-），男，漢族，湖北隨州人，碩士研究生，重慶市人民檢察院第五分院政治部干部人事室，主任科員，主要研究方向：檢察管理。

當前，檢察官員額制已全面落地。各省市均建立了檢察官入額的相關制度，對入額的條件、程序等做了具體規(guī)定。然而，有進有出、能上能下的用人方式才能確保檢察官隊伍長久保持優(yōu)質高效、充滿活力。既然已解決“進口”問題，那么疏通“出口”就應提上日程。

一、構建檢察官員額退出機制的必要性和邏輯依據

（一）檢察官員額退出是檢察人力管理的題中應有之意

獎勵和懲罰是人力資源管理中最為基本的方式之一。激勵給予人的心理以正面強化，促進行為再現(xiàn);而懲罰則給予負面強化，約束行為少發(fā)生或不再發(fā)生。在檢察干部管理中，獎勵和懲罰也是經常的管理方式。退出檢察官員額是對檢察官進行懲戒的一項重要措施手段，從促進競爭機制形成，打造職業(yè)化、專業(yè)化檢察官隊伍，更好發(fā)揮檢察人力資源管理效能的角度出發(fā)，有必要建立檢察官員額退出機制。

（二）建立檢察官員額退出機制是當前檢察官管理的現(xiàn)實需要

員額制改革后，檢察官員額不超過政法專項編制數(shù)的39%。進入檢察官員額者才有資格獨立承辦案件。自員額制落地以來，檢察隊伍中已出現(xiàn)入額檢察官因身體原因、違法違紀、崗位調整等不再適宜履行檢察官職責的情形，需要退出員額，由其他符合擔任檢察官條件的人員補充進員額。

（三）建立檢察官員額退出機制的邏輯依據

修改后《檢察院組織法》第四十一條規(guī)定“檢察官實行員額制”，將檢察官員額制法定化。但目前，《檢察官法》尚未修訂出臺，如何退出員額尚無明確的法律依據。從邏輯上講，“退額”是“入額”的“反向工程”，對退額機制的設計應當參照入額機制，做逆向解構。

二、從“入額”逆向解構員額檢察官“退額”

對“入額”進行逆向解構，建立在對“入額”的充分認識上。在系統(tǒng)把握入額的宗旨（目的）、標準、程序、入額后的職責和保障等的基礎上合理設計退額機制。

（一）檢察官入額的相關考慮因素

檢察官入額需要考慮的因素主要有四個方面：一是入額遴選，包括遴選的標準、程序，決策主體等;二是職責確定，對檢察官實行司法責任制，制定崗位職責，落實司法辦案責任制;三是落實保障，目前主要涉及工資、職務序列等;四是日常管理，包括績效考核、紀律管理等。

（二）對入額機制進行逆向解構

對入額機制進行逆向解構，建立退額機制需要考慮上述四個方面的因素，具體應包括以下內容：（1）與入額標準對應的退額標準;（2）退額的決策主體;（3）退額的程序;（4）退額后職責的調整;（5）退額后待遇保障的變化;（6）退額后的日常管理。同時，退額大多情況下是一種“責罰性措施”，為保障被退額檢察官的正當權益，還應設置退額的救濟渠道。

三、構建檢察官員額退出制度基本框架的設想

（一）檢察官員額退出機制的價值取向

檢察官員額退出不應僅是一個技術問題，其中還應貫穿一定的價值理念。一是尊重法治。司法責任制改革要于法有據，檢察官員額退出不應當違背法治精神和原則。檢察官員額等同于檢察官職務，只有進入員額才能獨立司法辦案，享受檢察官單獨職務序列的工資待遇等。所以實施員額退出，應當按照現(xiàn)行《檢察官法》關于對檢察官免職的標準進行把握，不得隨意將檢察官退額。二是優(yōu)化隊伍。員額退出機制有利于檢察官隊伍始終保持高素質、高活力。檢察官員額是“稀缺資源”，特別是基層檢察院面臨案多人少、觸碰職業(yè)天花板較早等現(xiàn)實問題，將不再適合擔任檢察官的人員退出員額，讓合適的人員進入員額是建立退額機制的直接目的。三是寬嚴相濟。檢察官員額退出要根據具體情形把握好尺度。按照《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚盐蘸谩叭齻€區(qū)分開來”，對于應當和可以容錯的，不宜輕易啟動退額，而對于違法違紀、道德滑坡等行為，應及時給予懲戒。四是保障權益。檢察官員額作為一種職務，在承擔責任的同時要享受相應的權利。實施退額時要保障檢察官的正當權益。

（二）退額標準的設置

按照員額檢察官的意志，退額可分為三種：主動退額、被動退額和組織需要。對于主動申請退額的，一般準予退額。被動退額可對入額條件進行逆推。一般規(guī)定入額的條件包括：國籍、學歷、最低年齡等基本條件;一定的司法工作經歷;良好的司法工作能力，一般要求“具有較高法律素養(yǎng)和司法政策水平，能夠依法獨立辦案和處理檢察業(yè)務工作”;任職的自身條件，如“身體健康”;行業(yè)任職回避的條件;其他禁止性條件，如受到黨紀政紀處分，被追究執(zhí)法過錯責任以及因違法違紀犯罪等正在接受調查等的不得入額。滿足上述條件才能進入員額;相反，如果上述條件消失，則應退出檢察官員額。因此，實際中退額的具體情形主要有：

1.能力不符。員額制改革要確保職業(yè)素養(yǎng)好、業(yè)務水平高、司法經驗豐富、能獨立辦案的人員進入檢察官員額。隨著時代的發(fā)展，極少數(shù)員額檢察官可能會不適應新形勢，能力上不能滿足司法辦案需要，此時要啟動員額退出機制。能力指標，一是能夠獨立承辦案件。能夠以一人之力或組織辦案團隊發(fā)揮眾智眾力，完整辦理案件。二是辦案質量有保障。能夠準確把握案件事實和辦案程序，嚴格做到以事實為依據、以法律為準繩，實現(xiàn)法律效果、社會效果、政治效果的良好結合。三是辦案效率有保障。辦案效率雖非最為核心的指標，但在當前案多人少的辦案環(huán)境下，多辦案、快辦案也有重要意義。在實際中，員額檢察官應當在完成辦案任務中起到帶頭模范作用。

2.身體不允。擁有健康的身體是檢察官正常履職的物質基礎。如果檢察官因體弱多病等原因，導致身體狀況不佳而影響日常的司法辦案活動，則應退出員額。現(xiàn)行《檢察官法》第十四條規(guī)定“因健康原因長期不能履行職務的”“應當依法提請免除其職務”。

3.身份不當?，F(xiàn)行《檢察官法》第十九條規(guī)定了檢察官之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的四種情況的任職回避情形;為維護檢察官職業(yè)廉潔性，要對檢察官近親屬的從業(yè)情況進行規(guī)制，配偶、子女以律師、法律工作者身份在工作地所在省市從事法律有償服務的，本人不得入額。出現(xiàn)此類情形的，檢察官應當退出員額。

4.品行不端。檢察官作為公平正義的守護者，理所當然應當是道德品行的模范，如有道德滑坡，不當言行嚴重影響檢察機關形象和司法公正情形的，應當予以退額。

5.司法過錯。按照《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，司法責任包括故意違反法律法規(guī)責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任，如果被認定應承擔此三類責任，受到責任追究的，應退出檢察官員額。

因組織需要而退額，主要是因工作需要，調整到司法行政崗位或其他單位等情形。

（三）退額的決策主體和程序設置

入額的程序大致分為四個環(huán)節(jié)：啟動環(huán)節(jié)（制定遴選計劃、個人報名等）、甄選環(huán)節(jié)（資格審查、考試考核、推薦、考察等）、決定環(huán)節(jié)（遴選委員會提出建議人選、省級院黨組決定人選、公示等）、任命環(huán)節(jié)（人大任命等）。相對應地，退額也應有相似的環(huán)節(jié)：啟動環(huán)節(jié)（提出退出員額事項）、審查環(huán)節(jié)（審查核實是否存在退額的具體情形，提出是否提請退額的意見）、決定環(huán)節(jié)（省級院黨組決定是否退出員額）、免職環(huán)節(jié)（免除檢察官職務等）。

主動申請退額的，經本人申請、黨組同意，因組織需要退額的，經本院黨組決定后，報請省級院黨組研究決定。被動退額則應當分情形區(qū)別對待。對于因能力不符和身體不允兩種情形，其退額程序啟動主體應當是所在單位政治部門。政治部門根據業(yè)績考核、業(yè)務培訓等情況，發(fā)現(xiàn)員額檢察官司法辦案能力低下，可建議本院考評委員會對其作出公務員考核“不稱職”、績效考核“差”的決定，據此報至省級院提請對該檢察官作免職處理;若員額檢察官因健康原因長期不能履行職務的，也應建議本院黨組向省級院提請對該檢察官作免職處理。因品行不端和司法過錯應當退額的，根據最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，應由員額檢察官所在檢察院的紀檢監(jiān)察機構對其在司法辦案工作中違紀違法行為和司法過錯行為進行調查核實。若員額檢察官存在違紀違法行為，并受到黨紀政紀處分的，所在檢察院應當提請省級院黨組對其作出免職處理;若員額檢察官存在故意違反法律法規(guī)責任或重大過失責任的，則應報請檢察長決定后，移送省級檢察官懲戒委員會審議，作出無責、免責或給予懲戒處分的建議，最后由省級院黨組最終決定是否作免職處理。

（四）退額后的救濟渠道

退額救濟主要針對被動退額的情形。員額檢察官被組織決定退出員額的，應當給予其提出申辯的權利。提出申辯的訴求一是對藉以作出退額處理的事由提出異議，二是對退額的決定認為處理過重提出異議。對因能力不符公務員考核被評為“不稱職”等次的，可以向本院考評委員會提出復核申請;對被認定身體不允不宜繼續(xù)擔任檢察官職務和被認定違紀違法應遭受處分的異議，可向本院黨組提出復核申請;對復核結果不服的，可向省級院提出申訴。對被認定存在故意違反法律法規(guī)責任或重大過失責任的，可向省級檢察官懲戒委員會提出復核申請。對省級院黨組作出退額處理結果的異議，可向省級院提出復核申請。

（五）退額后的身份和待遇保障

檢察官退出員額后，面臨著身份的轉變，隨之而來的是相關待遇保障的改變。檢察官退額后到其他黨政機關工作的，應當綜合考慮其檢察官等級對應的行政職級、工作年限、工作表現(xiàn)等情況確定其職級。繼續(xù)在檢察機關工作的，應轉為檢察輔助人員或司法行政人員，確定相應等級或職級;因工作需要調整到本單位行政部門工作的，其檢察官身份應當予以保留，檢察官等級予以凍結，待其重新調整到業(yè)務部門時，可以不經過遴選即可進入員額，按照有關規(guī)定確定其檢察官等級，但長期（建議為5年）未交流回業(yè)務崗位的，應當通過遴選程序才能再次入額。在工資待遇方面，享受相應崗位序列的工資福利，不再享受員額檢察官的工資待遇。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]林國強.員額檢察官單方退出需解決好三個問題[J].人民檢察，2016（23）.

[2]宗志強.如何構建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制[J].山東審判，33（總第222期）.

[3]豐霏.法官員額制的改革目標與策略[J].當代法學，2015.9.

[4]徐靜村，潘金貴.法官懲戒制度研究——兼論我國司法彈劾制度的構建.公法研究第2卷[M].商務印書館，2003.