全球人才戰(zhàn)略背景下外國人來京就業(yè)的管控機制：現(xiàn)狀與展望

摘?要：對外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個國際化的大都市。一直以來，北京都是外國人來華工作的首選地之一。然而，現(xiàn)行的外國人來京就業(yè)管控機制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實際效果。這方面的改革已經(jīng)是勢在必行，其動力源自國際和國內(nèi)兩個層面的因素。外國人來京就業(yè)管控機制的改革應(yīng)以首都能夠“控量保質(zhì)”地引入外國人才作為目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循外國人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則以及寬嚴(yán)相濟的原則。在這兩個原則的指引下，現(xiàn)行機制應(yīng)從監(jiān)管主體、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、懲戒措施這四個方面得以完善。

關(guān)鍵詞：引智;外國人;來京就業(yè);管控

中圖分類號：D912.1;F249.27文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0044-05

作者簡介：李伯軒（1986-），男，漢族，山東青島人，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，講師，研究方向：國際法。

一、引言

北京是一座有著三千多年歷史的城市。在1860年第二次鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束前，來京的外國人主要是他國的使臣、商人、傳教士、探險家等。在1860年《北京條約》簽訂之后，英國、法國、美國和俄國率先在北京的東交民巷建立了各自的使館，德國、比利時、日本、奧地利、葡萄牙、荷蘭、西班牙等國隨后接踵而至。在這一時期，除了大量涌入北京的外國官員、翻譯、隨從和軍人外，另有不少來京從事教育工作的外國人。由清政府于1862年開辦的京師同文館以培養(yǎng)外語翻譯和洋務(wù)人才為目的，聘用外國人以教授英文、法文、德文、俄文、日文、天文、算學(xué)等課程。從19世紀(jì)60年代至20世紀(jì)初，英國中華圣公會教、日本人山本龍四郎等人、法國人吉善、德國人里布克、美國基督教衛(wèi)理公會等先后在北京創(chuàng)設(shè)“崇德學(xué)堂”、“清語同學(xué)會”、“法文學(xué)堂”、“德華普通學(xué)堂”、“仁光醫(yī)學(xué)堂”等。這些組織的主要管理人員和教習(xí)均為外國人。在1937年盧溝橋事變后，北京被日軍攻陷。即便是在日軍占領(lǐng)時期，北京城內(nèi)仍有許多來自歐美國家的傳教士和洋教習(xí)。在1949至1960年間，大批的蘇聯(lián)專家來到北京支持新中國的建設(shè)。盡管從明朝后期起北京就成為了中外文化的匯聚地，但是外國人來京真正的蓬勃期則是出現(xiàn)在我國實行對外開放政策之后。

對外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個國際化的大都市。人口的多元化一向被視為國際化城市的核心構(gòu)成要素之一。截止2012年，在京常住的外國人就已經(jīng)達到了20萬人，成為了首都城市發(fā)展和日常生活中不容忽視的一股力量。[1]從目前的情況來看，來京工作的外國人主要流向了教育科研機構(gòu)、國際組織、跨國公司、外交部門、新聞機構(gòu)等。

人才是立業(yè)之本、興業(yè)之源、弘業(yè)之道?？涤袨樵f道：“國勢之強弱，系乎人才。”中華民族自古便有尚賢愛才的優(yōu)良傳統(tǒng)。鄧小平同志于1983年7月8日發(fā)表的《利用外國智力和擴大對外開放》重要談話開啟了我國引進國外智力（引智）的新篇章。時至今日，引智的重要性

有增無減。引智已經(jīng)成了我國應(yīng)對國際競爭和國內(nèi)需求的必然選擇。北京一直是外國人來華工作的首選地之一，所以在引智方面，北京應(yīng)當(dāng)成為全國的表率和排頭兵。然而，現(xiàn)行的外國人來京就業(yè)管控機制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實際效果。因此，外國人來京就業(yè)管控機制改革的必要性和緊迫性已經(jīng)凸顯出來。

二、外國人來京就業(yè)管控機制改革的動因

外國人來京就業(yè)管控機制改革的動力源自國際和國內(nèi)兩個層面。從國際層面來看，全球人才的爭奪戰(zhàn)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)打響;從國內(nèi)層面來看，首都的發(fā)展需要外國人才提供助力。

（一）全球人才戰(zhàn)略的興起

當(dāng)前，國與國競爭和較量的主戰(zhàn)場已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了以經(jīng)濟和科技為支柱的綜合國力方面。人才成為了一個國家重要的戰(zhàn)略資源。誰掌握了人才誰便能夠在國際競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。將人才等同于本土人才的狹隘理解已經(jīng)隨著時代的發(fā)展一去不復(fù)返。取而代之的是全球人才的理念。這種轉(zhuǎn)變的背后是各國對于外國人才在本國發(fā)展中所扮演的重要角色的深刻認(rèn)識。以美國為例。在美國的經(jīng)濟和科技領(lǐng)域，外來人才已經(jīng)成為了不可或缺的中堅力量。在美國的專利獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美籍的諾貝爾獎獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美國高科技公司的創(chuàng)始人中，有近四分之一是外來移民;在美國市值排名前50位的上市公司的高管人員中，有近一半是外來移民。這些數(shù)字清楚地表明外國人才對于一國發(fā)展所能起到的舉足輕重的作用。

為了吸引外國人才，許多國家早已積極地行動起來。[2]美國是實施國際人才爭奪戰(zhàn)略的先驅(qū)。在20世紀(jì)90年代，隨著美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，美國的人才缺口日益擴大。因此，美國的移民法在移民類別和移民限額的設(shè)定方面體現(xiàn)出了明顯的吸引外來人才的政策傾向。美國前總統(tǒng)克林頓在2000年向國會提交的人才引進計劃中提出美國不僅應(yīng)當(dāng)大幅增加高端人才的引進名額，而且應(yīng)當(dāng)以法律形式保障外來人才在美國的合法權(quán)益，提升全社會對智力資本的認(rèn)同。即便是在“9·11事件”之后，美國對于外籍人員進入美國國境采取了嚴(yán)格的管控措施，但是美國對外來人才的友好政策始終未曾動搖。日本在引進外國智力方面亦是走在世界的前端。在20世紀(jì)90年代，日本政府提出了“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國”和“告別模仿與改良時代”的口號。為了盡可能地吸收外國人才以推動此目標(biāo)的實現(xiàn)，日本政府設(shè)計了三大舉措：一是，制定和實施有利于外國人才赴日工作的政策法規(guī);二是，把部分高科技實驗室設(shè)在外國名牌大學(xué)或科技中心的附近;三是，鼓勵日本官方和非官方機構(gòu)與國外優(yōu)秀教育機構(gòu)的交流與合作。德國于本世紀(jì)初期加入了全球人才的爭奪戰(zhàn)。2000年3月，德國前總理施羅德宣布德國政府將頒行一系列有利于外國人才赴德工作的新政策，對符合條件的外籍人員發(fā)放長期的在德工作居留許可證。德國于近期再次放寬了向科學(xué)家、高級管理人員、工程師等職業(yè)群體發(fā)放永久居留簽證的條件，以吸引特定領(lǐng)域的外國人才赴德工作。其他國家在爭奪外籍人才方面也是不遺余力、不甘示弱。比如，澳大利亞為有意赴澳工作的外籍人員提供職業(yè)規(guī)劃服務(wù)，并進一步縮短了長期居留資格的審批時間;盧森堡為入境工作的外國人才提供必要的語言培訓(xùn)，以幫助他們更好地融入當(dāng)?shù)氐纳畹鹊取?/p>

自2013年起，歐洲工商管理學(xué)院與其合作伙伴在每個年度會發(fā)布一份全球人才競爭力指數(shù)報告。該報告旨在衡量一個國家或城市在人才培養(yǎng)、吸引和留存等方面的表現(xiàn)。它有助于政府、企業(yè)或其他利益相關(guān)者在教育、就業(yè)或移民等方面及時對現(xiàn)行的人才政策作出優(yōu)化和調(diào)整。全球人才競爭力指數(shù)由六項指標(biāo)構(gòu)成，他們分別是人才賦能指標(biāo)、人才吸引指標(biāo)、人才培養(yǎng)指標(biāo)、人才保留指標(biāo)、職業(yè)和技術(shù)技能指標(biāo)、以及全球知識技能指標(biāo)。2018年度的全球人才競爭力指數(shù)報告涉及119個國家。這些國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值之和占到了全球總量的98%。報告顯示全球人才競爭力位居前列的國家多為發(fā)達國家。瑞士位居榜首、新加坡和美國緊隨其后。在排名前25位的國家中，歐洲國家占了16個名額。排名靠前的非歐洲國家包括澳大利亞（第11位）、新西蘭（第12位）、加拿大（第15位）、阿聯(lián)酋（第17位）和日本（第20位）。報告指出排名靠前的國家大致可以分為兩類：一類是長期受益于全球人才的經(jīng)濟體（如美國、澳大利亞、加拿大等）;另一類是將自身明確定位為“人才樞紐”的經(jīng)濟體（如新加坡、卡塔爾、阿聯(lián)酋等）。

在2018年的全球人才競爭力排行榜上，中國位列第43位，較2017年度上升了11位。報告顯示中國在人才培養(yǎng)方面（第29位）和全球知識技能方面（第22位）表現(xiàn)突出。這集中體現(xiàn)在中國學(xué)生優(yōu)秀的閱讀和科學(xué)能力以及中國大學(xué)在國際排名中的崛起。然而，中國在人才吸引方面（第76位）和人才保留方面（第64位）的表現(xiàn)較弱。在城市排名方面，排在前10位的城市清一色的是歐美國家的城市。排在第1位到第10位的城市分別是蘇黎世、斯德哥爾摩、奧斯陸、哥本哈根、赫爾辛基、華盛頓、都柏林、舊金山、巴黎和布魯塞爾。在排名前20位的城市中，僅有3座非歐美國家的城市，他們是東京（第12位）、首爾（第18位）和悉尼（第20位）。在排名前100位的城市中，中國共有6座城市上榜，他們分別是北京（第55位）、杭州（第66位）、上海（第70位）、深圳（第73位）、廣州（第77位）和天津（第83位）。在2017年的全球人才競爭力城市排行榜中，排名最靠前的中國城市是上海（第37位）。盡管在最新的榜單中，北京成為了最具全球人才競爭力的中國城市，但從全球排名來看，中國城市的排名存在整體下滑的現(xiàn)象。因此，在全球人才爭奪戰(zhàn)已經(jīng)如火如荼的今天，如何進一步優(yōu)化北京的引智策略成為了我們必須加以思考的一個問題。

（二）首都發(fā)展的需要

在20世紀(jì)50年代初期，我國曾積極聘請?zhí)K聯(lián)等國的專家來華以便為新中國的建設(shè)提供助力。這些專家在我國的100余項重點建設(shè)工程中作出了重要的貢獻。然而，在這一時期，意識形態(tài)領(lǐng)域的尖銳斗爭限制了我國引智的規(guī)模和深度。一方面，企圖孤立和扼殺新生紅色政權(quán)的西方資本主義國家在政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面對我國實施了層層的封鎖;另一方面，為了抵御西方資本主義國家的滲透和侵蝕，我國當(dāng)時采取的是保守封閉的對外政策。

我國的引智工作在改革開放的大潮中迎來了春天。1983年7月8日，鄧小平同志在《利用外國智力和擴大對外開放》重要談話中明確指出“要利用外國智力，請一些外國人來參加我們的重點建設(shè)以及各方面的建設(shè)。”談話提出了外國智力的概念和利用外國智力加速現(xiàn)代化建設(shè)的重要思想，揭示了利用外國智力和擴大對外開放的內(nèi)在聯(lián)系，確立了引智工作的基本方針、原則、目的和方式，構(gòu)筑了新時期引智工作的基本框架。我國的引智戰(zhàn)略從萌芽到成熟的演進歷程可以被分成三個主要階段：第一，從黨的十一屆三中全會到黨的十三屆四中全會這一階段是我國全面開創(chuàng)和積極推進引智戰(zhàn)略的時期;第二，從黨的十三屆四中全會到黨的十六大這一階段是引智工作取得突破、蓬勃發(fā)展的時期;第三，自黨的十六大以來，引智工作邁入不斷創(chuàng)新、深入發(fā)展的時期。

《黨的十八大報告》指出中國要廣開進賢之路，廣納天下英才，充分開發(fā)和利用國內(nèi)和國際的人才資源，積極引進和用好海外人才，要把各方面優(yōu)秀的人才聚集到黨和國家的事業(yè)中來。自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就如何做好人才工作、實施人才強國戰(zhàn)略，在不同場合發(fā)表了一系列重要論述，為各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位等組織開展人才工作確定了戰(zhàn)略、明確了目標(biāo)、闡明了重大問題和重點任務(wù)，為未來中國人才戰(zhàn)略的執(zhí)行和實施指明了努力方向和發(fā)展路徑。2016年5月，習(xí)近平總書記就我國人才制度建設(shè)作出重要指示。他說道辦好中國的事情，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才，綜合國力的競爭說到底是人才的競爭，所以中國有必要加快構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系，聚天下英才而用之。《黨的十九大報告》進一步指出人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源，所以中國應(yīng)當(dāng)聚天下英才而用之，實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，把國內(nèi)和國外各方面的優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流。這種“聚天下英才而用之”的人才觀使得引智工作的重要性再次得到了確認(rèn)和提升。

北京于2010年發(fā)布的《首都中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》寫道北京是全國的政治中心和文化中心，人才發(fā)展不僅是北京提高核心競爭力、加快建設(shè)“人文北京、科技北京、綠色北京”的關(guān)鍵，而且關(guān)系到全國實施人才強國戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的大局。綱要確立的人才發(fā)展目標(biāo)是到2020年，北京要培養(yǎng)和造就一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)一流、富于創(chuàng)新的人才隊伍，確立支撐世界城市建設(shè)的人才競爭優(yōu)勢，成為世界一流的“人才之都”，為落實人才強國戰(zhàn)略發(fā)揮示范帶動作用。綱要還提到北京應(yīng)圍繞自身發(fā)展的需要，持續(xù)引進一批能突破關(guān)鍵技術(shù)、引領(lǐng)新興學(xué)科、帶動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的海外高層次人才，制定具有國際競爭力的海外人才吸引政策，完善人才薪酬、稅收、社會保障、醫(yī)療、住房、子女入學(xué)等配套政策。作為綱要所列重點工程之一的海外人才聚集工程旨在到2020年，聚集50個左右由海外科技領(lǐng)軍人才領(lǐng)銜的高科技創(chuàng)業(yè)團隊，引進并重點支持1000名左右海外高層次人才來京創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，建立10個海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。

隨著時代的發(fā)展，北京的城市定位也在發(fā)生著變化。1982年，“工業(yè)基地”的提法從北京城市總體規(guī)劃中被刪去。在1993年的城市規(guī)劃中，北京被定位為國家的政治、經(jīng)濟、文化中心。在2004年的城市規(guī)劃中，北京被定位為“國家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”，此前的“經(jīng)濟中心”的提法被抹去。2014年2月，習(xí)近平主席在考察北京時提出了“四個中心”的新型定位，即將把北京打造為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”?！八膫€中心”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵之一便在于發(fā)揮各類人才的積極作用。豐富的智力資源應(yīng)成為北京城市發(fā)展的優(yōu)勢所在、依托所在。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。創(chuàng)新驅(qū)動在本質(zhì)上是人才驅(qū)動。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京擁有的“兩院”院士的數(shù)量約占全國院士總數(shù)的一半;北京地區(qū)的“千人計劃”人才數(shù)量約占全國總數(shù)的四分之一。[3]由此可見，北京具有傳統(tǒng)的人才稟賦優(yōu)勢。在未來的發(fā)展中，北京應(yīng)在留住國內(nèi)人才的同時盡可能地吸引國外的人才，致力于將自身打造成為全球人才的聚集地。

三、外國人來京就業(yè)管控機制改革的整體定位

在首都所面臨的國內(nèi)外新形勢下，外國人來京就業(yè)管控機制的改革已經(jīng)勢在必行。接下來的問題便是此種改革應(yīng)朝著怎樣的方向推進。

（一）外國人來京就業(yè)管控機制改革擬實現(xiàn)的目標(biāo)

在《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》的指引下，北京已經(jīng)步入了現(xiàn)代化國際大都市的行列。然而，一些大城市的通病隨之顯現(xiàn)出來。2017年2月，習(xí)近平總書記在視察北京城市規(guī)劃建設(shè)時指出疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”。2017年9月，歷經(jīng)16稿修改的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》正式對外發(fā)布。此輪總規(guī)劃的編制工作于2014年正式啟動，歷時3年。在這3年中，北京市政府共組織了38項專題研究和40余次專家研討會。共200多名各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對新規(guī)劃提出了寶貴意見。新規(guī)劃全面貫徹落實了習(xí)近平總書記視察北京重要講話精神，科學(xué)地回答了我們應(yīng)該“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大問題。

北京是首都，所以在北京的城市發(fā)展規(guī)劃中，有必要處理好“都”與“城”的關(guān)系。新規(guī)劃正是以實現(xiàn)“都”的功能為目的來謀劃“城”的發(fā)展，以“城”的高水平發(fā)展來保障“都”的功能的實現(xiàn)。新規(guī)劃開宗明義地指出北京的一切工作必須服務(wù)于全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，有所為、有所不為。此前版本的城市規(guī)劃過分強調(diào)“增”，而新規(guī)劃則十分注重“控”和“減”。它確定了人口總量上限、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界這三條“紅線”。

北京市統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2016年，北京市的常住人口數(shù)量逐年上升（2010年為1961.9萬，2011年為2018.6萬，2012年為2069.3萬，2013年為2114.8萬，2014年為2151.6萬，2015年為2170.5萬，2016年為2172.9萬）。為了緩解巨大的人口壓力，北京市采取了一系列舉措。北京市的16個區(qū)被劃分為4類功能區(qū)域，即首都功能核心區(qū)（包括東城區(qū)和西城區(qū)）、城市功能拓展區(qū)（包括朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)和石景山區(qū)）、城市發(fā)展新區(qū)（包括房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)）以及生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（包括門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)和延慶區(qū)）。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)被統(tǒng)稱為“城六區(qū)”。北京市城六區(qū)的常住人口在2016年間減少了35.3萬人，在2017年間又減少了37.9萬人。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的要求，城六區(qū)的常住人口數(shù)量需在2014年的基礎(chǔ)上每年減少2至3個百分點，爭取到2020年降到1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，截止2017年底，城六區(qū)的常住人口規(guī)模為1209.6萬人，與規(guī)劃目標(biāo)尚相差124.6萬人。因此，首都未來的人口疏解工作仍然不可松懈。

北京嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策導(dǎo)向與引智工作的開展是否是相悖的呢？答案是否定的。非首都功能的疏解絕不意味著北京不再需要更多的人才。恰恰相反，全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心定位的實現(xiàn)離不開各類人才的智力支持，這其中當(dāng)然包括國外的優(yōu)秀人才。[4]平衡控制人口與引進智力之間的關(guān)系關(guān)鍵在于平衡引進智力的“量”與“質(zhì)”之間的關(guān)系?！鞍葱枰M、突出重點、講求實效”是我國引智工作一貫堅持的基本方針。外國人來京就業(yè)管控機制應(yīng)當(dāng)對意圖來京工作的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。然而，現(xiàn)行機制存在的弊病致使其未能處理好“收”與“放”這兩個方面。所謂的“收”是指將無益于首都建設(shè)的外籍人員擋在門外;所謂的“放”是指將有益于首都建設(shè)的外籍人員吸引進來并為他們來京工作提供便利。因此，簡而言之，外國人來京就業(yè)管控機制的改革應(yīng)將首都能夠“控量保質(zhì)”地引入外國人才作為目標(biāo)。

（二）外國人來京就業(yè)管控機制設(shè)計應(yīng)遵循的原則

外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循兩個主要原則：一是，外國人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則;二是，寬嚴(yán)相濟的原則。

1.外國人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則

勞動就業(yè)權(quán)是指具有勞動權(quán)利能力與勞動行為能力，并且具有勞動愿望的勞動者依法從事有勞動報酬或經(jīng)營收入的勞動的權(quán)利。市場經(jīng)濟條件下的勞動就業(yè)權(quán)包含兩層含義：一是，自由工作的權(quán)利（包括平等就業(yè)權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)）;二是，職業(yè)保障權(quán)。勞動就業(yè)權(quán)是勞動者賴以生存的重要保障，是各國憲法予以確認(rèn)和保護的公民所享有的一項基本權(quán)利。例如，我國《憲法》第42條明確規(guī)定中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利。該項權(quán)利亦在國際法層面上得到了認(rèn)可。比如，《世界人權(quán)宣言》第23條第1款規(guī)定人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障;《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第6條第1款要求本公約的締約國應(yīng)承認(rèn)工作權(quán)，包括人人應(yīng)有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利，并應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牟襟E來保障這一權(quán)利。

外國人就業(yè)權(quán)是指自然人在其國籍國之外的國家從事職業(yè)勞動的權(quán)利。該權(quán)利是與外國人的生存權(quán)和入境居住權(quán)密切相關(guān)的一項權(quán)利。它是人的自然權(quán)利密不可分的組成部分。人有選擇生存環(huán)境的自由。該自由的行使表現(xiàn)為人的遷徙，包括國內(nèi)的遷徙和跨國的遷徙。如今，自然人的跨境流動已經(jīng)不是什么新鮮事了。此種流動日益頻繁的趨勢體現(xiàn)出文明社會對于個人自由的尊重和肯定。

外國人才的引入對于首都的發(fā)展確實可以起到不可忽視的推動作用，但亦會對首都原有的社會秩序造成沖擊。具體而言，首先，外籍人員來京工作會增加首都的自然資源壓力;其次，外籍人員來京工作會增加首都的人口壓力;再次，外籍人員來京工作會增加本地勞動者的就業(yè)壓力;最后，外籍人員來京工作可能會增加社會的不穩(wěn)定性。因此，出于維護首都公共利益的需要，這一問題理應(yīng)受到必要的管制。

一國政府對進入其領(lǐng)土內(nèi)的他國國民施以管控的權(quán)力源于國家主權(quán)。國家主權(quán)是一個國家獨立自主地處理自己內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力。[5]它是國家區(qū)別于其他社會集團的特殊屬性，是國家的固有權(quán)力。盡管自然人享有遷徙自由和勞動就業(yè)權(quán)，但此種自由和權(quán)利的行使并不是沒有邊界的。比如，《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第52條承認(rèn)移徙工人有權(quán)在就業(yè)國自由選擇從事有報酬的活動，但是它還規(guī)定就業(yè)國有權(quán)對任何移徙工人，根據(jù)本國利益的需要和國家立法的規(guī)定，限制其從事某些種類的工作、職務(wù)、服務(wù)或活動。

外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計必須重視外國人的就業(yè)權(quán)與首都公共利益的協(xié)調(diào)問題。一方面，首都的建設(shè)和發(fā)展需要外國人才的智力支持，所以北京的引智政策應(yīng)致力于將北京打造成為一個全球人才的聚集地;可另一方面，引智工作的開展不能以損害首都的公共利益為代價，因此外國人來京就業(yè)管控機制不僅要起到“引”的作用，還應(yīng)起到“管”和“控”的作用。

2.寬嚴(yán)相濟的原則

外國人來京就業(yè)管控機制應(yīng)當(dāng)處理好“收”與“放”這兩個方面?！笆铡笔且獙o益于首都建設(shè)的外籍人員擋在門外;“放”是要將有益于首都建設(shè)的外籍人員吸引進來并為他們來京工作提供便利。相應(yīng)地，為了能夠兼顧“收”與“放”的效果，外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循寬嚴(yán)相濟的原則。

從目前的情況來看，在京的“三非”外國人仍是一個不容忽視的問題。所謂的“三非”指的是非法入境、非法居留和非法就業(yè)。北京是外國人來華工作和生活的首選地之一。在眾多來京的外國人中，混雜著一些“三非”外籍人員。他們大多無穩(wěn)定收入、無固定住所、無正當(dāng)職業(yè)，有些甚至以從事違法犯罪活動為生。據(jù)統(tǒng)計，牽涉在京“三非”外國人的刑事案件主要涉及侵犯財產(chǎn)型犯罪，包括盜竊罪、詐騙罪、票據(jù)詐騙罪、走私假幣罪、走私、販賣、運輸、制造毒品罪、走私珍貴動物、珍貴動物制品罪等。[6]犯罪嫌疑人主要來自非洲國家，而且他們的受教育程度普遍不高。為了維護首都的涉外治安秩序，北京市警方曾于2012年5月至8月期間開展百日專項行動，集中清理在京的非法入境、非法居留、非法工作的外籍人員。外國人才的引入為我國接觸、學(xué)習(xí)和借鑒國外先進的技術(shù)、成果和經(jīng)驗提供了一條便捷的通道，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的推動力。然而，引智絕不意味著不加甄別、不加限制地向外籍人員敞開國門。“按需引進、突出重點、講求實效”是我國開展引智工作一貫堅持的基本方針。這一方針在外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計中理應(yīng)得到貫徹。

人才是衡量一個國家、區(qū)域綜合實力的重要指標(biāo)。其結(jié)構(gòu)和質(zhì)量直接影響到一個國家或區(qū)域的競爭力。自黨的十八大以來，科教興國、人才強國和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略被擺到了國家發(fā)展全局的核心位置。如今，我國的很多地區(qū)制定了積極的人才培養(yǎng)政策，設(shè)立了人才專項基金，目的就是為了吸引高端人才，促進區(qū)域發(fā)展。上海、廣州和深圳這三個一線城市均已打響“人才爭奪戰(zhàn)”。2018年3月，上海市召開了人才工作大會。上海市委書記明確指出上海的發(fā)展一貫都是靠人才，有怎樣的人才，上海便有怎樣的未來。此次會議透露出上海比起以往的任何時候都更加渴求人才，尤其是卓越的人才。上海市的人才戰(zhàn)略已經(jīng)不再單是著眼于本土人才，而是將目光投向了具有全球影響力的科學(xué)家、企業(yè)家、藝術(shù)家等高端的海外人才。中共廣州市委組織部、廣州市發(fā)展和改革委員會、廣州市教育局、廣州市科技創(chuàng)新委員會、廣州市財政局、廣州市人力資源和社會保障局、廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等部門于2017年11月聯(lián)合發(fā)布了《廣州市高層次人才認(rèn)定方案》、《廣州市高層次人才服務(wù)保障方案》以及《廣州市高層次人才培養(yǎng)資助方案》。這三個文件的頒行標(biāo)志著廣州開啟了新一輪的高層次人才引進工作。廣州市將在未來5年內(nèi)投入約15億元資金，以便為高層次人才提供住房保障、醫(yī)療保障、創(chuàng)新就業(yè)、資助補貼等方面的優(yōu)渥待遇。圍繞著“人才強市”的目標(biāo)，深圳市政府自2011年便開始實施“孔雀計劃”。截止2017年底，深圳累計引進“孔雀計劃”團隊和廣東省創(chuàng)新科研團隊128個、海外高層次人才2883人。為了聚集更多的創(chuàng)新人才，深圳預(yù)計在2018年度引進“孔雀計劃”團隊30個，海內(nèi)外高層次人才1000名以上。

在當(dāng)前的這場如火如荼的“人才爭奪戰(zhàn)”中，北京作為首都自然應(yīng)當(dāng)積極地行動起來。依據(jù)“四個中心”的城市定位，北京于近年間大力疏解非首都功能，騰退一般制造業(yè)，將注意力集中于“高精尖”產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整意味著北京在未來將會需要更多的“高精尖”人才。因此，外國人來京就業(yè)管控機制的設(shè)計應(yīng)做到寬嚴(yán)相濟，以便能夠?qū)σ鈭D來京的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。

四、外國人來京就業(yè)管控機制改革的著力點

現(xiàn)行的外國人來京就業(yè)的監(jiān)管機制在監(jiān)管主體、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、懲戒措施方面存在著不足之處。因此，這四個方面構(gòu)成了外國人來京就業(yè)監(jiān)管機制改革的著力點。

首先，外國人來京就業(yè)所涉諸多方面的事務(wù)分屬外交、公安、人力資源和社會保障、稅務(wù)等相關(guān)機構(gòu)管轄。外國人來京就業(yè)的監(jiān)管主體存在三點弊病：第一，主體繁雜，監(jiān)管職權(quán)分散;第二，主體分工不明，致使他們對來京就業(yè)的外國人的監(jiān)管存在重疊或真空的情形;第二，主體之間欠缺有效的溝通機制和信息共享機制，導(dǎo)致其工作效率低下。相應(yīng)地，外國人來京就業(yè)監(jiān)管主體的優(yōu)化應(yīng)從三個方面入手：一是，監(jiān)管主體的精簡化;二是，監(jiān)管主體分工的明確化;三是，監(jiān)管主體協(xié)作機制的強化。

其次，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是決定外籍人員能否被準(zhǔn)許來京工作的標(biāo)尺?，F(xiàn)行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)存在兩點弊?。旱谝?，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏可操作性，在入境資格分類、審查條件、優(yōu)先排序、評價方式等方面缺少明確的規(guī)定;第二，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中的某些要求難以起到客觀評價外籍人員技術(shù)能力的作用。相應(yīng)地，外國人來京就業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化應(yīng)從兩個方面入手：一是，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的精細化;二是，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的合理化。

再次，外國人來京就業(yè)的監(jiān)管程序是指法律法規(guī)設(shè)置的外籍人員為實現(xiàn)在京工作之目的所需經(jīng)歷的步驟和過程。現(xiàn)行的監(jiān)管程序存在兩點弊?。旱谝?，監(jiān)管程序繁復(fù)，網(wǎng)絡(luò)化程度不足，給外籍人員造成了不必要的負(fù)累;第二，監(jiān)管程序信息的散播渠道分散且有限，致使外籍人員難以做到心中有數(shù)。相應(yīng)地，外國人來京就業(yè)監(jiān)管程序的優(yōu)化應(yīng)從兩個方面入手：一是，監(jiān)管程序的人性化;二是，監(jiān)管程序的透明化。

最后，外國人來京就業(yè)違法行為的懲戒措施為首都“控量保質(zhì)”地引入外國人才提供了一道后盾。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序旨在從正面對外國人來京就業(yè)加以引導(dǎo)以保證其有序進行，而懲戒措施旨在從反面糾正外國人來京就業(yè)中的不當(dāng)行為以保證其有序進行?，F(xiàn)有的懲戒措施存在兩點弊?。旱谝?，懲戒措施類型少，難以針對嚴(yán)重程度不同的違法行為起到恰當(dāng)?shù)膽椭涡Ч?第二，懲戒措施的執(zhí)行力弱，難以起到應(yīng)有的事后矯正和事前震懾的作用。相應(yīng)地，外國人來京就業(yè)違法行為懲戒措施的優(yōu)化應(yīng)從兩個方面入手：一是，懲戒措施的多樣化;二是，懲戒措施執(zhí)行力的強化。

[?參?考?文?獻?]

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