移民搬遷背景下的西部新型城鎮(zhèn)化研究

魯能

從新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制、空間模式理解西部地區(qū)移民搬遷背景下的城鎮(zhèn)化，發(fā)現(xiàn)其突出特征是以農(nóng)村貧困人口為主體、政府力量為主導(dǎo)、三級(jí)城鎮(zhèn)體系為支撐、精準(zhǔn)推進(jìn)等?？蓪⒁泼癜徇w推進(jìn)下的西部新型城鎮(zhèn)化模式區(qū)分為四種類型：依托縣城、集鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式。移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化充分體現(xiàn)了中國(guó)的制度優(yōu)越性和創(chuàng)新性，但如何防止移民出現(xiàn)返貧和二次搬遷現(xiàn)象，防止移民社區(qū)形成新二元結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決移民文化心理困惑仍是亟待研究和解決的重大問題。

推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)加快擺脫貧困是中國(guó)政府和社會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題和戰(zhàn)略決策問題，也是“十三五”時(shí)期精準(zhǔn)脫貧的主戰(zhàn)場(chǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提高扶貧開發(fā)效益的關(guān)鍵領(lǐng)域。移民搬遷作為新形勢(shì)下推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧最為直接和有效的實(shí)現(xiàn)形式，可有力加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。2011年以來，移民搬遷在西部貧困地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域被廣泛應(yīng)用，陜西省是西部移民搬遷的典型代表。從2011年至2015年，陜西陜南秦巴山區(qū)、陜北白于山區(qū)、關(guān)中秦嶺北麓三大板塊累計(jì)搬遷49.6萬戶174.7萬人，移民搬遷大大加速了陜西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率由此提高了2.24 個(gè)百分點(diǎn)，走出了一條移民搬遷倒逼城鎮(zhèn)化，加快山區(qū)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可行道路。

移民是人口在不同地點(diǎn)之間遷移或流動(dòng)及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)重建活動(dòng)的總稱。[1]美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)家皮森特按照移民遷移力量將移民劃分為強(qiáng)迫、自愿兩級(jí)對(duì)立的基調(diào)。[2]一般而言，工程移民、災(zāi)害移民、扶貧移民、環(huán)境移民、戰(zhàn)爭(zhēng)移民等均屬于非自愿移民范疇。人口的非自愿遷移對(duì)于任何個(gè)人而言都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，因此非自愿移民實(shí)施起來極為艱巨復(fù)雜。西部地區(qū)因扶貧、避災(zāi)、保護(hù)生態(tài)等原因進(jìn)行移民搬遷都屬于非自愿移民搬遷。移民搬遷大多搬遷到城鎮(zhèn)，或者是新建搬遷社區(qū)，因此移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)密不可分。由于搬遷對(duì)象的特殊性、非自愿性，政府推進(jìn)搬遷的主導(dǎo)性等特點(diǎn)，使得移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化與一般意義上的城鎮(zhèn)化在推進(jìn)難度、具體內(nèi)容、方式方法上有很大的差異。系統(tǒng)研究移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化特殊性，探討其推進(jìn)的模式、路徑和需要注意的問題，對(duì)于改進(jìn)和提升移民搬遷的綜合效益，豐富新型城鎮(zhèn)化研究?jī)?nèi)涵都具有十分重要的意義。

對(duì)于移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化問題，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了一些研究。李晉芳（2015）認(rèn)為扶貧移民與城鎮(zhèn)化相結(jié)合是一個(gè)重要的發(fā)展方向;移民搬遷城鎮(zhèn)化可分為“一步到位”和“逐步走”兩種模式，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理三方面效應(yīng)。[3]劉詩宇認(rèn)為移民搬遷城鎮(zhèn)化既是解決連片貧困問題的重要抓手，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的重要途徑;同時(shí)他也注意到移民搬遷后就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社保等問題的重要性。[4]吳曉林注意到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的移民社會(huì)融入問題，認(rèn)為“物化建設(shè)”的城鎮(zhèn)化往往會(huì)導(dǎo)致“制度性忽視”新移民的社會(huì)融入，并引發(fā)各種危機(jī)。因此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益兩翼均衡，破除對(duì)新移民的空間隔離、社會(huì)隔離和人為隔離。[5]李鳴驥、黃立軍分析了寧夏中南部地區(qū)四種生態(tài)移民城鎮(zhèn)化建設(shè)，總結(jié)形成四種城鎮(zhèn)化模式：大城市城郊移民安置模式、進(jìn)入城市移民安置模式、縣內(nèi)移民城鎮(zhèn)集中安置模式、小城鎮(zhèn)集聚型安置模式。[6]桑敏蘭以寧夏為例分析了生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化之間的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為生態(tài)移民走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路是移民開發(fā)模式的重要選擇，同時(shí)生態(tài)移民城鎮(zhèn)化也為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。[7]

學(xué)術(shù)界對(duì)移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的研究，但是在精準(zhǔn)扶貧深入推進(jìn)的大背景下，如何促進(jìn)移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化的“精準(zhǔn)”對(duì)接？如何通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使移民搬遷更有成效？如何通過移民搬遷加快西部城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程？如何理解新時(shí)期移民搬遷推進(jìn)下新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式和路徑？如何促進(jìn)移民在物質(zhì)、制度、心理全方位的城鎮(zhèn)化？這些問題都有待進(jìn)一步深化研究，以便系統(tǒng)總結(jié)并指導(dǎo)移民搬遷工作開展。本文將基于陜西移民搬遷的實(shí)踐，以移民理論、新型城鎮(zhèn)化理論、社會(huì)學(xué)理論為指導(dǎo)，系統(tǒng)闡述新時(shí)期移民搬遷推進(jìn)下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的特殊性、推進(jìn)模式和具體路徑，以期能為西部移民搬遷提供些許啟發(fā)。

移民搬遷背景下西部新型城鎮(zhèn)化的特殊性

新時(shí)期移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化，除具有新型城鎮(zhèn)化的一般特征之外，還具有一些特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、從新型城鎮(zhèn)化的主體對(duì)象來看，以農(nóng)村貧困人口及其他確需搬遷人口為主

新時(shí)期移民搬遷城鎮(zhèn)化的對(duì)象主要是居住在深山、生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)的經(jīng)過精準(zhǔn)別識(shí)建檔立卡的農(nóng)村貧困人口和確實(shí)需要同步搬遷的其他農(nóng)戶。以陜西省為例，“十三五”期間，陜西省計(jì)劃完成搬遷130.79萬戶465.62萬人，其中易地扶貧搬遷35.48萬戶125.4萬人，占搬遷總?cè)丝诘?6.93%，占全國(guó)建檔立卡搬遷貧困人口的12.8%;避災(zāi)搬遷10.87萬戶37.85萬人，占搬遷總?cè)丝诘?.13%;生態(tài)搬遷7.95萬戶29.26萬人，占搬遷總?cè)丝诘?.29%;其他搬遷76.49萬戶273.11萬人，占搬遷總?cè)丝诘?8.65%。四類主體對(duì)象中，易地扶貧搬遷事關(guān)全面建成小康社會(huì)大局，既是移民搬遷的首要工作，也是脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”中易地扶貧搬遷脫貧一批的重要內(nèi)容;避災(zāi)搬遷事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和地方黨委政府的政治責(zé)任，既為實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的全面發(fā)展打下基礎(chǔ)，又從根本上拿掉懸在地方黨委政府頭上的達(dá)摩斯之劍;生態(tài)搬遷事關(guān)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，對(duì)重要自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的群眾實(shí)施搬遷，以最大限度減少人為擾動(dòng)，是加快生態(tài)恢復(fù)，建設(shè)生態(tài)文明的有效舉措;其他同步搬遷對(duì)于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建、共享、共用，提高投資效益，優(yōu)化人口和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)具有重要的作用。

2、從新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)力量來看，政府力量發(fā)揮絕對(duì)主導(dǎo)作用，市場(chǎng)和社會(huì)力量發(fā)揮重要作用

實(shí)施易地扶貧搬遷工程，是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于全面建成小康社會(huì)，從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題而作出的重大戰(zhàn)略決策。正如習(xí)近平總書記所言，易地扶貧搬遷脫貧一批，是一個(gè)不得不為的措施，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，難度大?；诖耍袌?chǎng)和社會(huì)的力量在移民搬遷城鎮(zhèn)化的初始階段很難發(fā)揮出相應(yīng)的作用，需要政府做好搬遷安置規(guī)劃，精準(zhǔn)確定搬遷規(guī)模，明確搬遷的任務(wù)和建設(shè)時(shí)序，按計(jì)劃、分年度、有計(jì)劃組織實(shí)施。政府主導(dǎo)機(jī)制是中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式和動(dòng)力機(jī)制的最突出特征。[8]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001-2015年，在中央和地方政府的共同努力下，全國(guó)已累計(jì)搬遷群眾1200萬人，其中，陜西省在“十二五”期間累計(jì)搬遷49.6萬戶174.7萬人。在政府的主導(dǎo)下，移民搬遷安置還需要積極借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量。陜西移民搬遷的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)就是通過移民搬遷公司來籌集資金，通過市場(chǎng)化的力量撬動(dòng)全社會(huì)的有效資源推進(jìn)移民搬遷。陜西省銅川市積極通過三個(gè)渠道抓移民搬遷融資：積極推廣PPP模式，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)力量參與移民搬遷城鎮(zhèn)化建設(shè);積極爭(zhēng)取二十年期限全貼息的5萬元貸款;廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，引導(dǎo)群眾自籌。[9]

3、從新型城鎮(zhèn)化承載區(qū)來看，以縣城、鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)三級(jí)城鎮(zhèn)體系為主要承載平臺(tái)

移民搬遷安置分為集中安置和分散安置兩種，其中集中安置又可分為城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)安置、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外融合式安置和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外非融合式安置，分散安置主要采取插花安置、投親靠友安置和其他安置。從全國(guó)和陜西的移民搬遷經(jīng)驗(yàn)來看，集中安置是移民搬遷安置最主要的形式，也是最有效的安置方式?！笆濉逼陂g，陜西省規(guī)劃集中安置118.96萬戶423.68萬人，占總安置戶數(shù)的90.96%，其中在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)安置96.11萬戶342.89萬人，城鎮(zhèn)安置率達(dá)到73.48%，陜西省城鎮(zhèn)化率將由此提高9個(gè)百分點(diǎn)。集中安置的移民主要安置在縣城、鎮(zhèn)及新型農(nóng)村社區(qū)之內(nèi)?？h城安置主要采取兩種方式：一是建立大型移民安置點(diǎn)，將縣域內(nèi)需要安置的人口按照不同類型進(jìn)行分類安置;二是以現(xiàn)有的存量經(jīng)濟(jì)適用房、保障房為依托，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶。小城鎮(zhèn)安置主要在重點(diǎn)鎮(zhèn)、有條件的建制鎮(zhèn)建設(shè)集中安置區(qū)，這些安置區(qū)附近一般有產(chǎn)業(yè)園區(qū)或規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以使有一定勞動(dòng)技能或商貿(mào)就業(yè)基礎(chǔ)的搬遷對(duì)象就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。新型農(nóng)村社區(qū)安置主要結(jié)合鎮(zhèn)村綜合改革，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)或者移民新村，進(jìn)行集中安置。

4、從新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程來看，精準(zhǔn)推進(jìn)伴隨新型城鎮(zhèn)化全過程

習(xí)近平同志指出，“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”;堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效”。這既為脫貧攻堅(jiān)，也為移民搬遷下的新型城鎮(zhèn)化明確了方向、提出了新要求。新時(shí)期下的移民搬遷城鎮(zhèn)化，著力于瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，充分摸清各類搬遷對(duì)象的底數(shù)和真實(shí)性，做到主體對(duì)象精準(zhǔn);著力于資金閉合、布局科學(xué)、配套科學(xué)，做到推進(jìn)措施精準(zhǔn);著力于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，科學(xué)引導(dǎo)和扶持搬遷群眾實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)，做到搬遷對(duì)象精準(zhǔn)就業(yè);著力于移民搬遷社區(qū)的現(xiàn)代化管理，做到精準(zhǔn)管理，真正使搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

移民搬遷推進(jìn)下西部新型城鎮(zhèn)化模式分類

新時(shí)期移民搬遷采取集中安置和分散安置兩種方式，主要以集中安置為主。集中安置又以“縣城——集鎮(zhèn)——新型農(nóng)村社區(qū)”三級(jí)縣域城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主要承載平臺(tái)。因此，移民搬遷推進(jìn)下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式相應(yīng)可以分為四種模式，每種模式具有大體相似但又有所區(qū)別的推進(jìn)路徑。

1、依托縣城推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式

依托縣城推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式就是指在縣城設(shè)置移民搬遷社區(qū)，將縣域范圍內(nèi)需搬遷人口向縣城遷移的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。縣城是縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，是大城市向農(nóng)村輻射的中間環(huán)節(jié)，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著承上啟下的作用。[10]依托這一中心推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式具有以下幾個(gè)特征：一是從移民搬遷對(duì)象來看，以具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和一定城市謀生手段的搬遷對(duì)象為主。二是從推動(dòng)力量來看，政府、市場(chǎng)和移民都具有搬遷的動(dòng)力，政府具有推動(dòng)搬遷任務(wù)完成和做強(qiáng)做美縣城的雙重動(dòng)力，市場(chǎng)具有服務(wù)新的消費(fèi)群體的動(dòng)力，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的移民具有改善生產(chǎn)生活條件，融入城市生活的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。三是從空間發(fā)生區(qū)位來看，移民安置點(diǎn)一般布局在縣城的近郊區(qū)，部分安置點(diǎn)也分散在主城區(qū)內(nèi)，具有集中與分散，連續(xù)與碎片的雙重特征。

依托縣城推進(jìn)的移民搬遷新型城鎮(zhèn)化模式主要有三種推進(jìn)路徑：一是按照“寄居——安置——市民化”的路徑推進(jìn)。部分符合搬遷政策的農(nóng)村居民因子女上學(xué)、外出打工等多種原因已經(jīng)住在縣城，但并未能在縣城真正安家落戶，只是暫時(shí)寄居在縣城。根據(jù)移民搬遷安置政策，他們可以入住移民安置社區(qū)或者按規(guī)定購買商品房，享受安置社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，政府給予住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面資金支持。隨著時(shí)間的推進(jìn)，這部分農(nóng)民工及其子女將真正融入城市，成為城市的新市民。二是按照“搬遷——集聚——市民化”的路徑推進(jìn)。部分符合搬遷條件，且具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，愿意搬遷到縣城的農(nóng)村居民，可以直接從原居住地搬遷到縣城移民安置社區(qū)，享受社區(qū)及縣城的公共服務(wù)，逐漸成為縣城的新市民。三是按照“部分搬遷——集聚——兒女市民化”的路徑推進(jìn)。部分符合移民搬遷條件，且有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村居民，他們本身并不愿意從農(nóng)村搬遷出來，但是有將自己子女搬遷出來的強(qiáng)烈愿望。他們?cè)谙硎芤泼癜徇w政策和資金補(bǔ)助的同時(shí)，自己仍然居住在農(nóng)村，但兒女成為了縣城的新市民，他們將隨著歲月流逝成為偏遠(yuǎn)農(nóng)村的最后一批守望者。

漢中市寧強(qiáng)縣筒車河移民搬遷安置小區(qū)距離縣城中心2公里，緊靠寧強(qiáng)縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。兩年前這里還是一片空地，2016年，30多棟大樓拔地而起，水電、道路、沿河景觀等配套建設(shè)基本完成，一期1400多戶移民已告別大山、搬進(jìn)這里生活。住進(jìn)筒車河安置小區(qū)的群眾，可以在社區(qū)享受到衛(wèi)生所、幼兒園、綠地廣場(chǎng)的便利，同時(shí)在就業(yè)、生活等方面全面融入縣城。60多歲的搬遷群眾楊仕發(fā)感慨道：“高興啊！沒想到我們也有當(dāng)上城里人的一天，也能住上這么好的房子?！盵11]

2、依托集鎮(zhèn)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式

依托集鎮(zhèn)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式就是指在重點(diǎn)鎮(zhèn)、有條件的建制鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)集中安置區(qū)，使具有一定勞動(dòng)技能或商貿(mào)就業(yè)基礎(chǔ)的搬遷對(duì)象就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。集鎮(zhèn)是縣域城鄉(xiāng)發(fā)展的重要紐帶，也是吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的重要平臺(tái)。[12]依托集鎮(zhèn)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式具有以下幾個(gè)特征：一是從搬遷對(duì)象上來看，主要以本鎮(zhèn)域內(nèi)符合搬遷條件的農(nóng)村居民為主，多是鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)或者周邊區(qū)域的農(nóng)村居民。二是從推動(dòng)力量上來看，政府的力量仍然處于主導(dǎo)和主體地位，市場(chǎng)的力量相比縣城明顯趨弱，社會(huì)力量發(fā)揮重要的作用。三是從空間發(fā)生區(qū)位來看，移民安置點(diǎn)一般布局在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)或附近區(qū)域，具有明顯的連續(xù)發(fā)展和整體化發(fā)展傾向。

依托集鎮(zhèn)推進(jìn)的移民搬遷新型城鎮(zhèn)化模式主要有兩種推進(jìn)路徑：一是按照“搬遷——集聚——市民化”的路徑推進(jìn)。這一路徑是常規(guī)化的推進(jìn)路徑，即鎮(zhèn)域內(nèi)需要搬遷且愿意搬遷到集鎮(zhèn)的搬遷農(nóng)村居民，享受搬遷政策和資金補(bǔ)助，集中居住到集鎮(zhèn)居民安置點(diǎn)。搬遷居民共享集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，并在鎮(zhèn)域內(nèi)從事二、三產(chǎn)業(yè)工作，逐漸實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式、生活方式的市民化轉(zhuǎn)型。二是按照“搬遷——集聚——新型農(nóng)民”的路徑推進(jìn)。搬遷到集鎮(zhèn)居民安置點(diǎn)部分農(nóng)村居民，由于生活理念和工作技能的差異，雖然住在集鎮(zhèn)，但仍然通過現(xiàn)代交通工具在原住地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。他們是移民搬遷背景下的新型農(nóng)民，是居住城鎮(zhèn)化和生產(chǎn)農(nóng)村化的結(jié)合體，具有一定的歷史合理性和必然性。

商洛市鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)距鎮(zhèn)安縣城17公里，規(guī)劃占地總面積278.92畝，計(jì)劃安置5000戶18000余人。總體布局以鎮(zhèn)安河為界，南岸定位為商住區(qū)，以多層住宅為主，沿濱河路布局仿古建筑群，在寬闊地帶布局高層建筑;北岸定位為商貿(mào)及小微企業(yè)園區(qū)，布局以中小企業(yè)孵化園、商貿(mào)區(qū)、游客接待中心為主。這一依托集鎮(zhèn)安置的移民小區(qū)具有兩個(gè)顯著特征：一是以移民搬遷為切入點(diǎn)，聚力推進(jìn)移民安置社區(qū)和云蓋寺鎮(zhèn)區(qū)一體化建設(shè)。通過新建社區(qū)，配套中小企業(yè)孵化園區(qū)，形成了景區(qū)、園區(qū)、社區(qū)三位一體化的發(fā)展格局。二是著眼于以產(chǎn)定搬、產(chǎn)城融合、多業(yè)融合。積極吸引勞動(dòng)密集型企業(yè)進(jìn)駐，依托古鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，依托山林資源建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，有效促進(jìn)了一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。[13]

3、依托新型農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式

依托新型農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式就是指在現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)，結(jié)合鎮(zhèn)村綜合改革，開展小村并大村、空心村治理，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行集中安置的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。新型農(nóng)村社區(qū)既有別于傳統(tǒng)的自然村和行政村，又不同于現(xiàn)代城市社區(qū)，而是連接城鄉(xiāng)的紐帶。加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理，既是新型城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村的新支點(diǎn)。依托新型農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式具有以下幾個(gè)特征：一是從搬遷對(duì)象來看，以新型農(nóng)村社區(qū)周邊村莊中需要搬遷且符合政策條件的農(nóng)村居民為主，就地安置、就地城鎮(zhèn)化體現(xiàn)的最為充分。二是從推動(dòng)力量來看，政府力量仍然是主要推動(dòng)力，市場(chǎng)的作用幾乎缺位，而村集體和農(nóng)民的力量在其中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。三是從空間發(fā)生區(qū)位來看，移民安置點(diǎn)一般布局在交通便利、服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善的中心村，具有典型的分散性和不連續(xù)性。

依托新型農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)的移民搬遷新型城鎮(zhèn)化模式主要有兩種推進(jìn)路徑：一是按照“搬遷——集聚——準(zhǔn)市民化”的路徑推進(jìn)。這一路徑在西部地區(qū)搬遷城鎮(zhèn)化中具有典型性和普遍性，也就是政府在周邊地理?xiàng)l件較好，發(fā)展?jié)摿^好地區(qū)布局移民安置點(diǎn)，并根據(jù)移民搬遷規(guī)模建設(shè)安置房屋及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，符合搬遷條件的周邊農(nóng)村居民按照“政府補(bǔ)助+自籌”的形式入住移民搬遷社區(qū)。移民搬遷社區(qū)參照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和形式建設(shè)，努力形成公共服務(wù)完善、居住環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新型農(nóng)村社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)具有了城鎮(zhèn)的基本特征，但在我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系中并未將其納入城鎮(zhèn)范圍，因此其具有準(zhǔn)城鎮(zhèn)性，居民也具有準(zhǔn)市民的特征。二是按照“搬遷——集聚——農(nóng)業(yè)工人”的路徑推進(jìn)。西部地區(qū)推進(jìn)移民搬遷安置的過程中，很多搬遷農(nóng)民在農(nóng)村市場(chǎng)化浪潮的推動(dòng)下，將自己的承包地流轉(zhuǎn)了出去。搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)后，他們?nèi)匀痪幼≡谵r(nóng)村范圍之內(nèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也在周邊地區(qū)，但是卻成為了新的農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)工人。隨著歷史的演進(jìn)，他們將成為未來真正的產(chǎn)業(yè)工人。

安康市平利縣長(zhǎng)安鎮(zhèn)高源集中安置區(qū)是典型的新型農(nóng)村社區(qū)，規(guī)劃區(qū)面積248畝，可安置1000戶3500人，截至2016年已安置668戶2472人。這一社區(qū)建設(shè)有以下三個(gè)特征：一是按照美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持規(guī)劃高點(diǎn)起步。該社區(qū)將移民社區(qū)建設(shè)與村莊布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，建成了社區(qū)服務(wù)中心、區(qū)域養(yǎng)老院、社區(qū)廣場(chǎng)、濱河大橋、防洪堤、綠化和亮化等公共配套設(shè)施，讓搬遷群眾享受到城市居民的待遇。二是把就業(yè)作為根本保障，推進(jìn)社區(qū)園區(qū)同步建設(shè)。探索多元主體參與社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)周邊建設(shè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力300余人，引進(jìn)4家社區(qū)工廠，提供就業(yè)崗位100余個(gè)。三是把服務(wù)作為工作主題，強(qiáng)化精細(xì)管理服務(wù)群眾。探索建立社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)機(jī)制，建立橫向帶邊縱向到底的網(wǎng)格化管理機(jī)制;制定村規(guī)民約，加強(qiáng)群眾自治，確保搬遷群眾大事小事有人找、有人問、有人幫。

4、依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式

除了依托三級(jí)城鎮(zhèn)體系推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式外，還有一類模式不容忽視，就是依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式。安居只是基礎(chǔ)，樂業(yè)才是保障。實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的要求，歸根結(jié)底是要為移民建立起穩(wěn)定的增收渠道，產(chǎn)業(yè)園區(qū)就是一種重要的解決出路。[14]依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化模式就是指在工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)因地制宜地建設(shè)集中安置區(qū)，引導(dǎo)搬遷對(duì)象就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。這一模式有以下幾個(gè)特征：一是從搬遷對(duì)象來看，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊具有一定勞動(dòng)技能且符合搬遷條件的農(nóng)村居民為主。二是從推動(dòng)力量上來看，政府的力量依然是主導(dǎo)，但是市場(chǎng)和社會(huì)的力量也在發(fā)揮著較為重要的作用。三是從空間發(fā)生區(qū)位來看，這一模式與其他三種模式在范圍上有很多交叉的地方，既可能布局在縣城，也可能在集鎮(zhèn)或者是新型農(nóng)村社區(qū)，可以理解為以上三種模式中的一種特殊模式。

依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進(jìn)的移民搬遷新型城鎮(zhèn)化模式主要有兩種推進(jìn)路徑：一是按照“搬遷——集聚——產(chǎn)業(yè)工人”的路徑演進(jìn)。通過搬遷安置的形式，既讓搬遷居民有了穩(wěn)定的工作場(chǎng)所，也使產(chǎn)業(yè)園區(qū)有了較為充足的勞動(dòng)力供給。一批農(nóng)村居民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)合作社、旅游景區(qū)就業(yè)，成為新的產(chǎn)業(yè)工人，為以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是按照“搬遷——集聚——服務(wù)”的路徑演進(jìn)。在政府的引導(dǎo)和市場(chǎng)的指引下，搬遷居民積極適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，面向園區(qū)、景區(qū)提供生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)搬遷居民與園區(qū)形成緊密的產(chǎn)銷關(guān)系和利益共同體。

商洛市商南縣在移民搬遷過程中特別注重推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)依托型城鎮(zhèn)化建設(shè)，力促搬遷群眾“就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有條件、產(chǎn)業(yè)有門路”。一是圍繞工業(yè)園區(qū)推進(jìn)移民城鎮(zhèn)化。在縣城、富水工業(yè)園周邊建設(shè)金福灣、塘壩、東崗上河、吉祥小區(qū)、幸福小區(qū)等移民安置點(diǎn)，招商引資吸納企業(yè)，尤其是勞動(dòng)密集型企業(yè)落戶園區(qū)，增加就業(yè)崗位，一大批農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，搬遷農(nóng)戶就地變工人。二是圍繞農(nóng)業(yè)園區(qū)推進(jìn)移民城鎮(zhèn)化。在試馬鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)等移民集中點(diǎn)，引進(jìn)企業(yè)開發(fā)白茶種植、肉雞養(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，吸納搬遷群眾入園就業(yè)，或以土地、資金等方式入股，帶動(dòng)搬遷群眾從事種養(yǎng)業(yè)、蔬菜業(yè)等。三是圍繞景區(qū)推進(jìn)移民城鎮(zhèn)化。在金絲峽景區(qū)周邊建設(shè)大河砭、獅子溝、丹南村前坪、太吉嘉園等移民安置點(diǎn)，搬遷群眾紛紛投身旅游產(chǎn)品加工營(yíng)銷、開辦農(nóng)家樂大軍，集中安置點(diǎn)七成以上搬遷群眾都成功“加盟”了旅游服務(wù)業(yè)。[15]

移民搬遷背景下西部新型城鎮(zhèn)化需注意的幾個(gè)問題

新時(shí)期西部地區(qū)快速推進(jìn)的移民搬遷可有力促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)移民搬遷、城鄉(xiāng)治理、新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)治理的一舉多贏，加快西部地區(qū)追趕超越的步伐。但是新時(shí)期下推進(jìn)的移民搬遷范圍大、任務(wù)重，且沒有成熟的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒，一旦安排不當(dāng)，可能會(huì)形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，因此需特別注意以下三方面的問題。

1、防止移民出現(xiàn)返貧和二次搬遷現(xiàn)象

新時(shí)期西部地區(qū)移民搬遷的主體對(duì)象是建檔立卡的貧困戶，核心目標(biāo)是通過移民搬遷“拔窮根”、“拔險(xiǎn)根”。如果對(duì)移民搬遷戶的生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問題不能進(jìn)行很好解決，將會(huì)造成大量的次生貧困人群和脫離土地的失業(yè)農(nóng)民，“拔窮根”的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)搬遷居民再次進(jìn)行搬遷的情況。防止移民返貧和二次搬遷，一是要科學(xué)布局移民搬遷安置點(diǎn)。要使移民搬遷安置區(qū)既能形成相對(duì)獨(dú)立的新型小城鎮(zhèn)，又能融入到縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展之中。陜西省的經(jīng)驗(yàn)就是選點(diǎn)布局要盡量做到“四避開、四靠近、四達(dá)到”原則，即避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、洪澇災(zāi)害威脅區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田，靠近城鎮(zhèn)、中心村、新型農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，達(dá)到房產(chǎn)能升值、增收有保障、基礎(chǔ)配套強(qiáng)、公共服務(wù)好的目標(biāo)。[16]二是要推進(jìn)移民安置區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的融合發(fā)展。將搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和集中安置小區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套納入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，既要做到在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊布點(diǎn)建設(shè)移民安置點(diǎn)，同時(shí)要在移民安置區(qū)規(guī)劃發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以支撐移民安置區(qū)的持續(xù)發(fā)展。三是要加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)力度。努力做到搬遷貧困家庭子女教育資助、搬遷貧困在冊(cè)大學(xué)生資助、搬遷家庭實(shí)用致富技術(shù)培訓(xùn)、搬遷家庭新增勞動(dòng)力免費(fèi)技能培訓(xùn)、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、搬遷家庭外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓(xùn)“六個(gè)全覆蓋”，切實(shí)增強(qiáng)搬遷群眾的自我發(fā)展能力。

2、防止移民社區(qū)形成新二元結(jié)構(gòu)問題

進(jìn)入新世紀(jì)以來，由于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化滯后于農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致中國(guó)原有未解決或破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向城市延伸，形成“新二元結(jié)構(gòu)”問題。[17]新時(shí)期移民安置以建檔立卡的貧困戶為主要對(duì)象，以集中安置為主要形式，這就難免讓人產(chǎn)生貧困戶集中造成城鎮(zhèn)新貧民窟的擔(dān)憂。破解這一問題，可從以下三方面考慮：一是推進(jìn)貧困戶移民搬遷與其他搬遷對(duì)象的交叉安置。適當(dāng)控制移民安置區(qū)貧困戶的比例，將工程搬遷、采礦塌陷區(qū)搬遷以及其他搬遷戶進(jìn)行交叉安置，避免某一類型搬遷戶比例過高。同時(shí)，在政策允許的范圍內(nèi)，讓城鎮(zhèn)中愿意到集中區(qū)居住的家庭按市場(chǎng)成本入住移民搬遷安置區(qū)。二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以推進(jìn)搬遷移民的收入水平。移民搬遷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化與以往城鎮(zhèn)化一個(gè)很大的不同點(diǎn)就是先搬遷，后發(fā)展產(chǎn)業(yè)。因此，移民遷入?yún)^(qū)城鎮(zhèn)要根據(jù)移民的特點(diǎn)，積極支持勞動(dòng)密集型和低技術(shù)水平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以幫助移民渡過遷入適應(yīng)期。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的公平配置。在政府職能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和社會(huì)公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)覺醒的背景下，移民搬遷下的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更加注重提供全覆蓋、均等化的公共服務(wù)體系。[18]遷入?yún)^(qū)城鎮(zhèn)要將移民納入城鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)一管理，提供公平的教育機(jī)會(huì)，良好的醫(yī)療服務(wù)，并將移民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍之內(nèi)，真正推進(jìn)移民的市民化進(jìn)程。

3、注意移民的文化心理問題

西部地區(qū)移民所居住的人文環(huán)境和自然環(huán)境都發(fā)生了較大程度的改變，他們的生活方式、生產(chǎn)方式和人際關(guān)系等也會(huì)有較明顯的變化。如果移民對(duì)安置地新的人文環(huán)境和自然環(huán)境缺乏良好的適應(yīng)，那么“搬得出”之后所要實(shí)現(xiàn)的“穩(wěn)得住、能致富”也將難以實(shí)現(xiàn)。移民搬遷戶的不適應(yīng)主要反映在兩方面：難忘的“火塘”情結(jié)和難以承受的生活之重。[19]解決移民的文化心理問題，可以從以下兩方面考慮：一是加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村人文關(guān)懷。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中留住人們和睦相處、相互關(guān)愛、相互理解的關(guān)系;留住家庭成員之間朝夕相處、骨肉相連的親情關(guān)系;留住農(nóng)村田園式的休閑生活情趣;留住農(nóng)村原生態(tài)的生活方式。[20]二是加強(qiáng)移民安置社區(qū)管理。要積極發(fā)揮社區(qū)的社會(huì)融合功能、社會(huì)保障功能、社會(huì)安全功能和社會(huì)整合功能，通過社區(qū)緩解個(gè)人壓力、矯正城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[21]健全移民安置社區(qū)的組織構(gòu)建，有效發(fā)揮其在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導(dǎo)群眾情緒等方面的積極作用。

總而言之，新時(shí)期的移民搬遷是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的有力舉措。移民搬遷推動(dòng)下的西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)期城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一種特殊形式，對(duì)于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價(jià)值。根據(jù)依托的城鎮(zhèn)客體的差異，可將這一特殊的城鎮(zhèn)化歸納為依托縣城、集鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)四種模式，每種模式具有“搬遷-集聚”指引下的不同路徑。我們認(rèn)為，移民搬遷背景下的西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化對(duì)于節(jié)約社會(huì)成本、提高城鎮(zhèn)化效益無疑具有明顯的積極效益，充分反映了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和創(chuàng)新性，但同時(shí)也應(yīng)看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，防止出現(xiàn)返貧、新二元結(jié)構(gòu)等新問題出現(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介

魯 能 陜西永秀智庫經(jīng)濟(jì)管理研究院院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)師，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)一體化