供給側改革背景下城市專項規(guī)劃研究
——以淮南市郵政專項規(guī)劃為例

徐 永 （合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

0 前言

在城市規(guī)劃編制體系下，城市專項規(guī)劃作為非法定規(guī)劃，它相對于城市總體規(guī)劃存在[1]。主要有兩種類型，即作為總體規(guī)劃成果中附屬內容的專項規(guī)劃以及由政府單獨委托，獨立編制的專項規(guī)劃。前者的作用在于保證總規(guī)的可行性和合理性；后者則是根據實踐的需要，對不同的城市專項進行系統(tǒng)的專項研究。

在城市化加速的今天，政府和市場成為推動城市發(fā)展的兩條紐帶。曾經由政府主導的一些專項設施，如郵政、通信、加油加氣站、醫(yī)療等，現(xiàn)在市場的主導因素正在不斷增強，這就要求城市專項規(guī)劃能適應時代的需求不斷完善，成為具有廣泛適用性和較強操作性規(guī)劃，來有效指導城市建設。

本文以《淮南市郵政設施專項規(guī)劃》為例，論述為適應郵政改革后政企分開，普遍性服務和競爭性業(yè)務分業(yè)經營的新形勢下，如何通過設施配置標準構建、設施布局來滿足社會對發(fā)展郵政業(yè)的需求，更好地服務人民群眾，有序引導郵政設施建設。

1 概念界定

1.1 郵政專項規(guī)劃

郵政設施專項規(guī)劃的核心目的是促進郵政業(yè)務的發(fā)展，通過郵政設施的空間布局來表現(xiàn)其規(guī)劃內容。其基本出發(fā)點是保障郵政普遍服務，積極發(fā)展郵政競爭業(yè)務[2]。郵政設施專項規(guī)劃的主要內容包括確定體系、確定配建標準、科學合理的空間布局等。

2.2 相關名詞解析

郵政行業(yè)VS快遞行業(yè)：郵政設施體系包括普遍服務設施和競爭業(yè)務設施。其中普遍服務設施體系即承擔社會公益性服務的一類郵政設施。

郵政行業(yè)VS物流行業(yè)：郵政業(yè)屬于國家的通信基礎設施，而物流業(yè)屬于工商企業(yè)。

2 研究內容

本文系統(tǒng)的研究各類專項規(guī)劃的編制主體、編制對象、編制的內容和深度以及其組織方式和規(guī)劃審批機構，通過深入的分析，尋找其存在共性問題及解決策略。并進一步結合具體的郵政專項規(guī)劃，論述個案專項規(guī)劃存在的特殊問題及解決策略。最后以淮南市郵政專項規(guī)劃為例，探討在實際工作中，如何運用規(guī)劃理論，在解決一些專項規(guī)劃共有問題的基礎上，進一步解決了淮南市郵政專項規(guī)劃的特殊問題。

3 城市專項規(guī)劃的普遍問題以及郵政專項規(guī)劃的特殊問題

3.1 現(xiàn)有城市專項規(guī)劃存在的普遍問題

①規(guī)劃期限

由于總體規(guī)劃編制年限較早，大部分專項規(guī)劃都是總規(guī)編制后若干年再編制，導致其編制期限往往超過總規(guī)的編制期限，使得城市總體規(guī)劃給予專項規(guī)劃的指導意義不大。

②規(guī)劃范圍

由于專項規(guī)劃涉及到職能部門的實際工作，所以很多專項規(guī)劃的范圍劃定僅局限于職能部門的行政職權范圍，這就與總體規(guī)劃要求的全市域范圍研究不相吻合。

③規(guī)劃內容

專項規(guī)劃更多的關注點在于相應的工程規(guī)劃，因為其出發(fā)點更多的是其行業(yè)發(fā)展角度。而總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃關注的則是土地利用與空間布局。這就導致了很多專項規(guī)劃與總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃之間缺少銜接，導致用地無法落實。

④規(guī)劃成果表達

由于各個專項規(guī)劃的要求不同，導致各專項規(guī)劃的深度往往不一致。同時，由于缺乏統(tǒng)一的技術要求，各項專項規(guī)劃的成果很難進入統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺，不利于規(guī)劃管理。

3.2 城市郵政專項規(guī)劃的特殊問題

①未與城市規(guī)劃管理有效銜接

現(xiàn)有的郵政系統(tǒng)框架，更多的是考慮行政管理層級和功能等級。在郵政場所的配置上并未考慮與城市規(guī)劃有效銜接，特別是無法落實帶有郵件處理功能的用地。

②現(xiàn)有的配置標準無法適應城市發(fā)展的需求

《通信工程項目建設用地指標》（建標〔1995〕358號）、《城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)定》(YDJ61-90)。這兩項標準均為郵電合營時期的標準，隨著城市的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的規(guī)劃標準無法適應現(xiàn)實的需求[3]。

③快遞企業(yè)的市場化選擇，導致空間上的嚴重的服務盲區(qū)

快遞企業(yè)，尤其是加盟制的民營快遞企業(yè)，其快遞站點的布局屬于典型的市場行為[4]。經濟利益上的驅動導致城鄉(xiāng)居民的實際需求受到忽視，導致空間上的存在嚴重的服務盲區(qū)。

4 淮南市郵政設施專項規(guī)劃

4.1 淮南市郵政業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

淮南近年來郵政業(yè)發(fā)展速度較快，郵政業(yè)務量近五年增長率為12%，其中快遞業(yè)務近五年年均增長約30%。

郵政網點布局滯后于城市的發(fā)展，總體服務水平低。由于沒有任何專項規(guī)劃和設施用地研究對網點布局做規(guī)劃引導，導致郵政設施配置跟不上城市建設用地拓展的情況。就城區(qū)而言，平均每4.4萬人才有一座郵政局所，服務水平遠低于2.2萬人一座的國家標準。郵政基礎設施體系尚不完善，無郵件轉運站和村郵站，郵件分揀中心不足。

建設資金匱乏和投入不足，用地壓力大。除市屬郵政支局、區(qū)郵政所外，現(xiàn)有的投遞場所多為租用，面積從十幾到幾十不等。

4.2 淮南市郵政專項規(guī)劃的任務與對策

①在淮南郵政設施分類的基礎上，構建出“兩大類、四中類、十二小類”淮南郵政基礎設施分類體系，與規(guī)劃管理體系相銜接。

規(guī)劃淮南市郵政基礎設施體系圖

②以郵政業(yè)總量預測做控制郵政網點總數(shù)的依據。以“快遞增速+快遞占比”綜合預測法為主，輔以其它城市郵政業(yè)務量與增長速度作為類比，預測出規(guī)劃年限內郵政業(yè)的業(yè)務總量，作為網點布局依據。

③完善體系，增加總體郵政業(yè)服務水平。完善終端，除了按照服務半徑和服務人口增設郵政局所外，規(guī)劃還通過設置便民服務站、信報箱、村郵局等郵政設施，解決部分地區(qū)郵政設施終端缺失問題，實現(xiàn)全市郵政設施的全覆蓋。

④結合人口密度布局郵政網點。根據區(qū)位和平均人口密度，劃定不同的郵政網點服務半徑。服務半徑分兩級：核心區(qū)按1000m計，非核心區(qū)按1500m計。將布點密度與人口密度相疊加，最大限度增加郵政網點的有效利用率。

⑤分類控制，減輕用地壓力。將郵政網點的空間控制分為點位控制建筑面積和獨立控制建設用地兩種方法。點位控制針對不便于實現(xiàn)用地控制的等級較低的郵政網點，如普通郵政所，可結合其他類型的用地布置，只控制其位置和建筑面積。獨立控制建設用地是指對于等級較高的郵政網點，如郵政分局、郵件轉運站等，要對其用地進行獨立控制，確保項目落地。

4.3 需求規(guī)模預測

通過前文“淮南市郵政業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀”的分析，近五年淮南快遞業(yè)年平均增長率為30%，呈現(xiàn)高速增長，甚至高于《安徽省郵政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出的20%的增長目標，這與近些年淮南快遞業(yè)務量的基數(shù)較低有關。

此外，近五年淮南市快遞業(yè)在郵政業(yè)中的占比逐年提升，年均增長2.15%。依據“快遞業(yè)增速預測”和“快遞業(yè)在郵政業(yè)中的占比預測”的結果，預測未來（2030年）淮南市郵政業(yè)務收入達到12.3億，其中快遞業(yè)占75%，達9.5億。

4.4 設施布局及配建標準

除依據相關標準、規(guī)范之外，參考了發(fā)達地區(qū)郵政設施的規(guī)劃數(shù)據，并結合淮南市實際情況，考慮現(xiàn)狀設施規(guī)模、現(xiàn)行控規(guī)中的用地規(guī)模以及各類設施包含的具體功能，綜合確定淮南郵政設施的配建標準。包括配置標準和建設標準兩部分。

4.4.1 設施布局

①市域層面

郵件處理場所。包括市郵政公司、郵政分局、郵件轉運站。采用保留+新建的方式。

村郵站。村村建站。建筑面積不小于20m2，將村郵站納入美好鄉(xiāng)村建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

快遞產業(yè)園。采用與無錫蘇南快遞產業(yè)園類比推算法，建議規(guī)模控制為6～7hm2。位于對外交通條件優(yōu)越的淮南東站附近。

淮南郵政設施配置標準一覽表表1

②城區(qū)層面

郵政局所。首先依據郵政業(yè)務總量和“郵政基礎設施配置標準”預測郵政局所的總量，其次按照郵政局所的輻射范圍和人口分布特征確定實際服務半徑，最后通過現(xiàn)狀、已有規(guī)劃、本次規(guī)劃新增三個層次，分層次地填補服務盲區(qū)，構建科學合理的郵政局所布局體系。

郵政車輛停車場。綜合考慮規(guī)劃期末郵政業(yè)務總量與郵政局所網點的數(shù)量與現(xiàn)狀的關系，規(guī)劃11處郵政車輛停車場。

投遞站和便民服務站。投遞站結合郵政局所設置，便民服務站采用自愿加盟模式，結合社區(qū)綜合服務站、街道綜合服務中心、便利店、超市等各類服務機構設置。

信筒信箱。按照800m的實際服務半徑進行信筒信箱布點。主要分布在大型社區(qū)、大專院校、交通樞紐、公交站點、部隊駐地等區(qū)域。

以快遞集中站點為保障，其它快遞服務站點靈活設置。

4.4.2 配建標準，見表1。

5 小結

本文根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》，按照總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的要求[5]，結合法律法規(guī)、目前的社會經濟發(fā)展情況、人民的生活需求，深入分析當前城市專項規(guī)劃編制體系以及現(xiàn)有編制體系下專項規(guī)劃存在的普遍問題，并提出解決問題的對策方法。

此外，本文進一步以淮南市郵政專項規(guī)劃為例，探討其產生的原因，提出解決郵政專項個案問題的規(guī)劃策略。以現(xiàn)狀問題為導向，從設施體系構架、設施配建標準、設施布局規(guī)劃、實施策略幾個方面入手，將理論指導與實際應用相結合。