山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷

江炎檜

摘要：改革發(fā)軔于農(nóng)村，經(jīng)過40年發(fā)展，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一系列重大突破。山東省是全國最早試點土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的省份，也是最早進行“三權(quán)分置”改革的省份，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中雖然取得了一定成效，目前還存在許多矛盾和不足，并針對現(xiàn)狀問題提出改革措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度;制度變遷;三權(quán)分置

中國經(jīng)濟改革是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革開始的，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革可以追溯到20世紀70年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制悄然興起，從此，確立了集體所有的土地制度，中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一次劇烈而深刻的變革。20世紀90年代后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任內(nèi)在的制度缺陷導(dǎo)致土地頻繁調(diào)整、土地經(jīng)營細碎化、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模偏小等問題，嚴重影響了農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性和耕作效率的發(fā)揮。進入21世紀以來，實行“三權(quán)分置”也就是把最初的承包經(jīng)營權(quán)，拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進一步將土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度不斷加快、規(guī)模不斷擴大之勢。

一、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變歷程

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷主要表現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“權(quán)能合一”到“兩權(quán)分離”，再到“三權(quán)分離”的變動過程。土地權(quán)屬關(guān)系開始是分為集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，土地實際上歸集體所有。“三權(quán)分置”也就是把最初的承包經(jīng)營權(quán)，拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進一步將土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離。主要目標是激活土地流轉(zhuǎn)機制，優(yōu)化土地資源配置，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革先后經(jīng)歷了80年代中期的探索起步、90年代全面推進，21世紀的深化提高階段。

1.初步探索階段。40年前山東省農(nóng)村土地制度改革是以大包干為標志開始的。十一屆三中全會之后，采取了一種漸進的方式進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立了集體所有的土地制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國逐漸推行，實行包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責任制，大幅度地提升和促進了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和有效性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是經(jīng)濟體制的變革，實際上卻是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。將土地的經(jīng)營權(quán)發(fā)放到農(nóng)民手里的這種家庭承包經(jīng)營的土地制度，極大地沖擊了人民公社形式下的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶最終獲得土地經(jīng)營權(quán)，成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體，土地收益真正實現(xiàn)了按勞分配。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在保證農(nóng)村土地集體所有制屬性不變的前提下，將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)，兩權(quán)分離”，解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。

2.全面推進階段。隨著土地產(chǎn)權(quán)逐步地完善，土地的承包期不斷延長。第一輪土地承包，從1983年前后開始，到1997年截止，承包期為15年。1982年中央1號文件明令禁止土地買賣、出租和轉(zhuǎn)讓到1984年政府首度松動土地流轉(zhuǎn)限制，政府對于農(nóng)業(yè)土地的產(chǎn)權(quán)的交易權(quán)的規(guī)定產(chǎn)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，直到1993年之前土地的流轉(zhuǎn)用途僅限于農(nóng)業(yè)，但這仍對后續(xù)迎合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)出了示好信號。第二輪土地承包，從1997年開始，土地承包期再延長30年不變。1984至1993再至2003年，中央政府分步驟地賦予了農(nóng)民更多土地交易的自由。

3.深化提高階段。將土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)構(gòu)成的土地承包經(jīng)營權(quán)體系。主要目標是激活土地流轉(zhuǎn)機制，優(yōu)化土地資源配置，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。三權(quán)分置通過土地登記、土地流轉(zhuǎn)市場的確認和發(fā)展，土地經(jīng)營權(quán)可以在所有權(quán)和合同權(quán)利主體不變的情況下轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)了產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多的土地登記權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)越來越充分，在農(nóng)地收益權(quán)和交易權(quán)上權(quán)能同樣越來越充分。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的完整性，滿足了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中的合法權(quán)益。

二、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及存在問題

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2008年，全國通過各種方式流轉(zhuǎn)土地面積已達1.06億畝，占全部家庭承包經(jīng)營面積的8.7%，2009年底達到13%左右。2017年，山東省省流轉(zhuǎn)土地1243千公頃，比上年增加109千公頃，增長9.6%。土地向新型經(jīng)營主體流傳更加明顯，面積達到578千公頃，占流轉(zhuǎn)面積的46.5%，比上年提高0.8個百分點。全省建立110多個縣級以上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，累計實現(xiàn)交易額超過200億元。

目前山東省土地流轉(zhuǎn)形式多集中于以下幾種方式：

上述幾種模式這表明，山東的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)突破了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、反租倒包、互換等傳統(tǒng)形式，已初步具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)交易的特點。

山東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在以下突出問題：一是土地流轉(zhuǎn)由于供給和需求均不足，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小、范圍窄。二是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以自發(fā)、分散流轉(zhuǎn)為主，通常采取“口頭協(xié)議”的方式私下流轉(zhuǎn)，缺乏有效的引導(dǎo)和規(guī)范;三是土地分散自發(fā)流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村具有適用的普遍性，但由于流轉(zhuǎn)范圍小，無法從根本上解決農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營問題;四是由于缺乏農(nóng)村土地價格的評估系統(tǒng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息在空間分布上極為分散，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度還很低。

三、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向

現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革出現(xiàn)供需發(fā)展緩慢的局面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度如何改革，才能更有效適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展要求，提出了以下幾點政策建議：

1.加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)和本位，體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，農(nóng)民家庭承包的土地自己經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

2.深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，一是集體土地承包權(quán)，二是宅基地使用權(quán)，三是集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本性質(zhì)。3.發(fā)展多層次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的配套制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制涉及多方利益，需要完善相關(guān)配套制度，使利益相關(guān)者獲得實惠從而支持推動改革。

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