新疆長治久安的立法保障機制

黃 僑 馬召偉,2*

（1 塔里木大學經濟與管理學院，新疆 阿拉爾843300）

（2 塔里木大學南疆經濟社會發(fā)展研究院，新疆 阿拉爾843300）

1 相關概念的界定

1.1 長治久安

長治久安一詞出自《漢書·賈誼傳》：“建久安之勢，成長治之業(yè)”。新的發(fā)展時期下，長治久安是指通過社會的長期治理實現政治穩(wěn)定和經濟繁榮。2010 年5 月17 日至19 日，中央新疆工作座談會確定新疆的戰(zhàn)略目標是推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安[1]；2014 年5 月28 日至29 日，第二次中央新疆工作座談會明確新疆工作的總目標是社會穩(wěn)定和長治久安[2]，這表明了長治久安對新疆的重要性。

1.2 立法保障機制

在界定立法保障機制概念之前，必須先界定何謂“法律保障機制”。法律保障機制是指通過法律特有的國家強制性和規(guī)范性將一定的對象規(guī)定在法律中，從而保障相應對象依靠法律得以實現的過程和方式。法律保障機制的內容包括立法保障機制、司法保障機制和行政保障機制。因此，立法保障機制是指通過立法活動確立一定對象的法律地位，從立法源頭上保障其實現的過程和方式。

1.3 長治久安對立法保障機制的要求

依法治疆基本方略是全面推進依法治國在新疆的具體體現，也是新疆實現維護穩(wěn)定、長治久安總目標的一個基石。

立法工作是依法治疆中實現有法可依的源頭環(huán)節(jié)，需要通過立法來保障長治久安目標的實現。要實現長治久安這一目標，根據《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》的有關規(guī)定，對立法保障機制的要求有：完善立法工作機制，推進科學立法、民主立法，依法行使自治區(qū)地方立法權，加強重點領域立法，加強和改進政府立法工作，加強政府規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，加強和改進人大的法律監(jiān)督工作[3]。

2 新疆長治久安立法保障機制的現狀

2.1 新疆的立法工作機制

2.1.1 人大主導立法工作

新疆的立法工作由人大主導，人大的工作機制以及人大代表是立法保障中的重要環(huán)節(jié)。

除了定期召開人民代表大會和常務委員會外，全國人大還建立了代表聯絡點和立法研究等工作機制。目前，烏魯木齊市等多個市、自治州、地區(qū)已經建立了人大代表社區(qū)聯系點。2012 年石河子市人大常委會把充分發(fā)揮主體作用作為抓好代表工作的重要突破，開展了“人大代表接待日活動”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道建立代表之家，定期接待群眾，傾聽群眾訴求，為群眾排憂解難[4]。人大代表立法調研工作具有覆蓋范圍廣、可以掌握第一手資料等特性。為了深入真實地了解各個地方的實際情況，加強立法的針對性和可操作性，自治區(qū)人大在立法時會前往多地進行立法調研。例如，2015 年新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會立法研究小組在烏魯木齊、阿勒泰等多個城市開展調研，了解各地促進民族團結進步工作具體做法經驗，最終促成了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結進步工作條例》的出臺[5]。

表1 新疆人大代表性別結構、族別結構和知識結構情況

表1 顯示，近五屆新疆人大代表的總人數在550名左右波動，第十三屆與第九屆相比增加了6 人。性別結構方面，第十二屆的女性代表總數比第十一屆女性代表總數減少3 人；族別結構方面，少數民族人大代表人數比例較高。在知識結構方面，與第九屆大專以上代表的比例相比，十一屆全國人大代表的教育水平有了很大提高。由此可以看出新疆人大的代表具有代表性、廣泛性等特征，代表的素質不斷提高，為新疆的立法工作打下良好的基礎。

2.1.2 專家學者參與立法

新疆法學方面的專家以及學者通過加入立法咨詢委員會（立法專家委員會）、參加立法論證會的方式積極參與立法，為立法的科學性提供保障。

2006～2013年，自治區(qū)人大法制委員會先后聘任了三屆共61名立法咨詢專家。2013年立法專家組成員聘期五年，為自治區(qū)人大常委會法制委員會統一審議提供法律幫助和發(fā)揮參謀智囊作用[6]。自治區(qū)于2010 年建立了立法專家咨詢制度，于2013 年12 月20日自治區(qū)人民政府第二屆立法專家咨詢委員會聘請了38名專家學者以及律師。2015年自治區(qū)政府、烏魯木齊市政府等立法主體共舉行8場立法論證會，邀請新疆法學會成員、立法咨詢專家以及相關專業(yè)人士參加，對相關條例草案的深入討論提供了立法建議。

2.1.3 公民參與立法

目前，中國的立法工作越來越重視科學立法和民主立法。要重視民主立法，就必須提高公民參與立法的積極性，為他們提供廣泛的參與途徑。新疆采用了網上公開征求立法意見、立法聽證會等方式促使公民參與立法，為立法的民主性提供保障。

2013 年自治區(qū)政府多次召開立法聽證會，參與人員涉及多種職業(yè)，具有較強的代表性，使立法做到傾聽各方的訴求。2016 年召開了三次立法聽證會，其中《＜新疆維吾爾自治區(qū)物業(yè)管理條例＞（草案）》立法聽證會引起社會的廣泛關注，成效明顯。

2.2 依法行使新疆的地方立法權

2.2.1 新疆地方立法權梳理

新疆的地方立法權主要包括制定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章。

地方性法規(guī)。新疆維吾爾自治區(qū)人大及其常委會可根據新疆的具體情況和實際需要，制定地方性法規(guī)。在《立法法》修改后，烏魯木齊市，克拉瑪依市，吐魯番市，哈密市四個設區(qū)市和昌吉回族自治州，博爾塔拉蒙古自治州，巴音郭楞蒙古自治州，伊犁哈薩克自治州，克孜勒蘇柯爾克孜自治州人民代表大會及其常務委員會可根據自治州的需要制定地方性法規(guī)。但是，僅限于城鄉(xiāng)建設和管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三個方面。

自治條例和單行條例。新疆維吾爾自治區(qū)，上述五個自治州，塔什庫爾干塔吉克自治縣，巴里坤哈薩克自治縣，木壘哈薩克自治縣，焉耆回族自治縣，察布查爾錫伯自治縣及和布克賽爾蒙古自治縣的人民代表大會可以基于當地人民的政治、經濟和文化特征，對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定。

地方政府規(guī)章。自治區(qū)、上述四個設區(qū)市和五個自治州的人民政府可以制定規(guī)章。除自治區(qū)外，其余主體制定規(guī)章內容的限制同地方性法規(guī)的限制一樣。

2.2.2 新疆地方立法權的行使現狀

地方性法規(guī)與單行條例方面：“十二五”期間（2011～2015），自治區(qū)通過了40 項地方法規(guī)，審查批準了烏魯木齊，自治州和自治縣批準的44 項地方性法規(guī)和單行條例[7]。在地方政府規(guī)章方面：自治區(qū)政府制定了31件，烏魯木齊市政府制定18件。

2016 年新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《關于確定克拉瑪依市、昌吉回族自治州人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》[8]。2016年4 月1 日起兩地可以開始制定地方性法規(guī)，由此兩地成為《立法法》修改后新疆第一批開始制定地方性法規(guī)的設區(qū)市、自治州。2017 年7 月27 日，《克拉瑪依市綠化管理條例》、《克拉瑪依市工業(yè)遺產保護條例》、《克拉瑪依市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等立法項目的調研論證工作基本完成[9]。

2.3 重點領域立法現狀

新疆是多民族聚居區(qū)。2010 年新疆維吾爾自治區(qū)實施了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結教育條例》[10]，是第一部加強中國和新疆民族團結教育的地方性立法。它的頒布和實施，為進一步深化民族團結教育提供了有力的法律保障?！缎陆S吾爾自治區(qū)民族團結進步工作條例》于2016 年1 月1 日開始實施[11]，它是自治區(qū)民族團結進步工作中法治水平邁上新臺階的重要體現。

在促進宗教和諧與遏制宗教極端思想滲透領域，正在施行的新疆的地方立法主要有3部：2014年，出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》[12]；2016年7 月29 日施行，2018 年10 月9 日修訂，新疆維吾爾自治區(qū)實施《中華人民共和國反恐怖主義法》辦法[13-14]；2017 年，出臺和施行的《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》[15]。目前，新疆宗教事務立法已經形成了國家、自治區(qū)縱向層面，自治區(qū)宗教活動場所、教職人員、宗教事務條例橫向層面的縱橫交錯的立法布局[16]。

2.4 政府立法現狀

自2011 年至2015 年，自治區(qū)政府制定了31 項政府立法，烏魯木齊市政府共制定18 件。在公眾參與方面，政府立法同樣采用立法聽證會和網上公開征求立法意見的方式。

圖1 自治區(qū)政府2011～2015網上公開征求立法意見次數統計

由圖中可以看出2015年～2017年自治區(qū)政府網上公開征求立法意見的數量相比于前四年成倍增長，說明政府的立法工作越來越注重公民的參與。

2.5 人大法律監(jiān)督現狀

新疆各級人民代表大會及其常務委員會必須發(fā)揮監(jiān)督法律的作用。目前，人大的法律監(jiān)督主要針對“一府兩院”的法律實施。人大對“一府兩院”的監(jiān)督方式主要包括聽取和審查工作報告、查詢、調研（走訪，實地考察等）、代表視察、接受公民申訴和控告。在對政府方面的監(jiān)督方式還有規(guī)章的批準、備案和撤銷。

2009 年至2013 年，共受理群眾來信來訪16257件次，受理申訴控告案件750余件。2014年共聽取和審議12項專項工作報告，開展11次執(zhí)法檢查。

3 新疆長治久安立法保障機制存在的不足

回顧歷史，新疆的立法工作取得了輝煌的成績，但面對不斷變化發(fā)展的區(qū)情以及長治久安的總目標，再次審視新疆的立法保障機制仍存在不足之處，有很大的提升空間。

3.1 人大自身建設存在不足

3.1.1 人大代表的素養(yǎng)仍需提升

不論是法規(guī)的制定還是人大對“一府兩院”的監(jiān)督方面，都對人大代表的素養(yǎng)有要求。雖然從上文表1 可以看出人大代表的文化素質已有大幅度的提升，但是仍然需要在法律法規(guī)學習與代表個人職責觀養(yǎng)成等方面繼續(xù)提升。因為我國人大代表是兼職從事代表工作，人大代表往往也是擇優(yōu)入選，所以人大代表這一職務側重榮譽。代表們未經過專門的培訓會對應當履行的職責認識不清，容易把參加人大會議當做一種榮譽。這使得人大代表無法很好的履行代表應做到的職責［17］。

3.1.2 人大代表履職保障不足

由于我國各級人大代表均為兼職沒有工資，并且人大代表來自各個行業(yè)，經濟收入水平也有高有低。如果人大代表履職中的個人視察、調研所需的費用都由自己解決，會增加人大代表的經濟負擔，更會嚴重影響人大代表的積極性。雖然我國各級人大均有經費補貼，但是存在經費不足的問題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍存在經費不足的問題。目前鄯善縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經費預算為每位代表每年400元，預算總計一萬多元，但是各項工作的開展與活動室建設等實際支出遠遠超出預算。并且有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經費盡管納入到預算但也只是流于形式，沒能做到專款專用，預算內經費使用完后，開展活動需要多方協調，而多方協調往往是進展緩慢且艱難的工作，這就不利于人大代表工作順利推進［18］。

3.1.3 人大代表法律監(jiān)督工作存在不足

人大代表所需要做的工作除了立法之外，還有法律頒布之后的實施情況監(jiān)督。同立法工作相比，監(jiān)督工作還是一個薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強[19]。這是在總結人大代表法律監(jiān)督工作時常使用的說法。人大對“一府兩院”監(jiān)督方面存在一些問題，例如由于人大代表自身對于監(jiān)督工作的必要性與重要性認識不足導致的監(jiān)督意識不足；政府行政權力過強但責任問題模糊不清；在對法院與檢察院的監(jiān)督中難以協調與把握好監(jiān)督司法與監(jiān)督“個案”的關系，難以確保人大代表監(jiān)督到位又不妨礙司法獨立等問題[20]。

3.2 公民參與立法方面存在不足

3.2.1 公民參與立法渠道不夠暢通

不論是人大立法工作機制方面還是政府立法方面，公民參與立法的主要渠道是通過報名參加立法聽證會、根據網上公開征求意見的通知發(fā)送立法意見、通過人大、政協立法聯系點制度反饋立法建議。但是這幾種渠道均存在不足之處：第一，立法聽證會召開次數較少加之名額限制導致參與人數較少；第二，網上征求意見的通知公民參與程度也較低，信息不公開透明；第三，人大、政協的立法聯系點制度則是人大、政協的代表單向聯系公民，受制于代表的個人思維，公民通過這項制度反映立法意見也受制于聯系點的開放時間；第四，覆蓋面不足。因此，人大立法聯系點制度建立的不夠完善，覆蓋地區(qū)較少，沒有形成常態(tài)化運行機制，以上現有渠道存在的阻礙因素均影響公民參與立法。

3.2.2 立法信息公開程度不夠

新疆地方性法規(guī)、單行條例、自治條例以及地方政府規(guī)章制定時的立法草案意見征集、聽證會報名通知以及立法后評估調查等工作的信息公開主要采取網絡、報刊等形式。其中，網絡在現代生活中已經越來越重要，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會網、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府網、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府法制辦公室網以及四個設區(qū)市、五個自治州的人大、政府網都是公民獲取立法信息從而參與立法的重要平臺，也是專家學者撰寫文章的重要資料來源。但是新疆各地的人大、政府官方網站均存在不同程度的問題，例如點擊相應信息之后跳轉的網頁文不對題甚至是亂碼、新聞數據更新遲緩、官方網站難以搜索、網站設計凌亂使用不佳等，這些都嚴重影響公民對立法信息的獲取，降低公民參與立法的積極性。

3.2.3 聽證會以及網上征求意見的反饋工作缺失

公民參與立法聽證會、按照征求立法意見的通知發(fā)郵件之后，召開立法聽證會、收集立法意見的部門未形成聽證、意見的運用報告，沒有以公開的方式進行結果反饋，使公民無法了解自己的立法意見是否被采納，這樣會在公眾中形成公民參與立法只有過程沒有結果，只是流于形式的不良印象，影響公民參與立法的積極性。

3.3 新增立法主體立法經驗不足

2015年《立法法》修改之后，除烏魯木齊之外的四個設區(qū)市以及自治州首次獲得了立法權，其中吐魯番市與哈密市分別是在2015年4月、2016年2月才撤銷地區(qū)改為地級市并且均有設區(qū)。截止2016年4月，根據自治區(qū)的規(guī)定，只有克拉瑪依市以及昌吉回族自治州可以開始制定地方性法規(guī)，其他《立法法》新賦予立法權的立法主體也亟待獲得自治區(qū)的許可。但是這些新增的立法主體缺乏制定地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的經驗，難以保障立法工作順利進行。

4 新疆長治久安立法保障機制的建議

4.1 加強人大自身建設

4.1.1 加大對人大代表的培訓

各級人大常委可以聯合其他相關部門舉辦人大代表培訓班，可以邀請專家學者授課。首先，要注重培養(yǎng)人大代表的職責觀。其次，可以集中在代表履職中需要用到的相關法律、相關方針政策、如何提出議案建議、如何審議一府兩院工作報告等方面進行培訓輔導，也可以編印輔導資料便于人大代表學習。最后，還可以召開人大代表經驗交流會，讓有經驗的歷任人大代表親身傳授工作經驗。

4.1.2 完善人大代表履職保障

自治區(qū)人大常委會研究制定州縣鄉(xiāng)人大代表活動經費標準等配套文件和措施，統一規(guī)范經費標準，防止經費預算流于形式確保專款專用，在經濟方面完善履職保障。同時，及時向代表傳達自治區(qū)的動態(tài)形勢以及工作重點，公費為人大代表訂閱、寄送人大期刊以及有關立法材料，以確保人大代表及時了解立法信息，更好的履行職責。

4.1.3 改進人大法律監(jiān)督方式

首先，在人大代表對政府的監(jiān)督方面，建議盡早完善行政權力清單制度，明確行政部門的職責，便于人大代表進行監(jiān)督。其次，建議政府及司法機關的規(guī)范性文件報人大備案審查，以此促進人大的法律監(jiān)督工作。規(guī)范性文件不屬于《立法法》的調整范圍，但是規(guī)范性文件在各級行政機關以及司法機關中被廣泛使用，公民日常中接觸最多的就是以通知、公告、規(guī)定等規(guī)范性文件，其在管理、規(guī)范中存在一定的難度。將規(guī)范性文件報人大備案審查可以對政府、法院、檢察院進行有力的監(jiān)督。為避免工作負擔過重，人大審查的重心可以定位于規(guī)范公民、法人和其他組織的權利和義務的規(guī)范性文件,因為與相對強大的行政管理權以及司法權而言，公民處于弱勢地位。最后，可以由人大常委會聘任法律顧問，協助初審報送備案的規(guī)范性文件，以減輕人大監(jiān)督工作的負擔[21]。

4.2 多措并舉，促進公民參與立法

4.2.1 完善基層立法聯系點制度

基層立法聯系點是基層群眾和社會組織直接參與立法活動的重要載體，也是立法機關深入基層直接了解群眾意見的經常性平臺[22]。第一，建立覆蓋全新疆的基層立法聯系點。根據各地的具體情況，可在一定范圍內分配聯系點名額?；鶎恿⒎撓迭c采用自主申報與擇優(yōu)選擇相結合的方式，科學地選擇在地域、行業(yè)等方面具有代表性的聯系點。第二，在聯系點設立固定的工作機構和專門負責的工作人員，并且提供持續(xù)穩(wěn)定的經費保障。第三，建立健全立法聯絡員定期培訓機制，提高立法聯系點的工作水平。第四，完善立法信息公開制度。及時公開立法信息、立法進展情況以及暢通立法參與方式等。第五，建立及時清晰的意見反饋機制。對于聯系點的意見是否被各級人大或政府采納的情況，及時向全體聯系點反饋，在激發(fā)立法聯系點的工作熱情的同時鼓勵公民積極參與。

4.2.2 加強立法信息在網絡的公開程度

各級人大常委會、政府應當加強官方網站建設，尤其是需要發(fā)布立法聽證會、論證會以及公開征求立法意見的網站，比如聘請專業(yè)人員強化網頁設計，工作人員認真負責及時全面地更新網站信息，從而疏通專家學者和公民了解立法信息的渠道，提升公民對立法工作的關注程度和參與程度。

4.2.3 規(guī)范聽證、意見收集的結果運用

召開立法聽證會、論證會以及公開征集公民立法意見的部門應當規(guī)范運用結果，除了及時制作報告報送人大常委會之外，也可制作反饋給所有參與立法聽證會、論證會及網上收集意見的公民、專家、學者的報告，對于收集到的合理可行的立法意見、建議，吸收進立法草案的要進行重點反饋，沒有被采納的意見也可在反饋報告作出說明。并且及時通過網站、報刊或直接通知個人等方式發(fā)送報告內容，從而激發(fā)專家學者及公民的參與立法的積極性。

4.3 加強對新增立法主體的指導

根據新疆《設區(qū)的市、自治州人民代表大會及其常務委員會實施制定地方性法規(guī)立法權辦法》中規(guī)定的行使立法權應當具備的條件和申報、賦權程序。第一，考察各新增立法主體的實際立法需求、立法工作能力。第二，自治區(qū)人大常委會逐步確定各主體開始制定地方性法規(guī)的時間，同時要加強各級有立法權的人大、常委會有關立法工作的聯系與指導，確保新增立法主體能夠順利開展立法工作，充分地行使地方立法權。

5 結語

新疆的發(fā)展離不開法律的保障，其中立法保障是源頭保障，而保障機制的建立尤為重要，為社會穩(wěn)定和長治久安提供了制度和法律支持。新疆的地方性法規(guī)、規(guī)章從提案、起草、論證、協調、征詢立法意見到審議、表決、出臺實施，離不開人大、專家學者、公民等人員的參與，也需要良好的工作機制以及足夠的經費支持。當前，自治區(qū)人大常委會已制定《自治區(qū)十三屆人大常委會立法規(guī)劃（2018～2022 年）》，通過構建完善的新疆長治久安立法保障機制，不斷改進立法工作，從而為實現社會穩(wěn)定和長治久安的總目標提供強有力的法律支撐。