賢成大廈案：中國行政訴訟的活化石

王敬波 中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、院長

案例詳情

一、回顧：嵌入法治進(jìn)程的賢成大廈案件時(shí)間簡表

發(fā)生在20世紀(jì)90年代的賢成大廈系列案件已經(jīng)過去二十年，無論是關(guān)于案件是非的爭論，還是案件引發(fā)的臺前幕后的故事都隨著時(shí)間的推移正在消逝。親自擔(dān)任行政訴訟案件審判長的原最高人民法院副院長羅豪才教授已經(jīng)駕鶴西去。該案被冠以“審判級別最高、涉案標(biāo)的最大、代理人員最豪華”等各種行政訴訟第一案的標(biāo)簽。撫今追昔，賢成大廈系列案件中的行政案件與新中國行政訴訟的發(fā)展歷史相重疊，它的意義更應(yīng)該放在中國法治進(jìn)程的大視角下進(jìn)行審視，尤其是在改革開放的浪潮激蕩下，在中國社會的巨大變遷中，該案對于社會法治觀念所發(fā)揮的歷史性作用是巨大的。

賢成大廈從中泰投資者合作設(shè)立公司、開發(fā)、建設(shè)到產(chǎn)生糾紛，衍生出民事、刑事、行政訴訟，與仲裁交織進(jìn)行，儼然一場外商投資的法治大戲。賢成大廈就像一塊嵌入中國法治進(jìn)程的活化石，記錄了中國法治發(fā)展中的斑駁影像。節(jié)錄幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)：1988年12月5日，泰國賢成兩合公司與中方深圳的4家公司簽訂合作協(xié)議，約定中方4家公司以土地使用權(quán)作為投資，賢成兩合公司投入資金，合作興建以賢成兩合公司董事長吳賢成的名字命名的“賢成大廈”。1989年，中外合作深圳賢成有限公司成立。同年，4月4日《行政訴訟法》頒布。1992 年1月至2月，鄧小平先后到武昌、深圳、上海等地發(fā)表重要講話，堅(jiān)定了中國推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的決心。同年，賢成公司中、泰、港股東之間因?yàn)橥顿Y問題產(chǎn)生爭議。1993年，賢成大廈全面停工。9月，香港鴻昌公司就賢成大廈股權(quán)糾紛向深圳市羅湖區(qū)法院提起民事訴訟。12月23日，賢成公司訴鴻昌公司股權(quán)糾紛一案在中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會深圳分會立案。1994年11月，深圳工商局注銷深圳賢成有限公司。其間，最高人民檢察院還曾經(jīng)立案偵查吳賢成。1995年，賢成公司向廣東省高級人民法院提起行政訴訟，廣東省高級人民法院于1997 年 8 月 11 日作出一審判決：一、撤銷被告深圳市工商行政管理局1994 年 11 月 23 日注銷深圳賢成大廈有限公司企業(yè)登記的行政行為；二、撤銷被告深圳市引進(jìn)外資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室1994 年 12 月 1 日深外資辦復(fù)（1994）976 號《關(guān)于設(shè)立中外合作經(jīng)營企業(yè)“深圳鴻昌廣場有限公司”的批復(fù)》；三、撤銷被告深圳市工商行政管理局 1995 年 8 月 1 日深工商清盤（1995）1 號《關(guān)于成立深圳賢成大應(yīng)有限公司清算組的決定》。深圳市工商行政管理局、深圳市招商局、深圳上海時(shí)裝公司、深圳市工藝服裝工業(yè)公司、深圳開隆投資開發(fā)公司、深圳市華樂實(shí)業(yè)股份有限公司、深圳鴻昌廣場有限公司不服一審判決，向最高人民法院上訴。1997年9月12日，黨的十五大報(bào)告正式提出“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。12月，最高人民法院開庭審理賢成大廈行政訴訟案件，歷時(shí)六天，引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。1998 年 7 月 21 日，最高人民法院作出終審判決：一、維持廣東省高級人民法院（1995）粵高法行初字第 1 號行政判決；二、深圳市工商行政管理局、深圳市招商局，依法對深圳賢成大廈有限公司、深圳鴻昌廣場有限公司的有關(guān)事宜重新處理。

二十年間，圍繞“中華第一樓”賢成大廈所產(chǎn)生的各種案件就是中國法治發(fā)展的縮影。在社會高度關(guān)注之下經(jīng)過媒體的反復(fù)咀嚼，基于法院的最終判決，所有的爭執(zhí)已經(jīng)塵埃落定，但是該案對于中國法治所產(chǎn)生的影響卻歷久彌新。

二、致敬：中國法治發(fā)展史上永不磨滅的案號

改革開放以來，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，在摒棄人治，堅(jiān)定邁向法治的道路上，賢成大廈案件就像一道“分水嶺”，見證了法治原則和法治理念發(fā)生巨大變革，向世界證明了中國堅(jiān)持對外開放，厲行法治國家的決心。

（一）發(fā)展了行政訴訟的原告資格

賢成大廈行政案件直接推動行政訴訟原告資格的擴(kuò)大。賢成大廈案件開庭之初，關(guān)于作為中外合作公司一方的泰國賢成兩合公司是否有權(quán)針對深圳賢成有限公司被注銷的行政行為提起訴訟曾經(jīng)受到質(zhì)疑。1俞建平：《記中國第一樓爭訟》，載《律師與法制》2000年。這個(gè)問題在最高人民法院制定行政訴訟法司法解釋時(shí)引起關(guān)注。1999年11月24日通過，自2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第15條擴(kuò)大了行政訴訟的原告范圍，明確規(guī)定：聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟。通過行政訴訟法的司法解釋擴(kuò)大了行政訴訟的原告資格，從而解決了合作各方提起行政訴訟的資格問題，極大地保護(hù)了合作者的利益。

（二）強(qiáng)化了依法律行政的觀念

因賢成大廈引發(fā)的“是依法律還是按政府會議紀(jì)要行使執(zhí)法權(quán)”2袁曙宏：《當(dāng)沖突不可避免時(shí)，我們選擇什么》，載《中國改革》2000年第4期。的追問即使在今天似乎言猶在耳。依法行政作為行政法治基本原則的提出就是基于行政訴訟的促進(jìn)作用。1991年4月3日任建新在七屆人大四次會議上所做的最高人民法院工作報(bào)告中，提出“做好民事、行政審判和告訴申訴工作，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，維護(hù)國家行政機(jī)關(guān)依法行政”，這是“依法行政”最早出現(xiàn)在官方的語言體系中。直到1993年3月15日，李鵬在第八屆全國人民代表大會第一次會議上代表國務(wù)院所做的《政府工作報(bào)告》提出：“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事?！?1月14日中國共產(chǎn)黨在《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中肯定“各級政府都要依法行政，依法辦事”。3中共文件的具體措辭是：“加強(qiáng)和改善司法、行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民的合法權(quán)益。各級政府都要依法行政，依法辦事?！?994年，應(yīng)松年和馬懷德教授在《中國法學(xué)》發(fā)表論文《建立市場經(jīng)濟(jì)體制離不開行政法》是國內(nèi)較早的一篇討論市場經(jīng)濟(jì)和行政法關(guān)系的論文。行政法治、依法行政等概念對于政府來說還是新詞。一個(gè)案例勝過一沓文件。賢成大廈案件中各方當(dāng)事人圍繞注銷還是撤銷，行為依據(jù)是政府會議紀(jì)要還是法律、法規(guī)，規(guī)章是否可以作為行政行為依據(jù)，行政行為的程序是否合法等展開的爭論在很大程度上像一堂生動的法治公開課，將依法律行政的原則具體化、情境化。

（三）促使有限政府的意識生發(fā)

剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政府尚難以擺脫行政命令的慣性，使改革開放初期中外合作中出現(xiàn)一種常見的狀態(tài)：中方和外方合作者遇到問題或者產(chǎn)生爭議自然而然求助于政府，政府也認(rèn)為責(zé)無旁貸，需要為合作者解決問題或者定分止?fàn)?。這種做法在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下似乎非常正常，但是置于市場經(jīng)濟(jì)和法治政府的語境下，政府更應(yīng)宏觀調(diào)控，而非微觀干預(yù)。事實(shí)一再證明，賢成大廈案件中各級領(lǐng)導(dǎo)和政府的干預(yù)非但無助于爭議的解決，相反因?yàn)楦鞣N力量相繼進(jìn)場，政治因素、經(jīng)濟(jì)問題、法律事件相互裹挾，糾纏不清，使起因于股權(quán)糾紛的民事爭議向更加激烈和復(fù)雜的方向發(fā)展，并最終演變?yōu)椤绑@天一案”。從包打天下的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)邊界清晰的有限政府是個(gè)艱難的過程。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，呼吁推進(jìn)行政改革，建立有限政府的呼聲漸高。4徐富?。骸蹲?nèi)苷疄橛邢拚?，載《理論學(xué)刊》1993年第2期。張成美、張旭平：《有限政府：市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇》，1999年湖北省行政管理學(xué)會年會。張雅林：《推進(jìn)行政改革，建立有限政府》，載《中國行政管理》1999年第4期。市場經(jīng)濟(jì)要求政府轉(zhuǎn)變職能，減少對于經(jīng)濟(jì)糾紛的直接、微觀干預(yù)。政府直接干預(yù)企業(yè)之間的合同糾紛就是政府越權(quán)的具體表現(xiàn)。但是直到今天，政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀惶幱谶M(jìn)行時(shí)，政府越權(quán)的現(xiàn)象并未根治。

（四）推動了正當(dāng)程序原則的確立

行政程序觀念的形成也是得益于行政訴訟法的直接規(guī)定。該法首次以法律形式向行政主體提出行政行為在行政程序上的合法性要求。5章劍生：《論行政程序違法及其司法審查》，載《行政法學(xué)研究》1996年第1期。在素有“重實(shí)體輕程序”傳統(tǒng)的行政領(lǐng)域中，賢成大廈案件無疑像一聲驚雷，對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員原本忽視，甚至漠視的程序意識起到了啟蒙的作用。

三、追問：法治如何成為最好的營商環(huán)境

如今的深圳高樓林立，那座引起巨大紛爭的大樓已經(jīng)不再顯眼，深圳市依法行政的能力和水平經(jīng)過改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的鍛造已經(jīng)居于全國前列。邁入新時(shí)代的今天，賢成大廈行政訴訟案件的價(jià)值并不會因此而減損，相反隨著中國改革開放的不斷擴(kuò)大，賢成大廈案件的意義值得我們深入挖掘。習(xí)近平總書記2019年在中央依法治國委員會第二次會議上強(qiáng)調(diào)：法治是最好的營商環(huán)境。我們需要進(jìn)一步思考：法治如何才能成為最好的營商環(huán)境。我們需要嘗試回答：在營造最好的營商環(huán)境的過程中，行政訴訟有何作為？行政訴訟法通過至今已經(jīng)三十年，案件的數(shù)量從一兩萬件到2018年的25.1萬件。行政訴訟的受案范圍不斷擴(kuò)大，案件類型更加多樣。當(dāng)年訴訟中引發(fā)爭議的深圳市政府的“會議紀(jì)要”，6深圳市人民政府辦公廳 1994 年 11 月 8 日（188）號《關(guān)于賢成大廈復(fù)工建設(shè)問題的會議紀(jì)要》。如今根據(jù)《政府信息公開條例》，公開政府會議紀(jì)要本身已經(jīng)成為很多行政案件的訴訟請求，法院也在多項(xiàng)判決中支持原告的主張。法院司法監(jiān)督的力度更強(qiáng)，面對敗訴，無論是政府還是公務(wù)人員都“淡定”許多。賢成大廈行政案件既是行政訴訟制度的一個(gè)縮影，圍繞賢成大廈引發(fā)的行政、民事、刑事案件也反映了外商投資保護(hù)法治在中國的發(fā)展。當(dāng)時(shí)的深圳市政府的初衷是保護(hù)中方企業(yè)，避免國有資產(chǎn)的流失。在另外一些案件中，也有政府為吸引外商投資突破法律底線，進(jìn)行違法的變通。內(nèi)外有別扭曲了法治的平等原則。中外企業(yè)在法律面前一律平等本是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。法院公正司法，敢于通過行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益是法院服務(wù)國家戰(zhàn)略的重要方式，也是法院營造最好營商環(huán)境的基本路徑。

賢成大廈案件因外商投資爭議引起，2019年3月15日通過的《外商投資法》把《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》“三法合一”，為新形勢下進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放、積極有效利用外資提供更加有力的法治保障，有利于加強(qiáng)對外商投資的促進(jìn)和保護(hù)，營造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，有利于更好參與國際投資規(guī)則的制定，加強(qiáng)與國際投資規(guī)則銜接。其中第26條規(guī)定：“國家建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問題，協(xié)調(diào)完善相關(guān)政策措施。外商投資企業(yè)或者其投資者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制申請協(xié)調(diào)解決。外商投資企業(yè)或者其投資者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，除依照前款規(guī)定通過外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制申請協(xié)調(diào)解決外，還可以依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。”哪些爭議可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制解決，哪些爭議可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟解決？經(jīng)過外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的爭議，其提起行政復(fù)議或者行政訴訟的期限如何計(jì)算？投訴工作機(jī)制與行政復(fù)議或行政訴訟相互之間綜合統(tǒng)籌，銜接順暢，需要在證據(jù)互認(rèn)，程序銜接等方面做綜合設(shè)計(jì)，方能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性解決爭議的目標(biāo)。