“備”得更全“審”得更嚴

王娟

對市政府的規(guī)章、決定命令和區(qū)人大的決議決定等文件開展備案審查，是市人大依法行使監(jiān)督權的重要內容。3月27日，市十五屆人大常委會第十一次會議首次聽取和審議了市人大常委會法工委關于十四屆人大以來暨2018年備案審查工作情況的報告。這是市人大常委會增強人大監(jiān)督工作實效，更好地彰顯人大職能優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。

“五個堅持”推進完善

黨的十八大以來，市人大的備案審查工作發(fā)展較快，取得了顯著成績。據(jù)統(tǒng)計，2013年至2017年市十四屆人大期間，常委會共計備案規(guī)范性文件243件。其中，市政府規(guī)章61件、市政府“滬府發(fā)”規(guī)范性文件87件、區(qū)人大決議決定68件、地方性法規(guī)配套文件17件、地方性法規(guī)授權制定的文件（浦東綜改配套文件）10件。

堅持黨的領導，把握正確政治方向。市委在深化改革以及貫徹黨的十八屆四中全會精神系列文件以及《推動人大工作與時俱進 充分發(fā)揮人大作用若干意見》中，均將備案審查列入其中。殷一璀主任兩次專題調研備案審查工作，常委會黨組會討論研究備案審查工作。

堅持有件必備，有序擴大備案范圍。黨的十八屆四中全會報告提出，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。2015年，在常委會和市政府主要領導的共同推動下，市人大和市政府會簽了《關于落實黨的十八屆四中全會精神，進一步明確規(guī)范性文件備案范圍和報備機制的若干意見》。2016年起，市政府“滬府發(fā)”規(guī)范性文件與市政府規(guī)章一樣，報送常委會接受審查，市政府規(guī)范性文件的報備基本實現(xiàn)全覆蓋。

堅持有備必審，不斷完善審查方式。審查方式主要分為依職權審查、依申請審查和重點審查三種。對市政府規(guī)章、市政府“滬府發(fā)”規(guī)范性文件、區(qū)人大決議決定、地方性法規(guī)配套文件，依職權逐件主動審查。根據(jù)國家機關要求，公民、法人和其他組織建議以及代表建議的辦理要求，啟動依申請審查。根據(jù)市委、市人大中心工作，選取食品藥品監(jiān)管等文件開展重點審查。

堅持有錯必糾，營造良好法治環(huán)境。貫徹“該報告的報告、該督促的督促、該糾正的糾正”的原則，對審查發(fā)現(xiàn)的問題作分類處理：對與上位法不一致、配套文件內容不符合相關地方性法規(guī)的要求等情形，督促依法自行糾錯;對需解釋立法意圖的，及時要求作出說明、補充材料;對存在適當性、程序性及文字方面問題的，提出工作處理建議。

堅持跟蹤檢查，持續(xù)發(fā)力推進工作。2014年，開展了浦東綜改配套文件的制定和報備情況的執(zhí)法檢查活動，推進相關工作的規(guī)范化。2015年下半年至2016年初，開展備案審查監(jiān)督調研暨備案審查地方性法規(guī)立法后評估，為后續(xù)修改完善制度、科學規(guī)劃工作打好基礎。

率先實現(xiàn)區(qū)級備案審查全覆蓋

2013年以來，市人大積極改進工作方式，推動開展備案審查工作，取得了一些積極成效。

健全工作制度。形成了以關于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定及相配套的操作規(guī)程和工作流程為依據(jù)的制度體系。形成了備案審查年度工作情況向常委會主任會議匯報、印發(fā)常委會會議并向社會公布的工作機制。此外，還積極推動區(qū)人大開展備案審查工作，在全國率先實現(xiàn)區(qū)級人大備案審查工作制度全覆蓋。

明確工作標準。對備案審查重要理論和實踐問題的研究取得了積極成效。在全國較早地對需報備審查的規(guī)范性文件提出了三條認定標準，即“涉及公民、法人和其他組織的權利義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用”。該實踐獲得了全國人大的重視和肯定。

加強工作銜接。內部強調分工協(xié)作：報備文件由常委會辦公廳接收，法工委與相關委員會分工協(xié)作開展審查。法工委承擔其他委員會職權之外的報備文件的審查工作以及備案審查的工作謀劃、審查復核、流程管理、文件歸檔等工作。對外注重加強溝通：法工委與市政府法制綜合部門通過年度聯(lián)席會議相互通報工作情況，遇到問題及時交換意見。通過實地指導和工作培訓，為區(qū)人大工作答疑解惑。

改進工作方式。組織邀請市人大代表和專家參與審查，形成了代表專家參與審查的初步工作制度，全國人大常委會法工委為此編寫了專題簡報。此外，備案審查部門適度提前介入政府文件的征求意見工作，以便在制定環(huán)節(jié)及時發(fā)現(xiàn)問題、處理問題。

2018年備案審查發(fā)現(xiàn)的三類問題

黨的十九大以來，黨中央作出了推進合憲性審查的新部署。栗戰(zhàn)書委員長要求，嚴格執(zhí)行備案審查制度，加強改進備案審查工作。

2018年，各報備單位報送備案的文件89件。其中，市政府規(guī)章19件、市政府其他規(guī)范性文件33件、區(qū)人大決議決定24件、地方性法規(guī)配套文件10件、地方性法規(guī)授權制定的文件（浦東綜改配套文件）3件。市人大認真落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，抓實備案和審查工作;積極加強制度建設和能力建設，開展了備案審查大調研，備案審查信息系統(tǒng)開發(fā)以及學習研究工作。在備案和審查工作中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

在備案方面發(fā)現(xiàn)的問題。2018年，有3件市政府規(guī)范性文件、7件區(qū)人大決議決定未正常報備，經(jīng)溝通后補報。共有6件地方性法規(guī)應制定配套文件，其中，《上海市道路交通管理條例》《上海市食品安全條例》《上海市高等教育促進條例》《上海市檢驗檢測條例》等4件地方性法規(guī)的配套文件已制定，《上海市公共場所控制吸煙條例》《上海市社會信用條例》的配套文件未按時制定。此外，報備中也存在材料報送不及時和材料不完備的情況。如，區(qū)人大決議決定的報備及時率普遍不高;市政府規(guī)范性文件未報送文件說明。

在審查中發(fā)現(xiàn)的問題。如，根據(jù)本市地方性法規(guī)《上海市社會信用條例》，確定失信信息事項應有法律法規(guī)和國家規(guī)定的依據(jù)，且經(jīng)市社會信用管理部門按照一定程序審查后公布;而個別市政府規(guī)章對失信信息事項自行作出了規(guī)定。經(jīng)溝通，建議相關部門嚴格按照《上海市社會信用條例》以及國家要求開展工作，適時修改文件。

又如，全國人大通過的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法對地方人大常委會工作機構組成人員的資格未有限制，但個別區(qū)人大常委會通過的任免國家機關工作人員若干規(guī)定對區(qū)人大常委會工作機構組成人員的資格自行作出了限定。經(jīng)溝通，相關區(qū)人大常委會表示將適時修改文件。

在專項清理審查中發(fā)現(xiàn)的問題。根據(jù)全國人大常委會和國務院辦公廳的工作部署，常委會法工委會同市政府法制綜合部門召開專題部署會，督促市政府相關部門對生態(tài)環(huán)境保護方面現(xiàn)行有效市政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件開展了專項清理審查，督促市政府對不符合上位法要求的6件市政府規(guī)章、9件行政規(guī)范性文件按要求修改廢止。6件市政府規(guī)章，2018年已修改2件，2019年擬安排廢止1件、修改3件。9件行政規(guī)范性文件，2018年已廢止3件，2019年擬安排廢止1件、修改5件。相關清理工作情況已報送全國人大。