“關(guān)口前移”要做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備
——訪中國政法大學(xué)法治政府研究院林鴻潮教授

文/本刊記者 趙苡萱

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）是應(yīng)急管理部組建以來，國家出臺(tái)的第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法規(guī)。我國應(yīng)急預(yù)案制度經(jīng)歷了哪些階段，目前應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)該如何編制？應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練應(yīng)該如何落實(shí)？應(yīng)急救援人員是否必須走專業(yè)化道路？走專業(yè)化道路還需要解決哪些問題？中國政法大學(xué)法治政府研究院林鴻潮教授提出了自己的看法。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》是應(yīng)急管理部組建以來，國家出臺(tái)的第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法規(guī)。《條例》格外重視應(yīng)急救援準(zhǔn)備這個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)“關(guān)口前移”“有備無患”，那么要做到這兩點(diǎn)需要哪些方面配合？近日，本刊記者為此專訪中國政法大學(xué)法治政府研究院教授林鴻潮。

林鴻潮向記者回憶，在2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安法》）中，規(guī)定了安全生產(chǎn)管理的全過程，其中包括了生產(chǎn)安全事故救援的相關(guān)內(nèi)容，但這方面的內(nèi)容在《安法》中規(guī)定得比較簡單，《安法》還是以規(guī)定事故前端的風(fēng)險(xiǎn)防控為主，而事故發(fā)生的后端——以事故為中心的管理，就規(guī)定得比較原則了。因此，當(dāng)時(shí)就想將《安法》作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的龍頭法解決整體框架問題，并側(cè)重于解決前端問題，用《條例》解決后端——以事故為中心的管理。由此，2013年，《條例》開始起草，與當(dāng)時(shí)修訂中的《安全生產(chǎn)法》相配套。

從“以案代法”到有法可依

林鴻潮說，盡管各級人民政府及其相關(guān)部門和重要的生產(chǎn)經(jīng)營單位早就制定了生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案，但此次《條例》規(guī)定的應(yīng)急預(yù)案制度相對于以往，無疑要嚴(yán)格、細(xì)密得多。

“以案代法”的年代

據(jù)林鴻潮回憶，在2006年的時(shí)候，我國的應(yīng)急預(yù)案體系基本完整，基本做到了“縱向到底、橫向到邊”，但是預(yù)案的質(zhì)量和可操作性還是差強(qiáng)人意。這里分兩個(gè)層次來介紹其原因。

一是當(dāng)時(shí)政府應(yīng)急預(yù)案的編制思路有問題。這是由于在十幾年前特定的歷史背景下，我國應(yīng)急管理領(lǐng)域很多法律法規(guī)不完善，沒有法律法規(guī)，但又必須要管，怎么辦？當(dāng)時(shí)就用“以案代法”的方法，把預(yù)案當(dāng)作規(guī)章制度來編制，在編制的過程中把一些能考慮到的問題規(guī)定進(jìn)去，用來指導(dǎo)或者調(diào)整應(yīng)急管理活動(dòng)。實(shí)際上，預(yù)案的職責(zé)并不是管理，但由于當(dāng)時(shí)沒有相關(guān)法律，預(yù)案就扮演著規(guī)章制度的角色，發(fā)揮著規(guī)章制度的作用，預(yù)案的內(nèi)容就變得比較抽象，可操作性就比較差。

二是當(dāng)時(shí)預(yù)案編制方法不科學(xué)。原來的預(yù)案編制方法就是上級部門先弄個(gè)預(yù)案模板，編完自己的預(yù)案之后，做一個(gè)模板，發(fā)給下級參考。依葫蘆畫瓢一級一級下去，最后就變成各級預(yù)案都差不多。按理說，國家級、省級的應(yīng)急預(yù)案以案代法，發(fā)揮一些規(guī)范調(diào)整的作用，還可以理解，但到市級、縣級的預(yù)案就應(yīng)該是純粹操作性的，重復(fù)規(guī)定這些沒有可操作性的內(nèi)容，肯定不可行的。

生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急預(yù)案，大多都是為了交差，這就造成了兩個(gè)問題：一是和政府一樣，應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)；二是預(yù)案長期不更新。企業(yè)為了交差，找個(gè)應(yīng)急預(yù)案模板，不考慮操作性、不考慮實(shí)際應(yīng)用，隨便一做后鎖在柜子里，根本不用，這就會(huì)導(dǎo)致預(yù)案長時(shí)間得不到更新，生產(chǎn)經(jīng)營單位也不演練。這種預(yù)案在事故發(fā)生時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營單位根本不敢使用，救援效果可想而知。

所以，此次利用《條例》發(fā)布之機(jī)，把應(yīng)急預(yù)案相關(guān)的內(nèi)容規(guī)定得盡量詳盡、扎實(shí)，一是明確規(guī)定了編制應(yīng)急預(yù)案要以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評估為基礎(chǔ)，不能簡單照搬照抄；二是詳細(xì)規(guī)定了預(yù)案更新的條件，對于保證預(yù)案的可操作性和適應(yīng)性非常重要；三是規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案要公開，公開既有利于預(yù)案實(shí)施涉及的相關(guān)主體熟悉其內(nèi)容，便于理解操作，又可以倒逼預(yù)案的制定者提高預(yù)案編制質(zhì)量。

“有法可依”時(shí)如何編制應(yīng)急救援預(yù)案

生產(chǎn)經(jīng)營單位如何根據(jù)《條例》的規(guī)定落實(shí)應(yīng)急預(yù)案的制定、更新和應(yīng)急演練，用4個(gè)字概括——全、細(xì)、變、練。其中，“全”是針對應(yīng)急預(yù)案體系而言，是指各類事件都要照顧到，“橫向到邊”“細(xì)”是指具有可操作性，要規(guī)定實(shí)操性的方案，不要講抽象原則的問題?！白儭笔钦f隨著風(fēng)險(xiǎn)、形勢、應(yīng)急能力等變化，動(dòng)態(tài)更新應(yīng)急救援預(yù)案，要適時(shí)進(jìn)行更新?！熬殹笔侵笐?yīng)急救援預(yù)案要經(jīng)過演練，才能夠檢驗(yàn)預(yù)案的可行性。因?yàn)轭A(yù)案首先是一種邏輯假設(shè)，但假設(shè)不一定靠得住，所以一定要推演、演練，否則真出了事故，用真事來檢驗(yàn)，就有可能出大問題。

《條例》對于應(yīng)急演練方面的規(guī)定也非?！暗轿弧?，一是把演練的頻率說得很清楚，沒有留下模糊地帶；二是規(guī)定要進(jìn)行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應(yīng)急演練就能真正落實(shí)。據(jù)了解，目前，應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局正在建立“安全生產(chǎn)救援信息系統(tǒng)”，將來生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急預(yù)案大多數(shù)都可以通過這個(gè)系統(tǒng)備案。對于應(yīng)急演練的抽查，林鴻潮表示，應(yīng)急管理部近期將以部長令的形式頒布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，對預(yù)案的備案、預(yù)案的抽查等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

人才隊(duì)伍的建設(shè)

《條例》規(guī)定縣級以上人民政府及其負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位和應(yīng)急救援隊(duì)伍都要建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員，規(guī)模較大、危險(xiǎn)性較高的危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、運(yùn)輸單位還要成立應(yīng)急處置技術(shù)組，實(shí)行24小時(shí)應(yīng)急值班，也規(guī)定了對應(yīng)急管理人員的教育和培訓(xùn)。

應(yīng)急救援人員走專業(yè)化道路的必要性

某石化企業(yè)應(yīng)急演練現(xiàn)場 包冬冬/攝

林鴻潮解釋，《條例》對值班制度、教育和培訓(xùn)作出相關(guān)規(guī)定，是因?yàn)榭紤]到事故應(yīng)急救援的專業(yè)性。事故救援并不是臨時(shí)來個(gè)人，就懂得如何救援。當(dāng)時(shí)在起草《條例》的時(shí)候，是以幾個(gè)重要事故作為情景假設(shè)的。例如，2013年發(fā)生的山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，以及2015年發(fā)生的天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故。這兩個(gè)事故都有一個(gè)共同的特點(diǎn)——第一時(shí)間的處置錯(cuò)誤，如山東青島“11·22”東黃輸油管道泄漏爆炸事故是由于溢油，當(dāng)時(shí)以為只是海上漏油，污染了近海養(yǎng)殖場，沒有考慮到油氣在密閉的空間里會(huì)揮發(fā)，達(dá)到一定濃度之后會(huì)爆炸。又如天津港“8·12”火災(zāi)爆炸事故，當(dāng)時(shí)的化學(xué)物質(zhì)不宜用水去滅火，但由于沒有專業(yè)人員值守，第一時(shí)間沒有專業(yè)人員作出判斷，最終導(dǎo)致事故擴(kuò)大。

因此，《條例》規(guī)定，一是必須有人24小時(shí)值班。這里要求的不是一般的人員值班，而是應(yīng)急處置技術(shù)組值班。二是應(yīng)急管理人員一定要提高專業(yè)水平。這個(gè)問題《條例》無法完全解決，因?yàn)椤稐l例》主要是規(guī)定“事”的條例，要解決應(yīng)急管理人員專業(yè)水平提升這個(gè)問題，需要依靠規(guī)定“人”的條例來解決。

據(jù)了解，應(yīng)急管理部正在加緊起草《應(yīng)急救援隊(duì)伍條例》，該條例主要解決應(yīng)急救援隊(duì)伍的專業(yè)性建設(shè)問題，條例中會(huì)有一些抓手，如對應(yīng)急救援隊(duì)伍搞評估制度；根據(jù)隊(duì)伍的救援能力，分等級分層次；根據(jù)評估的結(jié)果跟激勵(lì)機(jī)制掛鉤等。還可能對應(yīng)急救援人員實(shí)施職稱、資質(zhì)等級制來進(jìn)行激勵(lì)。

要解決“進(jìn)來”和“出去”的問題

應(yīng)急救援隊(duì)伍要走職業(yè)化、專業(yè)化道路，不僅要解決好人員“進(jìn)來”的問題，還要解決好人員“出去”的問題。

綜合救援工作對救援人員的體力要求很高，如森林消防員。年輕的救援人員從20歲左右開始，經(jīng)過幾年的歷練和成長，正好到了能力、經(jīng)驗(yàn)都比較豐富的時(shí)候，再工作10年左右，到了30多歲的時(shí)候，可能由于體力限制，沒辦法再參與一線救援了。曾經(jīng)有人做過測算，亞洲人的體質(zhì)，男性到35歲，絕大多數(shù)就沒法在一線實(shí)施救援了。個(gè)別體能好的，通過持續(xù)鍛練能在一線救援直到40歲。

但不到40歲的年紀(jì)，如果不能參與一線救援，人員安置問題該如何解決？有提議說，可以轉(zhuǎn)到指揮崗位、培訓(xùn)崗位，但現(xiàn)階段這類崗位需求量并不大。所以說，如果人員“出”的問題解決不了，“進(jìn)”的問題就不好解決，這個(gè)問題需要進(jìn)一步想出解決思路。

林鴻潮說，我們當(dāng)時(shí)提出了一些思路——留一些、轉(zhuǎn)一些、退一些。“留一些”是指轉(zhuǎn)管理崗、培訓(xùn)崗或后勤崗，解決一小部分一線救援人員的安置問題。“轉(zhuǎn)一些”是指組織紀(jì)律性比較好的、有一定技能的救援人員，在其他部門招聘的時(shí)候，可以轉(zhuǎn)到其他部門，如公安機(jī)關(guān)?！巴艘恍?，一方面是提供比較優(yōu)厚的待遇，另一方面是爭取推薦到企業(yè)和社會(huì)的救援隊(duì)伍中，這些隊(duì)伍的救援強(qiáng)度相對較小，對體能要求低一些，可以做一些日常性的救援。同時(shí)，還要想辦法激勵(lì)社會(huì)和企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，盡可能吸納退出來的一線救援人員。

“如何激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)的應(yīng)急救援隊(duì)伍接納綜合救援隊(duì)伍退下來的人員，我當(dāng)時(shí)提了一個(gè)方案，把這些應(yīng)急救援隊(duì)接收、吸納多少綜合救援隊(duì)伍退出來的人員，作為評估應(yīng)急救援隊(duì)伍等級的一個(gè)條件?！绷著櫝闭f，但現(xiàn)在這只是一種設(shè)想，應(yīng)急救援隊(duì)伍首先需要穩(wěn)定，穩(wěn)定住了，才能往職業(yè)化、專業(yè)化的方向發(fā)展。