區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是穩(wěn)增長的關鍵舉措

王全寶

正在召開的全國兩會上，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”成為代表、委員熱議的詞匯之一，其中就包括粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)、長三角一體化、海南自貿(mào)試驗區(qū)等區(qū)域發(fā)展。

早前的中央經(jīng)濟工作會議也再次將“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為2019年的重點工作任務加以部署。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要戰(zhàn)略之一，成為當下經(jīng)濟穩(wěn)增長的“壓艙石”。

但不可否認的是，在區(qū)域協(xié)調(diào)不斷優(yōu)化的同時，中國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、無序開發(fā)與惡性競爭等問題仍然突出。

國家發(fā)改委原副秘書長范恒山。

未來如何促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高質(zhì)量？如何發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用？如何消除區(qū)域市場壁壘、促進要素自由流動？針對這些問題，《中國新聞周刊》專訪了國家發(fā)展和改革委員會原副秘書長范恒山。

區(qū)域政策被列為重大的宏觀經(jīng)濟政策

中國新聞周刊：在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長有什么內(nèi)在邏輯？

范恒山：可以說促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長的一個重大而關鍵的舉措。

中央經(jīng)濟工作會議和中央其他重要會議多次強調(diào)，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，拓展區(qū)域發(fā)展空間，促進經(jīng)濟穩(wěn)中向好發(fā)展。

首先，從空間格局上看，區(qū)域政策主要是著力解決地區(qū)存在的困難和問題，推動地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。但地區(qū)發(fā)展是與國家發(fā)展緊密聯(lián)系在一塊的，或者說，各地區(qū)的發(fā)展是整個國家發(fā)展的基礎和支撐。區(qū)域興則國家興，只有實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，才能最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

其次，從政策指向上看，區(qū)域政策的核心一是實行分類指導、因區(qū)制宜;促進一體發(fā)展、協(xié)調(diào)聯(lián)動，而這兩個方面都有利于促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和持續(xù)發(fā)展。分類指導和因地制宜能夠充分發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，做強做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色經(jīng)濟，消除地區(qū)發(fā)展瓶頸制約，增強區(qū)域核心競爭力;而一體發(fā)展、協(xié)調(diào)聯(lián)動能夠最大限度地提升地區(qū)創(chuàng)新能力和資源要素配置效益，最大限度地減少地區(qū)封鎖和市場分割，從而降低經(jīng)濟運行成本，還能夠促進優(yōu)勢互補，提升區(qū)域整體競爭力和抗風險能力。

第三，從具體內(nèi)容上看，區(qū)域問題大體都是涉及國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的關鍵問題，十九大提出新時代社會的主要矛盾集中體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分上，包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、地區(qū)發(fā)展差距過大、相對發(fā)達地區(qū)國際競爭力不強、資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型壓力較大等等。對這些問題的解決，不僅涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、不同地區(qū)不同人群擁有同等機會同等發(fā)展權(quán)利享受均等化公共服務問題，而且涉及經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟能量拓展問題，每一個區(qū)域問題的有效解決都涉及數(shù)以萬億計的經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃艿拈_發(fā)與顯現(xiàn)。

綜上所述，區(qū)域發(fā)展直接關聯(lián)著國家發(fā)展，區(qū)域政策是推動國民經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展的核心政策。有鑒于此，黨的十九大把實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為新時代貫徹新發(fā)展理念、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要戰(zhàn)略舉措，把區(qū)域政策列為重大的宏觀經(jīng)濟政策。

新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)

中國新聞周刊：當前中國區(qū)域發(fā)展中存在的主要問題有哪些？

范恒山：中國幅員廣闊、人口眾多，地區(qū)條件差別大，區(qū)域問題較多，很難在短時間內(nèi)予以全面和根本的解決;由于主客觀原因，在發(fā)展過程中，新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)。

就當前看，區(qū)域發(fā)展存在的主要問題有：第一，地區(qū)間實質(zhì)性差距還沒有明顯縮小。的確，在區(qū)域戰(zhàn)略和政策的強力推動下，從2006年以來，中國各大區(qū)域的經(jīng)濟增長格局發(fā)生了積極變化，中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，東部地區(qū)一馬當先的增長格局逐漸被扭轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出各區(qū)域多頭并進的局面。但是，在地區(qū)間人均GDP、人均收入、人均擁有的財富水平以及人們享受的公共服務等關鍵方面差距并沒有明顯縮小，有的還在繼續(xù)擴大。

第二，區(qū)域發(fā)展分化狀況日漸明顯。在四大板塊之間，2013年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟增長明顯下行，中部發(fā)展地區(qū)表現(xiàn)強勢;在各個板塊之內(nèi)，各省份增長狀況差異明顯，一些原來較為落后的省份后來居上，而某些曾經(jīng)發(fā)展較好的省份近年來則增長緩慢;在各省份之內(nèi)，分化狀況也表現(xiàn)明顯，這不僅體現(xiàn)在欠發(fā)達省份，也體現(xiàn)在發(fā)達省份。在總體上，南北方經(jīng)濟發(fā)展差異越來越明顯，西南地區(qū)、中部的南方省區(qū)、東部沿海地區(qū)的增長普遍好于西北地區(qū)、中部北方省區(qū)以及東部地區(qū)，經(jīng)濟增速“南快北慢”、經(jīng)濟總量占比“南升北降”的特征比較明顯。

第三，區(qū)域經(jīng)濟潛力懸殊。東部一些地區(qū)堅持改革創(chuàng)新，優(yōu)化體制機制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟動能和活力進一步增強;中西部一些省區(qū)借勢發(fā)展，廣泛利用先進技術(shù)和新型運行模式，推進新舊動能轉(zhuǎn)換，在新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)等的培育發(fā)展上實現(xiàn)了跨越發(fā)展。而另外少數(shù)地區(qū)，則停滯于原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀態(tài)，創(chuàng)新能力不足、經(jīng)濟增長乏力;受制于“馬太效應”，某些困難地區(qū)資源要素吸收有限而流出加速，呈現(xiàn)出入不敷出的狀態(tài)。

第四，區(qū)域聯(lián)動存在障礙。受發(fā)展理念、既有利益、模仿心理和管理方式等的影響，地區(qū)發(fā)展思路與戰(zhàn)略規(guī)劃趨同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)等問題仍然突出，由此造成的地區(qū)封鎖、市場分割和惡性競爭的情況仍然存在。值得注意的是，一些妨礙區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展的限制舉措，呈現(xiàn)出從顯型向隱型轉(zhuǎn)變、從行政手段向技術(shù)手段轉(zhuǎn)變、從整體向零散轉(zhuǎn)變的特點。這些障礙影響了區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展的進程，損害了國民經(jīng)濟整體的效率和效益。

中國新聞周刊：在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，如何打破體制限制，促進生產(chǎn)資源和要素的自由流動？

范恒山：生產(chǎn)資源要素的自由流動是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，也是實現(xiàn)國民經(jīng)濟優(yōu)質(zhì)高速發(fā)展的基礎，還是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

要著力于體制機制創(chuàng)新，推動和促進生產(chǎn)資源和要素自由流動。從發(fā)展基礎上考量，要通過統(tǒng)籌規(guī)劃，促進各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，避免因產(chǎn)業(yè)體系同質(zhì)同構(gòu)造成相互封鎖與阻隔。

立于這個基礎之上，要特別推進三個方面的創(chuàng)新：第一，推動建立公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。全面清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，依法懲處各種形式的地方保護、行政壟斷和不正當競爭，建立健全社會征信體系，嚴格保護合法產(chǎn)權(quán)，全面打造與國際通行做法相銜接的一流營商環(huán)境。

港珠澳大橋和廣深港高鐵香港段的開通，促進了粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

第二，積極推進經(jīng)濟區(qū)建設。超越行政區(qū)劃限制，遵循經(jīng)濟規(guī)律，按照優(yōu)勢互補、一體聯(lián)動的要求，打造資源要素在更大空間優(yōu)化配置的經(jīng)濟區(qū)，實行基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、公共服務、社會治理等重要方面的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作。

第三，合作共建各類功能平臺?；诠餐l(fā)展和協(xié)調(diào)聯(lián)動，圍繞空間拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、動能轉(zhuǎn)換提升等，積極協(xié)作，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、打造創(chuàng)新示范基地，并通過優(yōu)化體制與政策設計，實現(xiàn)深度融合、一體發(fā)展。

以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關體制創(chuàng)新

中國新聞周刊：以粵港澳大灣區(qū)為例，輿論認為大灣區(qū)有很多無形的墻，那么該如何打破壁壘，使市場在資源配置中起基礎性作用，發(fā)揮更大的協(xié)同效能？

范恒山：建設好粵港澳大灣區(qū)，開放、合作與聯(lián)動是關鍵。從現(xiàn)狀看，與世界上其他重要灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)有很強的特殊性，最突出的是，粵港澳三地實行不同的社會制度、運用不同的法律體系，分屬于不同的關稅區(qū)，還使用不同的貨幣交易;這一地區(qū)存在著四個中心城市，且地區(qū)間、城市間發(fā)展很不平衡，這種特殊性給粵港澳創(chuàng)新創(chuàng)造與發(fā)展提升提供了巨大的空間，但也為推進開放、合作與聯(lián)動帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

從過去看，一體化進展不夠明顯、區(qū)域協(xié)調(diào)性不夠強是這一地區(qū)存在的主要問題。在粵港澳地區(qū)，不僅存在著同質(zhì)競爭，也存在著市場分割、行政封鎖和各自為戰(zhàn)，資源重置錯配狀況較為明顯，互補性應未能充分展現(xiàn)。因此，超越特有的社會、法律制度和經(jīng)濟體制的區(qū)別，超越各自擁有的經(jīng)濟利益訴求，通過深化合作、擴大開放形成融合發(fā)展、一體聯(lián)動的格局就成為建設粵港澳大灣區(qū)，使之成為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群的核心和關鍵所在，這是我們在思想上必須十分清楚、在操作上應當狠下功夫的。

在這個方面，首先要堅持統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃或統(tǒng)籌規(guī)劃是協(xié)調(diào)發(fā)展、一體聯(lián)動的行動依據(jù)和指南。中央發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》所秉持的一個核心原則就是協(xié)調(diào)發(fā)展、開放合作和互利共贏，應當結(jié)合實際認真落實好。與此同時，還要基于開放合作和一體聯(lián)動對基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、公共服務提升、生態(tài)環(huán)境保護、營商環(huán)境改善等經(jīng)濟社會發(fā)展的主要領域和關鍵方面進行統(tǒng)一規(guī)劃。

其次要嚴守行為規(guī)則。在粵港澳大灣區(qū)難以形成統(tǒng)一的法規(guī)約束的情況下，應通過協(xié)商制定具有約束力的、類法律的行為準則，規(guī)劃各方的行為，并明確違反行為守則所應承擔的責任與代價。

其三要強化協(xié)調(diào)機制，應借鑒有關地方的成功經(jīng)驗，探索建立多層次的協(xié)調(diào)機制，全覆蓋解決粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展一體聯(lián)動中出現(xiàn)的矛盾和問題。與此同時，還應以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關體制創(chuàng)新，進行一些適應粵港澳地區(qū)特殊性的制度設計。

中國新聞周刊：在你看來，粵港澳大灣區(qū)建設在體制機制上應該做一些什么樣的創(chuàng)新或特殊制度設計？

范恒山：在我看來，特殊的制度設計或體制機制創(chuàng)新可以朝三個方面努力：第一，探索通行體制。即通過超越大灣區(qū)一國兩制三關稅區(qū)三法律體系等特殊制度的探索，形成能夠聯(lián)接三地的體制通道。體制創(chuàng)新的方向，是尋求三地規(guī)則可接軌、可打通的最大公約數(shù)?？梢钥紤]在三個層次上進行探索，一是將目前三地制度層面的共通點全面進行梳理，進一步打通形成為共同規(guī)則;二是尋求三地制度的對接點，并將它們進行適當融合;三是對存在差別的制度環(huán)節(jié)進一步進行最大限度的創(chuàng)新，以在更適宜的層次上便利共同發(fā)展。在后一方面，前海、橫琴和國內(nèi)其他地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)造的一些好的做法，應積極加以借鑒。

第二，試行“聯(lián)辦模式”。為及時有效處理各種具體經(jīng)濟社會事務，可以考慮在試點的基礎上，在一些城市的必要領域設置由三地熟悉各自規(guī)制的專業(yè)人士組成聯(lián)合辦公機構(gòu)，協(xié)商處理涉及三地的事務。同時，鼓勵三地同類專業(yè)人員聯(lián)合執(zhí)業(yè)，協(xié)調(diào)有效開展跨地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務活動。

第三，打造合作平臺。圍繞關鍵領域和重要環(huán)節(jié)，著眼于一體聯(lián)動和集聚創(chuàng)新，建立各種合作載體和平臺，實行深度融合、共同管理、一體運作。