誰該為收費公路買單？

賀斌

經(jīng)過為期一個月公開征求意見，《收費公路管理條例（修訂草案）》能否順利通過，似乎成為最大的懸念。

早在三年前，該條例就已公開征求過意見，卻遲遲未能出臺，在業(yè)內(nèi)普遍自認(rèn)為已達(dá)成共識的“使用者付費”，是否能得到社會的認(rèn)可還尚未可知。對老百姓來說，公路出行的成本是增加還是降低，更是需要精打細(xì)算的過程。

但可以預(yù)見的是，一直被引以為傲的、30年來高速發(fā)展的中國公路建設(shè)規(guī)模，將會逐漸縮減，未來收費公路的建設(shè)門檻將會越來越高，審批也會越來越難，而收費期限或會不斷延長。

在資金困境和總體規(guī)劃的博弈中，政策制定者對民意的試探越發(fā)顯得小心翼翼。

兩度修訂

現(xiàn)行的《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）制定于2004年。近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進(jìn)，原有的“貸款修路、收費還貸”的融資模式已不再適用，無論是建設(shè)還是養(yǎng)護(hù)，都面臨著巨大的資金壓力。

交通運輸部在此次修訂草案起草說明里提出，隨著這些年公路建設(shè)的高速發(fā)展，收費標(biāo)準(zhǔn)卻數(shù)十年未變，導(dǎo)致收入與成本倒掛，收支缺口呈逐年擴(kuò)大趨勢，累積債務(wù)余額也逐年擴(kuò)大。此外現(xiàn)行《條例》有關(guān)管理制度不適應(yīng)路網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。

2015年，借新預(yù)算法正式實施的契機(jī)，交通運輸部曾組織開展對《條例》全面修訂工作，并形成送審稿報送國務(wù)院。然而，出于種種原因，新修訂的條例一直沒有出臺。

“《條例》的修訂是行業(yè)內(nèi)的大事件，希望能形成一個相對完善的制度，通過修訂實現(xiàn)收費公路質(zhì)量和效率的提高，成本和通行費的降低，而且收費公路關(guān)系民生，因此中央對于條例的出臺十分慎重?！眳⑴c了兩次草案修訂工作的中國公路學(xué)會發(fā)展中心主任徐麗向《中國新聞周刊》表示，這幾年外部環(huán)境不斷變化，交通運輸部一直為政策的研究做準(zhǔn)備，不斷對條例進(jìn)行微調(diào)和完善。

與2015年的“單打獨斗”不同，此次公開征求意見，除了《收費公路管理條例》修訂草案，還包括《公路法修正案（草案）》和新起草的《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》，共同組成一套較為完善的制度體系。

其中，《公路法修正案（草案）》提出“兩個公路體系”的理念，即未來公路發(fā)展堅持以非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路。而這一理念的最終目標(biāo)是采取“收稅”與“收費”并行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。

根據(jù)此次修訂的《收費公路管理條例》，今后，占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，實現(xiàn)全國范圍的通達(dá)，由一般公共預(yù)算保障其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及改擴(kuò)建等資金需求，資金主要來源于燃油稅和車輛購置稅。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補(bǔ)充，采取收取車輛通行費的方式，向公眾提供高效率、高水平通行服務(wù)。

盡管在交通運輸部網(wǎng)站上，對2015年的公開征求意見結(jié)果并未公開，但比較兩次公開征求的修訂草案，依然可以看出一些變化和爭議點。

在2015年的修訂草案中，將新建收費公路的門檻設(shè)置在二級路以上，規(guī)定新建二級路以下（含二級路）不得收費，逐步過渡到只有高速公路收費這一最終目標(biāo)。而此次修訂的草案直接在門檻設(shè)置上一步到位，新建收費公路只能是高速公路，新建一級路、二級路和橋梁隧道都不得收費。

對此，徐麗解釋說，高速公路是封閉式道路，收費成本相對較低，未來的趨勢也是不鼓勵開放式設(shè)站的一級公路、二級公路設(shè)收費站，而且普通公路具有公共服務(wù)特性，應(yīng)該由公共財政來負(fù)擔(dān)。

由此也帶來新的問題，在一些財政相對薄弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，可能一級公路、二級公路就能滿足出行需求，如果建成高速路，很難收回投資，不建高速則沒有充足的財政資金滿足養(yǎng)護(hù)需求。

而在此次條例的修訂草案中，又有另外一條規(guī)定堵住了這種可能，即“車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費高速公路”。俗話說，“要想富先修路”，阻斷了修路夢想的財政薄弱地區(qū)，缺少了公路交通這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，是否會形成新的馬太效應(yīng)？

徐麗認(rèn)為，中國公路建設(shè)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，目前，一些經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，已經(jīng)建成較為完善的高速公路網(wǎng)，“目前西部地區(qū)的問題不是路建得不夠，而是缺乏養(yǎng)護(hù)成本，一些一級路、二級路因為沒錢養(yǎng)護(hù)，都變得很差了。因此，在財力許可范圍內(nèi)，只有控制公路的建設(shè)規(guī)模，才能避免增加新的債務(wù)風(fēng)險?！?/p>

徐麗表示，目前業(yè)內(nèi)對于此次修訂的草案，使用者付費和嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險這些大的方向已經(jīng)達(dá)成一致，只是在具體方法和技術(shù)上有所討論，比如收費公路的運營管理具體由企業(yè)和社會承擔(dān)，政府進(jìn)行監(jiān)管，還是由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行運營管理？政府還貸收費公路和經(jīng)營性收費公路是否都交由政府統(tǒng)一管理？審批新建高速公路時，如何判斷債務(wù)規(guī)模？使用者付費該不該有期限等。

按照此次修訂內(nèi)容，將建立償債期（經(jīng)營期）收費和養(yǎng)護(hù)期收費“兩期收費”制度，合理確定收費標(biāo)準(zhǔn)、償債期限和經(jīng)營期限。

這也就意味著，高速公路收費，將會一直持續(xù)下去。

債務(wù)隱憂

按照2004年11月正式實施的《收費公路管理條例》，收費公路不僅是高速公路，還包括一些經(jīng)批準(zhǔn)收費的一級公路、二級公路，以及橋梁和隧道。按照建設(shè)、經(jīng)營主體的不同，分為政府還貸收費公路和經(jīng)營性收費公路。

其中，政府還貸收費公路由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，收費期限最長不得超過15年，中西部地區(qū)則延長到20年。

經(jīng)營性收費公路則通過向社會公開招投標(biāo)方式選擇投資者，由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營和管理。按照收回投資并有合理回報的原則，經(jīng)營期限最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年。

高速公路是封閉式道路，收費成本相對較低，未來的趨勢也是不鼓勵開放式設(shè)站的一級公路、二級公路設(shè)收費站

然而，隨著一條條高速公路收費期限到期，令人尷尬的情況發(fā)生了，部分收費公路依然無法償還債務(wù)。是繼續(xù)收費，還是政府連同債務(wù)一并接管？似乎無論選擇哪一條路，都是政府難以承受之重。

從2013年開始，交通運輸部每年都會發(fā)布《全國收費公路統(tǒng)計公報》，從這幾年的情況來看，收費公路的收支缺口在逐年擴(kuò)大。根據(jù)《2017年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2017年年末，中國收費公路債務(wù)余額52843.5億元，比上年末增加4288.8億元。該年度中國收費公路通行費收入5130.2億元，支出9156.7億元，收支缺口4026.5億元。

即便如此，各地公路建設(shè)絲毫沒有減速的跡象。“在中國，修路被賦予了太多其他的功能，比如投資拉動，甚至成為了一種政治攀比，而不僅僅是種經(jīng)濟(jì)行為了?！币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》表示，“因此，相關(guān)部門想用年限標(biāo)準(zhǔn)這樣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，把這個賬算清楚，怎么可能？”

“不可否認(rèn)，部分省份確實存在高速公路的建設(shè)規(guī)模過快、過大等因素，使得債務(wù)規(guī)模越來越大。也正因為如此，此次修訂草案將控規(guī)模作為其中一項重要目標(biāo)。但按照現(xiàn)有的運營管理模式，下降的空間已經(jīng)很小了。”在交通運輸部公路科學(xué)研究院公路與綜合交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)看來，債務(wù)擴(kuò)大還有三個方面的原因。

首先是財政投入不足，按照要求，高速公路資本金應(yīng)在30%以上，但實際上，相當(dāng)一部分項目的資本金根本達(dá)不到30%，也就是說，資本金里也有一部分是通過銀行貸款獲得。

根據(jù)《2017年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2017年度，全國收費公路支出總額9156.7 億元。其中，償還債務(wù)本金4952.8億元，償還債務(wù)利息2495.7億元，超過81.3%的支出用于還本付息?！叭绻Y本金能夠提高，就能減少債務(wù)規(guī)模，未來還本付息的壓力將會大大減少?！庇菝鬟h(yuǎn)說。

其次，收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失，幾乎十多年沒有調(diào)整過。虞明遠(yuǎn)用一組數(shù)據(jù)來說明了這一點，2003年，全國平均一類車的收費標(biāo)準(zhǔn)為0.39元，2017年是0.47元，大概增長了20%，如果再扣除CPI的增長，實際上2017年一類車的全國平均通行費標(biāo)準(zhǔn)，僅僅相當(dāng)于2003年的80%。而對比同期M2（廣義貨幣供應(yīng)量）指標(biāo)，2017年是2003年5.7倍左右。

與之相對的是收費公路的每公里造價，2017年每公里造價為8000萬元左右，2003年則為3900萬元左右，相差2.2倍。

“具體到高速公路，每公里造價更高?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，目前按照交通運輸部規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)，高速公路每公里造價在人民幣2億元左右。

在此次修訂草案中，收費標(biāo)準(zhǔn)由省級交通運輸主管部門會同財政、價格主管部門審核后報省級政府批準(zhǔn)。將債務(wù)規(guī)模、利率水平、投資規(guī)模、合理回報、養(yǎng)護(hù)運營管理成本、物價水平、償債期限、經(jīng)營期限、交通流量等作為政府收費公路和經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的確定因素。

償債期結(jié)束后，進(jìn)入高速公路養(yǎng)護(hù)管理收費階段，則根據(jù)實際養(yǎng)護(hù)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r水平以及交通流量等因素重新核定確定收費標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)此次修訂草案，收費公路可以根據(jù)車輛類型、通行路段、通行時段、支付方式、路況水平、服務(wù)質(zhì)量、交通流量等因素實行差異化收費。同時，要求省級政府建立收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制，評估調(diào)整周期最長不得超過5年，也就是5年內(nèi)必須進(jìn)行至少一次調(diào)價。

再次，在虞明遠(yuǎn)看來，金融機(jī)構(gòu)沒有為收費公路提供一個長期低利率的貸款，也是造成債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的原因，因為收費公路現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，違約的風(fēng)險相對較小。而收費公路這樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施在一些國家，都是采取了一種非常長期限的貸款，利率很低，而且在運營期間不需要還本，只需要付息。對于金融機(jī)構(gòu)來說，可以通過發(fā)行不同的金融產(chǎn)品，防范由此帶來的金融風(fēng)險。

“此次條例修訂在一定程度會緩解債務(wù)風(fēng)險，但不能僅僅依靠《收費公路管理條例》的調(diào)整來解決債務(wù)問題，要多措并舉，共同防范化解收費公路形成的債務(wù)。”虞明遠(yuǎn)說。

公益？功利？

2018年的政府工作報告提出，要“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”，這也成為此次修訂的總體目標(biāo)和綱領(lǐng)要求。

新修訂的草案中，如何體現(xiàn)降費需求？對此，虞明遠(yuǎn)認(rèn)為，要堅持兩條公路體系，實現(xiàn)差異化的用路需求，“控制收費公路規(guī)模本身就體現(xiàn)出效率與基本公共服務(wù)的平衡。我們給普通老百姓提供大量能夠任意暢達(dá)、不收費的免費公路。只有3%左右的公路，提供一種差異化的、高品質(zhì)的公路需求，而這些，老百姓是可以自己選擇的?！?/p>

更為重要的是，高速公路帶來的效率，對于整個物流效率和國家競爭力是非常重要的。據(jù)虞明遠(yuǎn)介紹，目前中國一些大型快遞企業(yè)，特別是零擔(dān)快運企業(yè)，80%～90%的貨運都是通過高速公路。“因為時間有保障，也更安全，貨損率更低。由于通過高速公路提供了高品質(zhì)服務(wù)，快遞企業(yè)也會獲得更多的運費。”

高速公路所提供的高品質(zhì)服務(wù)不光是高質(zhì)量的路面條件，也包括更高的通行效率。2018年5月16日，國務(wù)院常務(wù)會議提出取消高速公路省界收費站，屆時，車輛只需在入口和出口兩處設(shè)站，中途過站不停車，減少通行時間。目前交通運輸部已率先取消江蘇和山東之間、四川和重慶之間兩組試點省份共15個高速公路省界收費站，具備條件的正線收費設(shè)施將全部拆除。

中國物流學(xué)會特約研究員楊達(dá)卿向《中國新聞周刊》表示，高速公路費用占公路干線貨運企業(yè)的總成本40%左右。取消省級收費站和ETC收費，既降低了貨運物流企業(yè)的運輸成本，也極大提高了通過效率。對地方來說，更大意義在于加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高效協(xié)同，像長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)，能加速構(gòu)建更高效的一小時經(jīng)濟(jì)圈。

但據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露，從技術(shù)上，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在一段時間內(nèi)，也會增加新的成本。比如，一段路從起點到終點兩個收費站之間可以有數(shù)條路徑可供選擇，但最終費用由終點收費站收取，再根據(jù)各路段使用情況，分給各省。為了精確計算一輛車的行駛軌跡，必須在高速公路沿途設(shè)置大量輔助裝置，隨著未來各省級收費站撤站，這將是一筆巨大的支出。

“從整體看，中國的高速公路收費已經(jīng)得到很大程度規(guī)范，特別是ETC技術(shù)推廣使用，減少了人為亂收費等問題?！痹跅钸_(dá)卿看來，高速公路此前被質(zhì)疑，在于它是公共基礎(chǔ)設(shè)施，卻成為一些利益方無限期提款機(jī)，有些地方存在收費養(yǎng)人等問題。高速公路收費，必然影響到人、車、貨等物流要素的自由高效流通，因此這種定價收費不能脫離經(jīng)營性收費公路收費年限，管理需要透明化。

此次修訂草案延長了經(jīng)營性公路的收費期限，對此楊達(dá)卿認(rèn)為，延長收費不等于無限期收費，延長收費是為解決一些高速公路的階段性還貸及養(yǎng)護(hù)成本問題?！叭绻恍﹨^(qū)域誤讀政策，加大收費，可能收獲了眼前費用，卻勢必?fù)p失區(qū)域競爭優(yōu)勢，增加物流運輸成本，進(jìn)而影響一些大型物流企業(yè)在該區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)布局，最終反過來影響到當(dāng)?shù)鼐C合流通成本和供應(yīng)鏈協(xié)同效率?！?/p>

但如何填補(bǔ)當(dāng)前的收支缺口？在徐麗看來，唯有一方面停止或減少增量，另一方面對存量進(jìn)行改革，而在這一過程中，還不能提高收費標(biāo)準(zhǔn)。

徐麗認(rèn)為，降費空間已經(jīng)很少，目前或許能考慮的，只有節(jié)假日免費和綠色通道兩項政策，據(jù)她測算，兩項政策一年大概減少企業(yè)收入500億元，相當(dāng)于一年的養(yǎng)護(hù)支出，但用戶體驗并不是很好。特別是節(jié)假日的高速公路免費政策，造成了大量的擁堵，增加油耗和安全事故，降低了通行效率。

“修路養(yǎng)路非常貴！”徐麗算了一筆賬，高速公路的壽命一般是20～30年，一般10年左右就需要大修一次，其間小修、中修不斷。根據(jù)近幾年《全國收費公路統(tǒng)計公報》，2013～2017年，收費公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費支出分別是390億元、469.2億元、503.5、476.3億元和533.9億元。

“因此，我們要考慮的，是要不要修這么多，什么時候修這么多?？茖W(xué)規(guī)劃非常重要！”徐麗算了一筆賬，2017年全國公路建設(shè)資本金投入25614.2億元，而車購稅只有不到3000億元，燃油稅用于公路的也只有2000億元左右，加起來最多5000億元，也就是說，在這2.5萬億元的資本金中，只有20%是財政的錢，僅靠財政無法滿足目前的公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)需求。

“如果不控制規(guī)模，最終損害的還是每一個人的利益?！毙禧愓f。