國(guó)家監(jiān)委一年之變：改革“小紀(jì)委”，分設(shè)“前后臺(tái)”

譚暢 李馥含

2019年1月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布了最新的組織機(jī)構(gòu)圖，其內(nèi)設(shè)職能部門(mén)由原來(lái)的27個(gè)增加到31個(gè)，達(dá)到史上最大規(guī)模。部門(mén)名稱也發(fā)生相應(yīng)變化，原來(lái)的第一至第十二紀(jì)檢監(jiān)察室，被調(diào)整為第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調(diào)查室。

國(guó)家監(jiān)察體制改革，最受關(guān)注的變化是賦予監(jiān)委對(duì)職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限和措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，對(duì)操作過(guò)程的要求，與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。

2018年年末，中華全國(guó)總工會(huì)副主席、農(nóng)民工巨曉林有了一份新兼職——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員。

包括巨曉林在內(nèi)，共有50人被國(guó)家監(jiān)委聘為首屆特約監(jiān)察員。12月17日，他們從中央紀(jì)委副書(shū)記、國(guó)家監(jiān)委主任楊曉渡手中接過(guò)聘書(shū)，聘期五年。

在推薦單位和中央組織部找巨曉林談話前，他對(duì)特約監(jiān)察員的工作職責(zé)還有些茫然。五年前，原監(jiān)察部也曾聘請(qǐng)過(guò)特邀監(jiān)察員，職責(zé)是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，還可以向監(jiān)察部轉(zhuǎn)遞群眾的檢舉、控告。而對(duì)照2018年8月出臺(tái)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，再聽(tīng)完楊曉渡在聘任儀式上的講話，巨曉林明白了，自己將負(fù)有一項(xiàng)與過(guò)去完全不同的使命：“我們不是幫國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督別人，而是被邀請(qǐng)去監(jiān)督國(guó)家監(jiān)委的。”

2018年3月5日，在國(guó)家監(jiān)委呼之欲出時(shí)，楊曉渡曾在全國(guó)兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”受訪時(shí)表示：“（監(jiān)委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作對(duì)象。但我們認(rèn)為，我們不是一個(gè)超級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)?！蓖?月23日上午，在中央紀(jì)委機(jī)關(guān)舉行了一個(gè)簡(jiǎn)短揭牌儀式后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)正式成立。

轉(zhuǎn)眼一年已過(guò)，改革成效如何？

一次一授權(quán)

一年間，趙東平有過(guò)三個(gè)全然不同的職務(wù)。

自從2002年進(jìn)入最高檢反貪總局，十幾年來(lái)，趙東平參與辦理過(guò)多起重大職務(wù)犯罪案件，是一名資深檢察官。

2018年2月25日，農(nóng)歷正月初十，中央紀(jì)委為包括趙東平在內(nèi)的102名最高檢反貪總局轉(zhuǎn)隸干部舉行了一個(gè)簡(jiǎn)單的歡迎儀式，然后舉行了全員參與的深化國(guó)家監(jiān)察體制改革專題培訓(xùn)班開(kāi)班式暨轉(zhuǎn)隸干部見(jiàn)面會(huì)。

從檢察官變成監(jiān)察官，角色面臨轉(zhuǎn)換?！耙郧笆菆?zhí)法，現(xiàn)在還有執(zhí)紀(jì)，我有很多新知識(shí)要學(xué)習(xí)?！?018年4月，趙東平以“中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委第九紀(jì)檢監(jiān)察室一處處長(zhǎng)”的身份出現(xiàn)在《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》的報(bào)道中。時(shí)隔半年，再次出現(xiàn)在《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》上時(shí)，趙東平的職務(wù)已是“中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委第十四審查調(diào)查室副主任”。

從第九紀(jì)檢監(jiān)察室到第十四審查調(diào)查室，趙東平所在處室調(diào)整的背后，是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委一次“低調(diào)”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。

2019年1月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布了最新的組織機(jī)構(gòu)圖，其內(nèi)設(shè)職能部門(mén)由原來(lái)的27個(gè)增加到31個(gè)，達(dá)到史上最大規(guī)模。部門(mén)名稱也發(fā)生相應(yīng)變化，原來(lái)的第一至第十二紀(jì)檢監(jiān)察室，被調(diào)整為第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調(diào)查室。

隨著名稱的變化，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能也發(fā)生根本性變化。

制度反腐學(xué)者、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠告訴《南方周末》記者，改革前，12個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室就像“小紀(jì)委”，既管日常監(jiān)督，又管執(zhí)紀(jì)審查，“從‘紅臉出汗批評(píng)一個(gè)干部，到做出黨紀(jì)政紀(jì)處分，再到移送司法機(jī)關(guān)，都是一個(gè)人管。于是，對(duì)就對(duì)到底，錯(cuò)就錯(cuò)到頭。另外，一個(gè)人本來(lái)就日常聯(lián)系某個(gè)單位，現(xiàn)在又辦某個(gè)單位的案子，容易被圍獵。”

經(jīng)過(guò)改革，日常監(jiān)督和查辦案件實(shí)現(xiàn)了“前后臺(tái)”分設(shè)。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水向《南方周末》記者介紹了具體做法——11個(gè)監(jiān)督檢查室按聯(lián)系的部門(mén)和區(qū)域劃分，負(fù)責(zé)聯(lián)系單位的日常監(jiān)督，不查辦具體案件；5個(gè)審查調(diào)查室不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門(mén)，而是負(fù)責(zé)對(duì)違紀(jì)違法行為進(jìn)行初步核實(shí)和審查調(diào)查，一次一授權(quán)，由案件監(jiān)督管理室統(tǒng)一調(diào)度。

“改革的邏輯是實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行時(shí)的內(nèi)部制約。”莊德水說(shuō)，目前地市級(jí)以上的紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部都已分設(shè)，“縣級(jí)以下因?yàn)槿藬?shù)少，沒(méi)分這么細(xì)致”。

曾有地方紀(jì)委監(jiān)委人士向媒體反映，改革前受到“以辦大案要案論英雄”的政績(jī)觀影響，大部分地方紀(jì)委的人力物力大多投入到執(zhí)紀(jì)審查上，日常監(jiān)督面臨“力量不足不專不強(qiáng)”的處境。

隨著“小紀(jì)委”被改革，局面得以扭轉(zhuǎn)?！吨袊?guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》刊文稱，職能分設(shè)后，監(jiān)督檢查部門(mén)的工作重點(diǎn)在于加強(qiáng)監(jiān)督，致力于遏增量，更側(cè)重治本；審查調(diào)查部門(mén)的工作重點(diǎn)則是深挖細(xì)查重大腐敗案件，致力于減存量，更側(cè)重治標(biāo)。

“政務(wù)處分”取代“政紀(jì)處分”

趙東平的“老領(lǐng)導(dǎo)”——最高檢原副檢察長(zhǎng)兼反貪總局局長(zhǎng)盧希，在轉(zhuǎn)隸干部中級(jí)別最高。2018年3月23日國(guó)家監(jiān)委揭牌儀式后，盧希以國(guó)家監(jiān)委委員的身份進(jìn)行憲法宣誓。

當(dāng)天進(jìn)行憲法宣誓的有5位國(guó)家監(jiān)委副主任和10位國(guó)家監(jiān)委委員。對(duì)照名單可見(jiàn)，這屆國(guó)家監(jiān)委主任、副主任都由中央紀(jì)委副書(shū)記擔(dān)任。10名國(guó)家監(jiān)委委員中，9人就職時(shí)為中央紀(jì)委常委，只有盧希為中央紀(jì)委委員。就職十個(gè)月后，盧希也當(dāng)選為中央紀(jì)委常委。

領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職，是中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委合署辦公的具體體現(xiàn)。根據(jù)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制，監(jiān)委委務(wù)會(huì)也與紀(jì)委常委會(huì)議合并召開(kāi)，一般不單獨(dú)召開(kāi)。

合署后，從檢察院轉(zhuǎn)隸的干部要學(xué)執(zhí)紀(jì)，而“老紀(jì)檢”則要學(xué)執(zhí)法——既管違紀(jì)，又管違法。更大的變化是，問(wèn)題線索移交到審查調(diào)查室后，違紀(jì)、違法和犯罪調(diào)查將同步啟動(dòng)、同時(shí)進(jìn)行，采取“一竿子插到底”的辦案方法。

根據(jù)審查調(diào)查結(jié)論，監(jiān)委將對(duì)違法的公職人員做出政務(wù)處分——這是監(jiān)察法實(shí)施后的一個(gè)新變化，以前常見(jiàn)于紀(jì)委通報(bào)中的“政紀(jì)處分”，并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念。

實(shí)際上，在監(jiān)察法正式通過(guò)前的2018年2月，中央紀(jì)委通報(bào)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題時(shí)，已開(kāi)始用“政務(wù)處分”取代“政紀(jì)處分”。

不過(guò)，武漢大學(xué)法學(xué)院教授江國(guó)華認(rèn)為，監(jiān)察法對(duì)于政務(wù)處分規(guī)定得還不夠具體，政務(wù)處分的適用范圍、處分依據(jù)、執(zhí)行程序、救濟(jì)途徑等重要內(nèi)容還未能涉及。

“（當(dāng)時(shí)）在改革已經(jīng)推開(kāi)的背景之下，為解決監(jiān)察工作無(wú)法可依的局面，立法機(jī)關(guān)只能按照‘急法先立的原則，先推動(dòng)修憲，然后制定監(jiān)察法。但從立法技術(shù)角度來(lái)看，監(jiān)察法的規(guī)定過(guò)于原則，難以為監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行提供充分的規(guī)則供給。”江國(guó)華告訴《南方周末》記者，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委雖出臺(tái)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等文件，但仍需以法律形式對(duì)政務(wù)處分做出更為全面系統(tǒng)的規(guī)定。

江國(guó)華的這一想法或許不久就能實(shí)現(xiàn)。2018年9月，全國(guó)人大常委會(huì)公布了立法規(guī)劃，由國(guó)家監(jiān)委牽頭制定的政務(wù)處分法被列入第一類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目是條件比較成熟、擬在任期內(nèi)提請(qǐng)審議的草案。

“他們還是擔(dān)心辦案辦錯(cuò)”

在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，由國(guó)家監(jiān)委牽頭制定的另一部法律也榜上有名——監(jiān)察官法名列第二類項(xiàng)目。這類是需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。

國(guó)家監(jiān)察體制改革，最受關(guān)注的變化是賦予監(jiān)委對(duì)職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限和措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，對(duì)操作過(guò)程的要求，與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。

“這對(duì)監(jiān)委的調(diào)查工作提出了很高的要求?！敝醒爰o(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室主任馬森述曾在《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》雜志上刊文，特別強(qiáng)調(diào)證據(jù)的合法性問(wèn)題。

2018年，武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅在給各地紀(jì)委監(jiān)委講課時(shí)，發(fā)現(xiàn)學(xué)員們最關(guān)心的是如何合法行使監(jiān)察權(quán)，如何與刑事審判的要求相銜接，“他們還是擔(dān)心辦案辦錯(cuò)，或者辦案引起社會(huì)輿論反彈。這可能是監(jiān)委目前面臨的最現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。

有法律界人士建議，應(yīng)把通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試作為監(jiān)察官的任職條件，并在監(jiān)察官法中予以明確，以此提高監(jiān)察官群體的法治素養(yǎng)。

“監(jiān)察官法現(xiàn)在還沒(méi)有進(jìn)展到請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行討論的階段，但方向肯定是要對(duì)（監(jiān)察官）增量部分提高門(mén)檻。”秦前紅判斷，即便不要求通過(guò)“法考”，也會(huì)建立一種單獨(dú)的考試制度來(lái)“遴選”監(jiān)察官。

“在現(xiàn)階段，可以看出監(jiān)委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加強(qiáng)反腐效率同等重要?！币晃粐?guó)家監(jiān)委特約監(jiān)察員提醒《南方周末》記者，要留意國(guó)家監(jiān)委對(duì)外釋放的反腐細(xì)節(jié)信息。

2018年年底，在國(guó)家博物館舉行的“偉大的變革——慶祝改革開(kāi)放40周年大型展覽”上，四份蓋有國(guó)家監(jiān)委公章的文件被作為展品陳列——這是國(guó)家監(jiān)委對(duì)貴州省原副省長(zhǎng)王曉光涉嫌職務(wù)違法犯罪案做出的幾份文書(shū)，分別是《立案決定書(shū)》《留置決定書(shū)》，以及分別發(fā)給貴州省委和王曉光家屬的兩份《留置通知書(shū)》。

“王曉光案”也被稱為國(guó)家監(jiān)委成立后的“留置第一案”。王曉光于2018年4月1日落馬，距國(guó)家監(jiān)委正式揭牌僅僅十天。四份文件的發(fā)出時(shí)間均為4月1日——當(dāng)晚11點(diǎn)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布了王曉光落馬的消息。

從幕后走到臺(tái)前

2018年8月23日，成立五個(gè)月的國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合最高法、最高檢、公安部、外交部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于敦促職務(wù)犯罪案件境外在逃人員投案自首的公告》。

此后四個(gè)多月時(shí)間里，包括“百名紅通人員”蔣雷、王清偉在內(nèi)，165名外逃人員主動(dòng)投案。

“這次公告，第一個(gè)署名單位就是國(guó)家監(jiān)委。以往我們?cè)凇炀W(wǎng)行動(dòng)‘獵狐行動(dòng)中也頒布過(guò)類似公告，但署名沒(méi)有監(jiān)察機(jī)關(guān)，也沒(méi)有中央紀(jì)委。”G20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風(fēng)告訴《南方周末》記者，在過(guò)去的追逃追贓國(guó)際合作中，中央紀(jì)委一直在幕后起組織協(xié)調(diào)作用，現(xiàn)在終于以國(guó)家監(jiān)委的身份走到臺(tái)前。

“中央紀(jì)委出面做國(guó)際追逃追贓是找不到對(duì)接方的，因?yàn)樗钦h的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒(méi)法和其他國(guó)家負(fù)責(zé)法律的機(jī)關(guān)對(duì)接?！崩钣乐乙脖硎?，國(guó)家監(jiān)委的優(yōu)勢(shì)在于“出面名正言順”。

關(guān)于監(jiān)委的定位，存在兩種表述，一種是“政治機(jī)關(guān)”，另一種是“根據(jù)憲法、監(jiān)察法獨(dú)立行使職權(quán)的反腐敗專門(mén)機(jī)構(gòu)”。在進(jìn)行國(guó)際交流時(shí)，自然選擇后者。

“國(guó)際法（引渡制度）有政治犯罪例外原則。如果對(duì)外說(shuō)國(guó)家監(jiān)委是政治機(jī)關(guān)，就沒(méi)人和它開(kāi)展合作了?！秉S風(fēng)說(shuō)，這也是中央紀(jì)委過(guò)去不能直接和外國(guó)開(kāi)展國(guó)際刑事司法合作的原因——它的法律地位比較模糊。

現(xiàn)在，國(guó)家監(jiān)委的法律地位明確，開(kāi)展反腐敗國(guó)際合作是其法定職權(quán)。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌縣原常務(wù)副縣長(zhǎng)姚錦旗，在國(guó)際刑警組織對(duì)其發(fā)布“紅色通緝令”后，被保加利亞警方抓獲。據(jù)中央追逃辦有關(guān)工作人員介紹，中方以國(guó)家監(jiān)委名義提出引渡請(qǐng)求，得到保方的支持。該案被稱為“國(guó)家監(jiān)委引渡第一案”。

中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)稱，2018年，共從110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)追回外逃人員1335人，追回贓款35.41億元人民幣，分別比2017年增長(zhǎng)3%和261%。

在國(guó)家監(jiān)委內(nèi)部，承擔(dān)反腐敗對(duì)外合作事宜的是國(guó)際合作局。黃風(fēng)和國(guó)際合作局工作人員經(jīng)常有工作接觸，在他的印象中，這支隊(duì)伍“比較年輕，專業(yè)性比較強(qiáng)，而且有一種百折不撓的精神”。

“但是，比較年輕就意味著比較新，還需要在各方面豐富經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐?！秉S風(fēng)說(shuō)，和以前開(kāi)展國(guó)際合作的司法機(jī)關(guān)相比，國(guó)家監(jiān)委成立后更多是向外國(guó)提出合作請(qǐng)求，而根據(jù)外國(guó)的請(qǐng)求對(duì)其提供協(xié)助方面還需要彌補(bǔ)?！耙㈦p向機(jī)制，這樣（國(guó)家監(jiān)委）在反腐敗國(guó)際合作中扮演的角色會(huì)更加全面，也有利于贏得外國(guó)主管機(jī)關(guān)的信任”。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)委？

2019年剛開(kāi)年，作為國(guó)家監(jiān)委特約監(jiān)察員，巨曉林全年的工作計(jì)劃已經(jīng)排好。國(guó)家監(jiān)委給他發(fā)了一張表格，各種活動(dòng)安排一直列到年底，有的培訓(xùn)需要50名特約監(jiān)察員都參加，也有的活動(dòng)一次只邀請(qǐng)兩三人——“具體內(nèi)容對(duì)外是嚴(yán)格保密的?！本迺粤终f(shuō)。

“國(guó)家監(jiān)委聘請(qǐng)第一屆特約監(jiān)察員，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受外部監(jiān)督的誠(chéng)意，是加強(qiáng)外部監(jiān)督的重要舉措?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔也是特約監(jiān)察員，十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)之后，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委邀請(qǐng)相關(guān)學(xué)者撰寫(xiě)一些解讀文章。張翔注意到，中央紀(jì)委今年強(qiáng)調(diào)“自我監(jiān)督”，于是定下了文章的主題——誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)委，并發(fā)表在《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》雜志上。

監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。在秦前紅的印象中，一年來(lái)全國(guó)只有個(gè)別地方先行做了嘗試，大部分地方?jīng)]有類似操作。

“從人大常委會(huì)的角度來(lái)講，它也處于一種被動(dòng)狀態(tài)。監(jiān)委做專項(xiàng)報(bào)告，到底怎么操作、誰(shuí)主動(dòng)、監(jiān)委要報(bào)告哪些內(nèi)容、報(bào)告完還像不像以前一樣進(jìn)行表決，如果表決，萬(wàn)一不通過(guò)怎么處理，這些都是不清楚的。”秦前紅說(shuō)，現(xiàn)在地方上有些為難，覺(jué)得沒(méi)有先例可循，“全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該推動(dòng)這項(xiàng)工作，如果它做了，地方的人大常委會(huì)也會(huì)跟著動(dòng)起來(lái)”。

據(jù)新華社2018年9月的一篇報(bào)道，作為監(jiān)察體制改革的三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，山西省人大常委會(huì)在全國(guó)率先聽(tīng)取省監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告，形成了于法有據(jù)、調(diào)查深入、審議充分、程序完善的審議監(jiān)委專項(xiàng)報(bào)告辦法。

北京也是試點(diǎn)地區(qū)。北京市人大常委會(huì)法治建設(shè)顧問(wèn)姜明安告訴《南方周末》記者，北京市監(jiān)委向北京市人大常委會(huì)主任、副主任做過(guò)匯報(bào)。“范圍小多了，常委會(huì)委員有幾十人，主任、副主任只有幾個(gè)人”。

姜明安在2019年2月22日的法治建設(shè)顧問(wèn)全體會(huì)議上建議，今年應(yīng)讓北京市監(jiān)委向北京市人大常委會(huì)做一次專項(xiàng)報(bào)告，“還可以和專題詢問(wèn)結(jié)合起來(lái)，讓人大常委會(huì)了解監(jiān)委到底運(yùn)行得怎么樣”。

2019年，姜明安更希望看到國(guó)家監(jiān)委接受全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督，“去年國(guó)家監(jiān)委剛成立，事情很多，沒(méi)做報(bào)告可以理解，今年該向全國(guó)人大常委會(huì)做報(bào)告了”。