甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度相關(guān)建議

十九大報(bào)告提出的中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代既是國(guó)家路線圖，也是個(gè)體意愿的集中體現(xiàn)。對(duì)甘肅而言，貫徹十九大報(bào)告就是要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結(jié)合起來(lái)，建設(shè)幸福美好新甘肅，而這需要現(xiàn)代財(cái)政下的財(cái)力有效集中、共治理念運(yùn)用和全新理論支持。故應(yīng)認(rèn)真總結(jié)當(dāng)前甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度面臨的困難，通過(guò)提高財(cái)政整體隊(duì)伍政治理論素養(yǎng)、調(diào)整省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和抓好轉(zhuǎn)移支付工作等措施，為建設(shè)幸福美好新甘肅奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。

現(xiàn)代財(cái)政制度的首次提出是在2013年的十八屆三中全會(huì)上。隨后，從厘清現(xiàn)代財(cái)政與公共財(cái)政關(guān)系人手，認(rèn)為中央提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，就是想通過(guò)我國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化之路打造強(qiáng)有力的國(guó)家組織能力，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。2017年，又立足國(guó)家戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)現(xiàn)代財(cái)政，認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政在進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范我國(guó)財(cái)政制度整體運(yùn)行的同時(shí)，還把財(cái)政從經(jīng)濟(jì)層面提升至國(guó)家層面，使財(cái)政成為新國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的核心要素。所以，現(xiàn)代財(cái)政就是基于國(guó)際視角看待中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，力圖通過(guò)提升以財(cái)政為核心的國(guó)家（政府）組織動(dòng)員能力，來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。

一、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)建設(shè)幸福美好新甘肅的必要性

貫徹十九大精神，需要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結(jié)合起來(lái)，具體到甘肅而言，就是要建設(shè)幸福美好新甘肅。

（一）建設(shè)幸福美好新甘肅是對(duì)十九大報(bào)告的具體實(shí)踐

幸福美好新甘肅最早提出于2012年，發(fā)展至今，建設(shè)幸福美好新甘肅的要點(diǎn)主要有三：一是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。甘肅整體生態(tài)環(huán)境極其脆弱，生態(tài)維護(hù)或恢復(fù)成本較高，故不適宜“先污染，后治理”的發(fā)展模式。二是做好精準(zhǔn)扶貧工作。甘肅86個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位中國(guó)家級(jí)貧困縣有43個(gè)，居民收入自2007年就位列全國(guó)倒數(shù)第一，故做好精準(zhǔn)扶貧工作對(duì)甘肅貫徹十九大報(bào)告提出的共同富裕發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。三是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。甘肅經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整下顯得較為薄弱，全省亦未形成格局明顯的城市發(fā)展群，突出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合十九大報(bào)告中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體要求。

（二）建設(shè)幸福美好新甘肅需要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

自然而然，建設(shè)幸福美好新甘肅需要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。第一，建設(shè)幸福美好新甘肅需要集中財(cái)力。生態(tài)文明建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧工作存在建設(shè)期長(zhǎng)、社會(huì)福利性質(zhì)明顯等特征，市場(chǎng)資本很難持續(xù)投入，必以財(cái)政投入為主。第二，建設(shè)幸福美好新甘肅需要共治理念。幸福美好新甘肅是甘肅對(duì)十九大報(bào)告的具體實(shí)踐，這需要各級(jí)政府、市場(chǎng)資本、社會(huì)個(gè)體都參與進(jìn)來(lái)，形成省級(jí)政府與省以下各級(jí)政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)間的合力。第三，建設(shè)幸福美好新甘肅需要理論創(chuàng)新。十九大報(bào)告具有很高的戰(zhàn)略性、全局性和規(guī)劃性，要求我們?cè)诮ㄔO(shè)幸福美好新甘肅的過(guò)程中要加強(qiáng)理論研究。

二、甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的困難

相比建設(shè)幸福美好新甘肅對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切需要，甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度還存在如下困難。

（一）財(cái)政收支平衡難度很大

甘肅財(cái)政基本面一直較為薄弱，2016年，甘肅一般公共預(yù)算收入786億元，占地方一般公共預(yù)算總收入的0.9%，僅為全國(guó)地方一般公共預(yù)算收入平均數(shù)2814億元的28%;全省一般公共預(yù)算支出3150億元，占地方一般公共預(yù)算總支出的2%，為全國(guó)地方一般公共預(yù)算支出平均數(shù)5172億元的61%。其中，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行數(shù)為2011億元，占全省一般公共預(yù)算支出的64%。依據(jù)上述數(shù)據(jù)可知，甘肅創(chuàng)收能力很弱，不及全國(guó)地方財(cái)政收入平均數(shù)的三分之一，但甘肅財(cái)政支出是剛性的，接近全國(guó)地方財(cái)政支出平均數(shù)的三分之二，財(cái)政收支平衡難度很大。

（二）財(cái)政預(yù)算制度存在缺陷

受制于我國(guó)財(cái)政預(yù)算改革長(zhǎng)期滯后的現(xiàn)狀，甘肅財(cái)政預(yù)算制度存在很大缺陷，從而加大了加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的難度。甘肅財(cái)政預(yù)算制度的缺陷突出表現(xiàn)如下。

第一，中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行不力。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》中提到的中期財(cái)政規(guī)劃是要將年度預(yù)算升級(jí)為3-5年的中期預(yù)算，這符合投向生態(tài)文明、精準(zhǔn)扶貧等民生事務(wù)的財(cái)政資金運(yùn)行規(guī)律，更有利于財(cái)政基本面薄弱的甘肅，但實(shí)踐中明顯執(zhí)行不力。

第二，預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行不力。2014年修訂的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做出了具體規(guī)定，包括確立績(jī)效原則、政府應(yīng)編制績(jī)效預(yù)算以及部門(mén)、單位預(yù)算編制應(yīng)有績(jī)效目標(biāo)等。發(fā)展至今，預(yù)算績(jī)效管理已由最初的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)升級(jí)為部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)，但甘肅預(yù)算績(jī)效管理依然停留在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)階段，且不完整。

第三，預(yù)算監(jiān)管整合力度不足。當(dāng)前，涉及預(yù)算監(jiān)管的有人大、財(cái)政、審計(jì)等多個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)管各有側(cè)重點(diǎn)，各有長(zhǎng)處。若能整合，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)管效果就會(huì)更好。但由于甘肅起步時(shí)間晚且只限于省級(jí)層面，致使預(yù)算監(jiān)管整合力度不足。

（三）省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系未理順

2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2018年，又出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，《方案》指出：“省級(jí)政府要考慮本地區(qū)實(shí)際，結(jié)合省以下財(cái)政體制，合理劃分省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌?！睆膶?shí)踐上看，甘肅在貫徹《方案》上存在一定困難，甘肅省級(jí)財(cái)政的主要作用是及時(shí)撥付轉(zhuǎn)移支付資金，省以下地方財(cái)政則是等靠要各類(lèi)財(cái)政資金以彌補(bǔ)不足，省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系亟待理順。

（四）財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)滯后

不過(guò)，甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度最大的困難是財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)滯后問(wèn)題，包括理論研究隊(duì)伍和實(shí)踐操作隊(duì)伍。理論研究層面，現(xiàn)代財(cái)政涉及理論創(chuàng)新，故甘肅需要一批懂財(cái)政、知省情的理論研究人員，為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供智力支撐。實(shí)踐操作層面，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度關(guān)乎甘肅對(duì)十九大報(bào)告的具體實(shí)踐以及建設(shè)幸福美好新甘肅的推進(jìn)速度，故應(yīng)從國(guó)家、全省戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)工作。

三、甘肅加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的措施建議

（一）提高財(cái)政整體隊(duì)伍政治理論素養(yǎng)

加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，第一要?jiǎng)?wù)還是要解決財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)滯后問(wèn)題。這是因?yàn)?，只有不斷提高甘肅財(cái)政整體隊(duì)伍政治理論素養(yǎng)，我們才能深刻理解中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的核心要素，才能把加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度與建設(shè)幸福美好新甘肅聯(lián)系在一起，才能有決心去改變甘肅財(cái)政薄弱的現(xiàn)狀。

（二）調(diào)整省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系

對(duì)甘肅省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系可從以下兩點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整：一是增加省級(jí)政府事權(quán)范圍。應(yīng)以《方案》為參照，增加甘肅省級(jí)政府事權(quán)范圍，特別是生態(tài)文明建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧工作和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要上升到省級(jí)層面加以統(tǒng)籌和實(shí)施。二是規(guī)范省以下地方政府財(cái)源建設(shè)。在增加省級(jí)政府事權(quán)、緩解省以下地方政府尤其是基層政府財(cái)政壓力的前提下，應(yīng)重視并規(guī)范省以下地方政府財(cái)源建設(shè)，防止分稅制在執(zhí)行中逐層變成分錢(qián)制，并以此擠壓非規(guī)范性收入的存在空間。

（三）強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理

針對(duì)甘肅財(cái)政預(yù)算管理中存在的缺陷，可對(duì)應(yīng)做實(shí)以下工作：一是盡快編制中期財(cái)政規(guī)劃。財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極與省發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，盡快在省級(jí)層面上編制出中期財(cái)政規(guī)劃，為財(cái)政預(yù)算資金納入中期預(yù)算積累經(jīng)驗(yàn)。二是落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理。甘肅要以加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度為契機(jī)，突出財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理工作上的主導(dǎo)作用，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌，盡早實(shí)現(xiàn)涉及所有部門(mén)的重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管，以培育財(cái)政資金績(jī)效觀。三是整合預(yù)算監(jiān)管。人大要強(qiáng)化與財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)能力，通過(guò)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、協(xié)作機(jī)制等建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管全覆蓋。

（四）抓好轉(zhuǎn)移支付工作

甘肅財(cái)政需正視依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本現(xiàn)狀，認(rèn)真研究和總結(jié)甘肅在使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金方面存在的問(wèn)題與原因，特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，從編制、審核、使用、評(píng)價(jià)到監(jiān)督檢查各個(gè)環(huán)節(jié)上都要對(duì)照財(cái)政部規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，省財(cái)政部門(mén)應(yīng)在這方面發(fā)揮更加積極的作用，以提高甘肅使用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的效果，進(jìn)而爭(zhēng)取中央加大對(duì)甘肅生態(tài)文明建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧工作和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的更多支持。

本文為2017年度甘肅社科規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅踐行五大發(fā)展理念的現(xiàn)代財(cái)政制度研究（YB083）”研究成果。

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