“吹哨報到”治理創(chuàng)新的北京探索

楊積堂：“吹哨報到”治理創(chuàng)新的內(nèi)在價值

北京以黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到” （以下簡稱“吹哨報到”）改革為抓手，探索創(chuàng)新了黨建引領(lǐng)基層治理體制機制的成功實踐。這實質(zhì)上是一次“哨口向下，聲音向上”的理念轉(zhuǎn)變，在“吹哨報到”的探索和實踐中，哨口不斷下沉，聲音堅持上傳，改變了長期以來“喇叭口向下”的基層治理模式。傳統(tǒng)的基層治理模式，基層處于相對被動的聽令狀態(tài)，推動工作主要是由上面部署、基層落實，這在落實國家大政方針方面，有著天然的優(yōu)勢。但在加強基層社會治理，破解基層治理難題方面，傳統(tǒng)的治理機制就略顯不足了。尤其是在解決問題的精準性、上下互動的有效性、基層治理的能動性等方面難以有效發(fā)揮作用，也難以克服我國條塊分割、垂直層級管理的行政體制在基層治理中的弊端和局限性。“吹哨報到”的體制機制創(chuàng)新，在破解基層治理難題方面突顯了極大的優(yōu)勢，彰顯了這一基層治理模式的內(nèi)在價值。

破解三大基層治理難題

增強解決問題的精準性。通過“吹哨報到”創(chuàng)新機制，首先把“哨子”遞給街鄉(xiāng)基層，并切實“賦能”。當基層為長期難以解決的問題撓頭的時候，一聲賦予 “部門報到”之能的哨音，就為破解難題找到了路徑。聽到哨音的有關(guān)主責(zé)部門，通過積極報到，參與基層治理，有針對性地面對具體問題，找出解決方案并付諸實施。在基層調(diào)研過程中，基層干部和群眾談到“吹哨報到”，最欣喜的都是如數(shù)家珍地訴說“吹哨報到”機制實施以來，為街鄉(xiāng)和社區(qū)解決了哪些實打?qū)嵉碾y題，而有的難題還是多年沒有解決的“老毛病”?！按瞪趫蟮健弊鳛楸本┦型七M黨建引領(lǐng)基層治理的創(chuàng)新機制，用基層的“吹哨聲”，將基層治理中需要解決的“真問題”與解決問題的主責(zé)部門相鏈接，極大增強了發(fā)現(xiàn)問題的及時性、分析問題的針對性、解決問題的精準性。隨著吹哨報到向社區(qū)延伸，更有利于精準破解基層治理難題，切實化解基層治理矛盾。

提升上下互動的有效性?；鶎由鐣卫硎且粋€復(fù)雜的系統(tǒng)工程，上面千條線，下面一根針，這根針要真正發(fā)揮作用，有賴于“提線主責(zé)部門”與“針頭”的有效互動。在傳統(tǒng)的治理機制下，更多的是從上向下的傳導(dǎo)作用。具體表現(xiàn)為單向度的指令、要求以及占絕對分量的上級考核。而“針頭”的困難與問題反饋向度的能量有限，或者說較為微弱。長此以往，就扼殺了基層治理“上下互動”的積極性和有效性?！按瞪趫蟮健被鶎觿?chuàng)新機制的實施，從根本上改變了“線”與“針”的關(guān)系。街鄉(xiāng)基層的“吹哨聲”被賦能了，有關(guān)主責(zé)部門和基層街鄉(xiāng)之間， 即“線”與“針”之間不再是單向度指令的強力傳遞，而變成了上下之間的有機互動。在“吹哨報到”機制下，街鄉(xiāng)遇到的基層治理難題，通過吹哨從“針頭”向上傳遞，“提線”的主責(zé)部門接到基層“哨音”積極應(yīng)對，針對具體問題著力化解。這在“吹哨報到”機制賦能基礎(chǔ)上，為基層“針頭”提供了有效支撐和堅實保障，從而在更加有效的上下互動中形成良性的基層治理機制。

激發(fā)基層治理的能動性。在傳統(tǒng)機制下，過去基層治理中的難題，有的長期得不到解決;有的街鄉(xiāng)在各種治理難題久拖不決的困境中掙扎，慢慢地會顯出疲態(tài);有的會從積極主動找問題變成得過且過，多一事不如少一事，從而嚴重影響基層治理的能動性。由于“吹哨報到”機制的有效實施，一位鄉(xiāng)黨委（地區(qū)工委）書記在我們調(diào)研時作了這樣一段描述，“這段時間我一直沒有閑著。我利用晚上和周末，到轄區(qū)每一個社區(qū)走訪，看看每個社區(qū)都存在哪些需要解決的問題。在這個基礎(chǔ)上，跟社區(qū)書記、主任溝通，把每個社區(qū)的問題都盡量拉出清單。看看哪些是樓院自治就能解決的，哪些是社區(qū)自己就能解決的;哪些是地區(qū)工委要解決的，哪些是需要吹哨解決的;哪些是今年要解決的，哪些是需要長期解決的?！边@種“問題清單”意識，是對“吹哨報到”體制改革試點取得顯著效果的積極回應(yīng)。在2018年的“吹哨報到”體制改革試點中，許多街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“精準吹哨”破解了轄區(qū)治理中的長期難題。實踐證明，“吹哨報到”機制創(chuàng)新給基層治理帶來了深刻變化，基層治理的能動性顯著提升，大大激發(fā)了基層主動找問題、發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、解決問題的積極性。

彌補兩項體制機制局限

破解行政條塊分割的封閉性。我國現(xiàn)行的行政管理體制，是按照所管轄的事權(quán)，對行政單位進行條塊化的體制設(shè)置。與基層治理有關(guān)的土地房屋、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、電力通信、社會治安、食品安全等等，均分屬于不同的行政管理部門。這種條塊分割的方式，在國家治理機制中，權(quán)責(zé)分明，運行順暢。但在基層治理中，往往會遇到各種綜合性難題，這些難題牽扯到多個行政主管部門的權(quán)責(zé)。在過去的基層治理中，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層，基層治理的重任又主要由他們負擔(dān)。在條塊分割的行政機制下，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于權(quán)力所限，遇到綜合性治理難題往往束手無策，根本無法調(diào)動上級有關(guān)部門協(xié)同處理。這種機制，嚴重影響了基層綜合性難題的有效解決。正是“吹哨報到”機制為基層賦能，有效打破了條塊分割的封閉性。在“吹哨報到”機制下，大家首先共同面對的是“問題”，而不是“權(quán)力”?；鶎拥摹吧谝簟保兂闪艘恢滦袆拥摹疤柦恰薄＿@大大突破了不同部門之間的藩籬，破解了條塊分割造成的封閉性，為基層治理對綜合性難題進行綜合施策開啟了便捷的路徑。全市范圍內(nèi)基層治理中的很多綜合性難題，都是在“吹哨報到”機制下，各有關(guān)主責(zé)部門聞“哨音”而動，積極協(xié)調(diào)配合、協(xié)同化解，形成了在條塊分割行政管理機制下，基層綜合性難題的有效化解路徑。

打通垂直層級管理的局限性。在垂直層級管理體制下，終端問題的解決，往往都會成為難題。行政權(quán)力大小在從上向下傳導(dǎo)中，是逐級縮減的，但問題的落實，從上到下卻越來越具體。越具體的問題，所面臨的特殊性和復(fù)雜性就越大，這勢必給解決終端問題造成很多難以克服的困難。隨著社會不斷發(fā)展，基層社會所面臨的問題也越來越復(fù)雜。在基層治理過程中，往往需要街鄉(xiāng)社區(qū)面對這些基層治理難題。但傳統(tǒng)垂直管理體制下的權(quán)力位階，在終端問題解決時如何快速、有效調(diào)動上級部門的力量方面，具有天然的局限性。這給基層單位調(diào)動上級資源造成一定的工作障礙，不利于基層社會治理中終端難題的有效化解?！按瞪趫蟮健被鶎又卫頇C制，因事賦能，權(quán)責(zé)下沉，在垂直層級管理體制中建立了有效的反向傳導(dǎo)和督促機制，更有利于有關(guān)主責(zé)部門能夠及時應(yīng)對基層治理難題，切實為街鄉(xiāng)基層助力。有效擴展參與基層社會治理的主體范圍，為解決超大型城市基層社會治理找到了行之有效的模式和路徑。

張玉寶：“吹哨報到”的“三三制”探索

黨建引領(lǐng)“吹哨報到”強化街鄉(xiāng)黨組織在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予其更多權(quán)限，通過推動重心下移、力量下沉，形成工作合力，促進權(quán)責(zé)對等和條塊結(jié)合，解決城市基層治理的“最后一公里”難題。在基層黨建工作領(lǐng)域，通過推進各類黨組織向?qū)俚亟粥l(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委報到，以及組織在職黨員到生活所在社區(qū)村報到，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，整合黨建資源，推動事務(wù)共商、資源共享和活動共搞。

三個符合：“吹哨報到”的實踐價值

符合黨中央的最新精神。黨的十八大后，中央將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，提出要以黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新。在黨的十九大報告、黨章以及《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》中都明確指出，街鄉(xiāng)黨組織擔(dān)負著領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作和基層社會治理的雙重任務(wù)，基層黨建工作要融入基層社會治理中。《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》強調(diào)，要充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，有機聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享的城市基層黨建工作新格局。“吹哨報到”立足于解決群眾的實際問題，將基層黨建工作與基層社會治理有機融合，正是這些要求的生動實踐。

符合基層黨建工作發(fā)展趨勢。改革開放后，在傳統(tǒng)的單位體制之外，出現(xiàn)了大量黨的組織和工作覆蓋的空白點，原來有力有效的基層黨建模式出現(xiàn)了越來越多的“力不從心”和工作盲區(qū)?；鶎狱h建工作要及時填補、有力介入這些新生領(lǐng)域，著力解決群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事，不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的要求與期盼，認真回應(yīng)社會需要和群眾訴求?；鶎狱h建工作只有逐步打破自我封閉、自說自話、自娛自樂等局面，更多地走上社會、更密切聯(lián)系群眾，才能實現(xiàn)更大價值。北京市以黨建引領(lǐng)“吹哨報到”為抓手，以基層社會治理工作為紐帶，推動各基層黨組織之間協(xié)同共建、優(yōu)勢互補，這不僅繼承和發(fā)揚了我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且創(chuàng)造性地踐行了新時代黨的群眾路線，使基層黨建工作成為中國特色社會主義民主政治和社會治理新的增長點，成為中國社會治理的特有優(yōu)勢。這展現(xiàn)了基層黨建工作的新氣象新作為，符合新時代基層黨建工作發(fā)展的趨勢。

符合超大城市社會治理的實際。北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，各類資源的高度集聚是其特有優(yōu)勢。但駐區(qū)單位多、流動人口多、群眾訴求多，也對北京基層黨建和社會治理工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。黨建引領(lǐng)“吹哨報到”旨在打破條塊分割，整合社會資源，把黨的政治和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理優(yōu)勢。這由北京率先實踐絕非偶然。近年來，北京市認真貫徹落實習(xí)近平總書記視察北京重要講話精神，針對超大型國際化大都市的特征，不斷推進基層治理創(chuàng)新，努力構(gòu)建超大城市新型治理體系。如探索社區(qū)大黨委制、推進城市管理綜合執(zhí)法改革等等，取得顯著成效。在此基礎(chǔ)上，北京市堅持問題導(dǎo)向，聚焦突出矛盾，特別是針對基層治理難、執(zhí)法難等現(xiàn)象，破解基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、聚焦社會組織和群眾作用不強等問題，以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，做實基層黨建工作，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感為目標，促成了黨建引領(lǐng)社會治理工作從理論到實踐的重要突破，也為其他地區(qū)的社會治理帶來了較強的示范效應(yīng)。

三個轉(zhuǎn)變：基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新構(gòu)造

推動由單位制黨建到社區(qū)黨建再到城市基層黨建工作體制的轉(zhuǎn)變。“吹哨報到”實質(zhì)是對基層黨組織和廣大黨員的再組織、再動員。以單位為基礎(chǔ)開展黨建工作是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也被證明是行之有效的工作體制，需要長期堅持。隨著改革開放的推進，大量單位人走向社會，社區(qū)黨建作為對單位黨建的重要補充，日益受到關(guān)注。社區(qū)黨建是典型的屬地化黨建，負責(zé)屬地黨員的教育管理監(jiān)督工作，履行組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾等職責(zé)。它與群眾聯(lián)系最為密切，與基層社會治理本應(yīng)深度融合。但社區(qū)作為居民自治組織能夠調(diào)動的資源十分有限，在區(qū)域化黨建中往往呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的局面，這與新時代基層黨建工作的新要求極不相稱?！按瞪趫蟮健蓖ㄟ^體制機制創(chuàng)新，賦予街道社區(qū)黨組織更多職責(zé)權(quán)限，將各類基層黨組織重新組織、動員起來。這促進了基層組織之間的條塊融合，是單位制黨建和社區(qū)黨建的重要補充。

推動由縱向、封閉、科層制組織模式向融合、開放、網(wǎng)格化組織模式的轉(zhuǎn)變。以單位制為基礎(chǔ)的黨建組織模式具有科層制的特征。其優(yōu)點是上下級之間組織嚴密、領(lǐng)導(dǎo)有力，弊端是不同類型、不同系統(tǒng)的基層黨組織和黨員之間基本沒有交集，容易出現(xiàn)官僚化、封閉化等現(xiàn)象，導(dǎo)致各自為政等問題。“吹哨報到”機制創(chuàng)新不只是依靠行政組織，還通過政黨組織的驅(qū)動，將隸屬于不同系統(tǒng)的基層黨組織和組織關(guān)系不同的黨員通過社會治理的具體事項組織起來。通過黨組織的樞紐關(guān)聯(lián)促進治理主體之間的交流合作，突破傳統(tǒng)的科層管理模式，重塑基層治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是中國特色社會主義政治制度優(yōu)勢的生動體現(xiàn)?！按瞪趫蟮健蓖ㄟ^設(shè)立項目黨組織、功能型黨組織等方式將每名黨員納入屬地社會治理中，實現(xiàn)黨員派到一線去，支部建在項目上。這克服了傳統(tǒng)單位制黨建工作模式的弊端，既增強了各級黨組織之間的上下聯(lián)動，又推動了各類黨組織之間的左右互動，實現(xiàn)了黨建工作的同頻共振;推動構(gòu)建新型的網(wǎng)格化組織模式，極大提升了基層黨組織的組織力，是新時代新形勢下基層黨建組織模式的重要創(chuàng)新。

推動由自上而下行政動員工作機制向上下聯(lián)動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)基層黨建工作主要是以行政壓力、政治動員為推動力進行的，在工作導(dǎo)向上表現(xiàn)為對上級黨組織負責(zé)。這往往能夠做到使命必達、令行禁止。在新時代，基層黨建工作要呈現(xiàn)出新氣象新作為，必然需要補充新的動能。這要求各級黨組織認真落實以人民為中心的工作理念，以人民群眾的根本利益為黨建工作的出發(fā)點和落腳點，把群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為開展黨建工作的重要依據(jù)。通過向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)、向民眾賦權(quán)，順應(yīng)民心、尊重民意、關(guān)注民情、致力民生，做到“民有所呼、我有所應(yīng)”?！按瞪趫蟮健眻猿稚谠磥碜匀罕?，注重形成眼光向下的工作習(xí)慣，以群眾滿意度為工作考評的重要指標，突出了人民群眾的主體地位，形成了基層黨組織和普通黨員密切聯(lián)系群眾的長效機制，推動了基層黨建工作的動能轉(zhuǎn)換。

"三個增強：夯實“吹哨報到”改進措施

增強引領(lǐng)性。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在推進社會治理創(chuàng)新工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一項根本原則，又是一個獨特優(yōu)勢。要確保街鄉(xiāng)黨組織在屬地社會發(fā)展和基層治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在事關(guān)地區(qū)發(fā)展的重大事項、重要決策、重點問題上，能夠把方向、管大局、保落實，切實體現(xiàn)黨的意志、代表人民群眾利益。要牢牢抓住黨建引領(lǐng)這個根本，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，強化街鄉(xiāng)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，進一步做實區(qū)域化黨建工作，將黨建工作與基層協(xié)商民主、社會治理有機融合，推進社會治理的共商、共建、共治與共享?；鶎狱h組織在“吹哨報到”工作中要旗幟鮮明地講政治，自覺融入大局，積極獻策出力。廣泛開展以黨員為骨干的各類志愿服務(wù)，通過努力為群眾做好事、辦實事贏得群眾的信任與支持。但是，服務(wù)群眾不是大包大攬，不是單純迎合，而是要以提升基層黨組織的組織力為重點，突出黨組織的政治功能，將服務(wù)群眾與組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾有機融合，寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)之中。要處理好領(lǐng)導(dǎo)與管理、領(lǐng)導(dǎo)與組織、領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)的關(guān)系，不斷增強黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會號召力。廣泛發(fā)動群眾參與基層治理，逐步提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，實現(xiàn)社會治理由群眾“站著看”到“跟著干”的轉(zhuǎn)變。

增強主動性。新時代黨的建設(shè)總要求提出，要以調(diào)動全黨的積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點。這對基層黨建工作至關(guān)重要。當前，基層黨建工作總體上仍處于自上而下壓力層層傳導(dǎo)的體制框架內(nèi)，在一些地方還存在效力層層遞減的問題，呈現(xiàn)“上熱中溫下涼”現(xiàn)象。解決這些問題，要進一步厘清政府、市場與社會的關(guān)系，通過優(yōu)化組織設(shè)置、創(chuàng)新活動方式，增強基層黨建工作吸引力，實現(xiàn)基層黨建工作由管理型向服務(wù)型、由行政壓力型向自發(fā)動力型轉(zhuǎn)變。要提高“雙報到”工作的精細化水平，通過更豐富多元的活動、更精準細致的組織，充分調(diào)動每名黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性。在一些在職黨員數(shù)量較多的社區(qū)，要根據(jù)業(yè)緣、趣緣、地緣等原則設(shè)立黨小組或其他功能型黨組織，推動各類黨組織的自我運行、自我管理。要健全雙向壓實責(zé)任、雙向溝通協(xié)商、雙向考核激勵、雙向評價干部的工作機制，探索完善基層黨組織和黨員積分管理機制，將黨員在單位的表現(xiàn)與在屬地的作用統(tǒng)籌評估考核，通過壓力增強內(nèi)生動力。通過扎實有效的“不忘初心、牢記使命”主題教育，使黨員自覺做到思想上認同組織、政治上依靠組織、工作上服從組織、感情上信賴組織，在基層社會治理中切實發(fā)揮先鋒模范作用，逐步實現(xiàn)黨員由“要我做”到“我要做”的轉(zhuǎn)變。

增強實效性。不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量是新時代基層黨建工作的新要求，也是堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要保障?！按瞪趫蟮健弊鳛橐豁棌?fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)設(shè)計、嚴密論證。要從部署任務(wù)、推動工作、督導(dǎo)考評、結(jié)果運用等方方面面構(gòu)建制度閉環(huán)系統(tǒng)，確保制度不空轉(zhuǎn)、工作不脫離初衷。通過建立健全科學(xué)、明確的黨建工作督導(dǎo)考評體系，改變黨建工作“行政化”，以及自上而下部署任務(wù)的行為方式和思維習(xí)慣。各類基層黨組織要自覺接受群眾評議和社會評價，確保民有所需，基層黨組織和黨員有所應(yīng)，進而克服基層黨建工作中的形式主義、官僚主義等問題。“吹哨報到”的有效運轉(zhuǎn)需要科學(xué)合理的工作機制，更需要既政治過硬又本領(lǐng)高強的人來執(zhí)行。要加快街鄉(xiāng)基層黨務(wù)工作者隊伍建設(shè)，加大教育培訓(xùn)力度，進一步提高認識、找準方向、掌握方法，解決干部隊伍的能力不足問題。要充分發(fā)揮屬地機關(guān)企事業(yè)單位黨建資源優(yōu)勢，通過購買服務(wù)、選派干部掛職鍛煉、聘請外腦等方式，在黨務(wù)力量上對街鄉(xiāng)黨建工作進行必要補充，逐步解決人手不足的問題。要將基層黨建工作與干部任用、單位績效緊密結(jié)合，對黨組織發(fā)揮作用好、黨建工作搞得活、群眾認可的街鄉(xiāng)基層黨務(wù)工作者進一步提升政治待遇和經(jīng)濟待遇，逐步解決動力不足的問題。要樹立“大黨建”工作理念，糾正以黨務(wù)代黨建等認知偏差，推進黨建工作由軟到硬、由虛到實、由量到質(zhì)、由做事到育人的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層黨建工作全面進步、全面過硬。

（本文為國家社科基金青年項目“組織失范情況下黨員教育管理研究”〈項目編號：16CDJ013〉階段性成果）

責(zé)任編輯 / 宋明晏