點睛都市圈 搞活城市群

[摘要] 都市圈和城市群是兩個既相互關(guān)聯(lián)又不完全相同的概念。都市圈是城市群的基礎(chǔ)，沒有都市圈的發(fā)展，城市群也很難真正建設(shè)起來。京津冀協(xié)同發(fā)展，既要建設(shè)城市群，也要重視都市圈。京津冀要實現(xiàn)新的更高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該將都市圈戰(zhàn)略提到更加突出的位置。

[關(guān)鍵詞] 都市圈;" 城市群;" 京津冀協(xié)同發(fā)展;" 規(guī)劃綱要;" 高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號] D616;C912.81" " "[文獻標識碼] A" " [文章編號] 0529-1445（2019）09-0059-03

都市圈，是以一個經(jīng)濟勢能強大的中心城市為核心，帶動地域相鄰、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)所形成的，經(jīng)濟社會高度一體化的區(qū)域。在現(xiàn)代都市圈中，中心城與周邊城鎮(zhèn)往往通過軌道交通強化同城效應(yīng)，建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的扁平化區(qū)域治理體系，以最大程度地優(yōu)化區(qū)域資源配置，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展目標。都市圈主要解決“1小時通勤圈”范圍的功能布局和資源配置問題。中心城市各自形成都市圈，地域相鄰的多個都市圈強化相互之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系，就構(gòu)成空間尺度更大的城市群。京津冀既要建設(shè)城市群，也要重視都市圈。習(xí)近平總書記在2014年“2.26”講話中指出，要“面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈”。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，“加快打造現(xiàn)代化新型首都圈”。這里的首都經(jīng)濟圈、現(xiàn)代化新型首都圈，實際上就是都市圈的范疇。

都市圈是提高城市承載能力和運行效率、避免出現(xiàn)城市病的重要戰(zhàn)略空間

當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著一些疏解對象動力不足、承接地引力不強等問題。問題根源在于京津冀地區(qū)都市圈的建設(shè)還不夠成熟，軌道交通、公共服務(wù)等條件還不夠完備，一定程度上阻礙了中心城市對周邊區(qū)域輻射帶動作用的發(fā)揮。

從理論上講，城市形成與發(fā)展的內(nèi)在動力在于資源集聚效應(yīng)或規(guī)模經(jīng)濟。但當(dāng)城市規(guī)模超過一定限度，或城市功能在單一區(qū)域過度集聚，就會轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)濟的反面：出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟或擁擠效應(yīng)，降低城市運行效率，爆發(fā)城市病。都市圈通過“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，由中心城和不同板塊、組團、衛(wèi)星城、新城等共同承擔(dān)，從而實現(xiàn)大尺度分散、中尺度開放、小尺度集中，形成分工協(xié)作、有機聯(lián)動的空間格局。這樣既可以避免人口、功能在中心城單一空間上過度集聚帶來的規(guī)模不經(jīng)濟問題，又能通過分散組團享受到城市資源集聚的規(guī)模效應(yīng)。

都市圈分散化、組團式空間格局最重要的實踐之一是“主城—新城（衛(wèi)星城）”模式。比如，倫敦早在1946年就通過了《新城法》，掀起了“新城運動”。經(jīng)過30年時間，分3個階段建設(shè)了33個新城、衛(wèi)星城，容納了23%的城市居民，對緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到了積極作用。現(xiàn)在國外占主流的第四代衛(wèi)星城，不是傳統(tǒng)認識中的“睡城”，而是科技衛(wèi)星城、教育衛(wèi)星城、醫(yī)療衛(wèi)星城、文化衛(wèi)星城、特色產(chǎn)業(yè)衛(wèi)星城等。它能夠提供充足的就業(yè)崗位，實現(xiàn)50%以上甚至更多的居住人口在本地就業(yè)。

都市圈規(guī)劃建設(shè)的不完備是城市病的根源。一些大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，規(guī)模不經(jīng)濟的問題得不到解決，最終演變?yōu)槌鞘胁?。比如北京，面對來勢迅猛的城市化浪潮，對特大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律認識不足。特別是在我國城市化推動人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下，對首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點、問題以及如何應(yīng)對等研究不足。城市規(guī)劃對城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分，“單中心”城市格局長期未能突破，與交通結(jié)構(gòu)不合理的缺陷相互疊加，使得城市病提前爆發(fā)、日益嚴重。北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團”“衛(wèi)星城”等概念，2004版城市規(guī)劃提出建設(shè)11個新城的方案。但是，邊緣集團距離中心城太近，僅承擔(dān)單一居住功能，沒有快速交通做支撐，反而帶來巨大的潮汐式交通壓力。同時，北京交通供給體系不完備，突出表現(xiàn)為中心城地鐵密度不足、市郊鐵路建設(shè)滯后兩個短板，使得城市骨架未能拉開，交通承載能力低、運行效率低，進而使衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動不順暢，缺乏吸引力，不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。

國際上不乏通過都市圈建設(shè)緩解城市病問題、提升城市群競爭力的正面案例。以東京都市圈為例。從1958年起，東京分三個階段建設(shè)了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶、臨海7個副都心，形成“一主七副”多中心格局，大大提升了城市綜合承載力。在東京都市圈范圍，加快發(fā)展新干線和市郊鐵路，引導(dǎo)東京的居住、工業(yè)、商務(wù)、行政、科研、教育等功能向軌道交通沿線的八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個業(yè)務(wù)核都市轉(zhuǎn)移，形成帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。比如美國波士華城市群，紐約、波士頓、費城、華盛頓等中心城市及其周邊市鎮(zhèn)都形成了各自的都市圈，都有占優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門。紐約強化金融、商貿(mào)等高端服務(wù)功能，華盛頓圍繞行政功能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，波士頓突出高教功能與集聚高科技產(chǎn)業(yè)，費城凸顯醫(yī)療服務(wù)功能和特色制造優(yōu)勢。這形成了分工合理、互補互促的發(fā)展格局，帶動城市群功能不斷提升，增強了城市群的經(jīng)濟穩(wěn)定性和競爭力。

京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于提升都市圈戰(zhàn)略價值。既要解決北京的城市病問題，也要防范區(qū)域內(nèi)其他城市遭遇城市病困擾。高德地圖《2019年Q1中國主要城市交通分析報告》顯示，石家莊、保定、唐山的擁堵指數(shù)都排在前50名。背后原因基本一致，這些城市對都市圈的發(fā)展規(guī)律認識不夠，城市攤大餅式發(fā)展，功能布局不合理，導(dǎo)致運行效率低下。如石家莊的主城區(qū)在滹沱河以南，空間狹小、功能集中、人口密集。《河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016—2030年）》提出，到2030年石家莊要形成特大城市，這樣的空間格局顯然無法支撐，亟須北跨滹沱河，加快建設(shè)正定新區(qū)等新的組團，形成都市圈發(fā)展格局。

建設(shè)京津冀現(xiàn)代都市圈的四個關(guān)鍵要素

疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展要取得穩(wěn)定持久成效，就要在區(qū)域空間戰(zhàn)略上謀長遠、謀根本，使各個城市的發(fā)展符合都市圈建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律要求。這樣解決或避免城市病問題，以都市圈為基礎(chǔ)建立京津冀城市群，才是更具有效率和生命力、高質(zhì)量和可持續(xù)的城市群。

創(chuàng)新理念，認真審視城鎮(zhèn)化歷程，從城市發(fā)展規(guī)律角度反思城市病根源，尋找解決之道。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就。2018年城鎮(zhèn)化率達到59.58%，城鎮(zhèn)常住人口達到8.31億人。我國預(yù)計用40年時間就能完成城鎮(zhèn)化率從30%提升到70%的快速城鎮(zhèn)化進程。這一階段法國歷時120年，美國用了100年。伴隨快速城鎮(zhèn)化進程，城市病也由一二線城市向三四線城市蔓延。我們不能簡單地、表象化地將城市病的根源歸結(jié)為人口多，而看不到大都市、都市圈發(fā)展的規(guī)律要求。全國最擁堵的20個城市中，有北京、上海等人多車多的大都市，還有一些規(guī)模不算大的城市。比如銀川，常住人口不到300萬，機動車不到100萬，也出現(xiàn)了城市病。城市病背后是對都市圈發(fā)展規(guī)律認識不足，是城市發(fā)展理念的問題。如果只看到都市，看不到都市圈，結(jié)果就是大城市“攤大餅”式發(fā)展、中小城市延續(xù)大城市空間無序蔓延的老路子，最終出現(xiàn)城市病?；谶@種認識，從解決城市病到避免城市病，都需要構(gòu)建功能分散化、多中心且有機聯(lián)系的都市圈空間格局，處理好城市發(fā)展中積聚和效率的關(guān)系，避免城市功能、人口在單一空間上集聚而產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟問題。

加強“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展，以都市圈建設(shè)提升區(qū)域整體承載力。習(xí)近平總書記指出，要以首都為核心，北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為新的兩翼，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)世界級城市群?！皟梢怼笔鞘杞夥鞘锥脊δ艿募谐休d地，共同承擔(dān)著解決北京城市病的歷史重任。一開始就要遵循都市圈的規(guī)律要求，進行前瞻性布局，按照分散化、組團式的思路來設(shè)計城市格局，建設(shè)沒有城市病的城市。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中，“組團”這個詞就出現(xiàn)了36次之多，明確提出“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)”，具體格局為“一主、五輔、多節(jié)點”?！耙恢鳌奔雌鸩絽^(qū)，本身要按組團式進行布局，“五輔”即雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五個外圍組團，“主”與“輔”之間要建設(shè)生態(tài)隔離帶。北京城市副中心要做好城市規(guī)模管控與功能分散化布局，統(tǒng)籌通州全域及周邊的三河、大廠、香河、武清等區(qū)域，前瞻性謀劃若干副中心的外圍組團、衛(wèi)星城，分階段推進建設(shè)?！耙缓藘梢怼敝猓仪f、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市，需要積極謀劃新的功能板塊，嚴格控制主城區(qū)、老城區(qū)的規(guī)模和密度，防止在單一空間上“攤大餅”“攤厚餅”，實現(xiàn)都市圈范圍的功能分散化、布局合理化。

將軌道交通建設(shè)放到突出位置。都市圈范圍內(nèi)，各功能組團、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯(lián)系，才能對人才、資本等要素產(chǎn)生吸引力。相對單一依托公路、高速公路可能帶來潮汐擁堵，軌道交通特別是市郊鐵路對于強化都市圈的交通聯(lián)系不可或缺，是都市圈建設(shè)的重要支撐條件。市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)要和城市規(guī)劃同步進行。市郊鐵路應(yīng)自成體系地規(guī)劃建設(shè)，盡量獨立于國家鐵路系統(tǒng)來運營。國家鐵路要保障國家鐵路運輸?shù)陌踩透咝?，很難擠出富余資源、安排合適的車次來滿足早晚高峰通勤需求。市郊鐵路要求小站點，與地鐵系統(tǒng)無縫銜接，方便快速換乘，國鐵系統(tǒng)的車站難以滿足這種需求。

建立可持續(xù)的規(guī)劃實施保障機制。都市圈建設(shè)往往需要幾十年、上百年，是一個長期持續(xù)的過程，需要一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，這就需要有效的制度來保障。比如美國華盛頓，1791年制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實施，每個階段雖然會調(diào)整完善，但大格局一直延續(xù)，不能輕易變動。規(guī)劃的權(quán)威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴張，商業(yè)、生活、娛樂等城市功能擴張的需求沿6條放射軸線分散到周邊，發(fā)展起一批衛(wèi)星城，形成華盛頓都市圈。要創(chuàng)新城市規(guī)劃實施的保障機制，包括城市體檢機制、管控機制、監(jiān)督機制、追責(zé)機制等，避免城市規(guī)劃建設(shè)上的短期化行為，久久為功，最終建設(shè)成承載力強、可持續(xù)發(fā)展的都市圈和世界級京津冀城市群。

[參考文獻]

[1]立足優(yōu)勢，深化改革，勇于開拓，在建設(shè)首善之區(qū)上不斷取得新成績[N].人民日報，2014-2-27 .

（作者簡介：趙弘，北京市社會科學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯 / 沈" "聰