構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層治理體系

[摘要] “街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革是北京市建立和完善中國特色基層社會治理體系的實踐探索，是一項由局部機制創(chuàng)新逐漸向體制機制改革不斷深化的過程。為鞏固改革成果，推動“吹哨報到”改革需要以系統(tǒng)思維破解由于局部改革引發(fā)的系統(tǒng)性和體系性問題，需要處理好黨建引領(lǐng)與政府管理、黨建引領(lǐng)與社會共治、黨建引領(lǐng)與法治保障、機制創(chuàng)新與體制改革這四對關(guān)系，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層社會治理體系。

[關(guān)鍵詞] “街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”;" “黨領(lǐng)共治”;" 基層社會治理體系

[中圖分類號] D627" " " [文獻標(biāo)識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2019）06-0081-04

黨的十九大報告指出，要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”。在建立和完善基層社會治理體系實踐中，北京創(chuàng)造了黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”）的實踐經(jīng)驗。經(jīng)過一年多的探索，各區(qū)及街鄉(xiāng)結(jié)合各自特點創(chuàng)造了很多實踐經(jīng)驗，在理論上、思想認識上以及方式方法上都越來越系統(tǒng)、深入和豐富。同時，在推進改革的持續(xù)發(fā)展過程中，遇到的困難和問題也開始顯現(xiàn)。為鞏固改革成果，推動改革向黨建引領(lǐng)深化，向社區(qū)治理深化、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深化、向解決群眾身邊問題深化，需要以系統(tǒng)思維破解改革引發(fā)的系統(tǒng)性、體系性問題，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層社會治理體系。

“吹哨報到”是建立和完善中國特色基層社會治理體系的實踐探索

“吹哨報到”強化了基層黨的組織力，為黨在基層社會治理中發(fā)揮堡壘作用奠定了組織基礎(chǔ)?！按瞪趫蟮健备母飳Ⅻh組織的資源、服務(wù)、管理向基層傾斜，破解基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、凝聚社會組織和群眾作用不強等突出矛盾，在夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和鞏固黨的群眾基礎(chǔ)方面創(chuàng)造了實踐經(jīng)驗，切實加強了黨對基層社會治理的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力。通過“吹哨報到”改革強化各級黨組織抓基層治理的主體責(zé)任，用黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢整合撬動社會資源，搭建共建共治平臺，動員各界力量參與到基層治理中來，為基層破難題、解民憂凝聚強大力量，提供堅強保障。基層治理一直面臨“看得到的管不著，管得著的看不見”的治理難題，“吹哨報到”改革在現(xiàn)有行政管理體制不變的條件下，通過黨建引領(lǐng)，采取給街鄉(xiāng)賦權(quán)、建立黨建工作協(xié)調(diào)委員會、黨組織和在職黨員“雙報到”等舉措，強化了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委和社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。“吹哨報到”激活了長期以來沉寂的社會資源，注重發(fā)揮駐區(qū)單位、在職黨員作用，增強駐區(qū)黨組織、在職黨員的組織意識、身份意識、責(zé)任意識，強化了基層黨組織在組織發(fā)動黨員參與社會治理中的功能，增強了新時代黨的社會號召力。

“吹哨報到”改革以問題為導(dǎo)向，以基層為導(dǎo)向，以群眾需求為導(dǎo)向，初步解決了基層治理碎片化、基層組織官僚化的問題。“吹哨報到”撬動了長期固化的條塊關(guān)系，改革通過賦權(quán)、下沉、增效，對體制內(nèi)的行政資源進行重新整合、打包下沉，增強了街鄉(xiāng)黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類行政資源和執(zhí)法力量的權(quán)力，形成在基層及時發(fā)現(xiàn)問題、迅速解決問題的工作機制。在基層治理中，街道社區(qū)機關(guān)化、對上不對下、脫離群眾的問題日趨嚴重，成為懸浮型組織?！按瞪趫蟮健币龑?dǎo)街道推進大部制改革，由向上對口轉(zhuǎn)為向下對口，通過街道干部下沉到社區(qū)、設(shè)立社區(qū)專員等方式，讓街道社區(qū)回歸服務(wù)群眾本質(zhì)。

“吹哨報到”改革回應(yīng)群眾訴求，加強了基層黨組織與人民群眾的聯(lián)系。基層治理千頭萬緒，老百姓身邊雞毛蒜皮的小事解決得如何，關(guān)系到城市治理水平，關(guān)系到黨群關(guān)系，也關(guān)系到群眾的生活質(zhì)量。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)最貼近群眾，最能反映民生、民意和群眾需求，最有壓力和動力回應(yīng)民眾訴求?！按瞪趫蟮健备母镆匀罕娦枨鬄閷?dǎo)向，以解決好服務(wù)群眾“最后一公里”為目標(biāo)，讓最了解群眾訴求的街鄉(xiāng)基層一線，發(fā)出解決問題的集合令，各部門共同響應(yīng)、服務(wù)群眾。通過建立“接訴即辦”機制，切實增強群眾的幸福感、獲得感和安全感。

"深化“吹哨報到”改革需要處理好四對關(guān)系

現(xiàn)代社會治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系構(gòu)成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運行體系是路徑，評價體系是標(biāo)準，保障體系是支撐。它們既相對獨立，又互為一體，從而架構(gòu)起治理社會的互為前提、互相制約與互相推動的社會網(wǎng)絡(luò)。一項改革能否深化、持久，其核心在于能否解決改革所引發(fā)的系統(tǒng)性和體系性問題，能否解決改革的內(nèi)生動力問題?！按瞪趫蟮健痹诮M織體系和運行體系方面做了一些探索，但其制度體系、評價體系和保障體系有待進一步深化。自上而下的行政動員與自下而上的自發(fā)需求之間尚未形成有機結(jié)合，基層治理創(chuàng)新的內(nèi)生性、持續(xù)性有待深入。

黨建引領(lǐng)與政府管理的關(guān)系?！按瞪趫蟮健备母锿ㄟ^組織體系和考評體系的改革撬動了固化的條塊關(guān)系，強化了黨建引領(lǐng)和黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的作用。但是，“吹哨報到”是聚焦中心工作推進、難點問題解決、應(yīng)急問題回應(yīng)等3類非常態(tài)問題，而形成的一種到一線解決問題的導(dǎo)向和機制，是對關(guān)乎群眾切身利益與城市管理重大問題的系統(tǒng)治理方式，是一項解決非常態(tài)問題的常態(tài)機制。要堅決杜絕“平時不管、吹哨時管”，堅決杜絕以“吹哨報到”代替政府的日常管理。一些政府部門對“吹哨報到”改革的實質(zhì)還存在理解不到位的情況。例如，一些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚糾結(jié)于哪些問題應(yīng)該“吹哨”，怎么“吹哨”;一些部門對執(zhí)法權(quán)下沉后的職責(zé)定位出現(xiàn)模糊認識，出現(xiàn)有的以“吹哨報到”代替日常履職，出現(xiàn)“吹哨方報到，報到心不到，出工不出力”，或者“報到的人不管事，報到了也定不了事”的不良現(xiàn)象。

黨建引領(lǐng)與社會共治的關(guān)系。“吹哨報到”改革推動了體制內(nèi)黨員在社會治理中的參與積極性，但對體制外的居民積極性的調(diào)動方面還很不夠。從社會治理體系看，“吹哨報到”解決的是黨委政府的內(nèi)部運行問題，還沒有完全解決動員群眾、發(fā)動社會力量參與的問題。目前，社會治理主體仍較為單一。社區(qū)居民的主觀能動性和責(zé)任感尚未有效激發(fā)，“政府干，群眾看”，“政府買單、群眾不買賬”的現(xiàn)象問題沒有得到有效根治。長期以來，基層社會治理中存在組織居民、發(fā)動居民的能力減弱，居民的自治意識、法治意識和道德素養(yǎng)沒有與市場化改革同步發(fā)展等突出問題。社會力量和專業(yè)力量的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，多元協(xié)商共治仍缺乏制度化的平臺和渠道。在接訴排名壓力下，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量需要市場機制和社會機制發(fā)揮作用的事務(wù)，加重了基層的財務(wù)和管理負擔(dān)。這些問題得不到有效解決就會影響改革的有效性與持續(xù)性。

黨建引領(lǐng)與法治保障的關(guān)系。“吹哨報到”改革在區(qū)街兩級形成合力，共同解決疑難問題，效果顯著。但隨著改革的深入，觸及基層治理中的實質(zhì)問題和硬骨頭都是涉及政策和法律方面的問題，需要市級層面加大政策和法律措施的研究力度，從源頭上解決問題。比如老舊小區(qū)的物業(yè)管理，特別是央企產(chǎn)權(quán)和軍隊產(chǎn)權(quán)的小區(qū)失管棄管問題已成為很多群眾反映的焦點，僅僅靠區(qū)街“吹哨報到”很難拿出切實可行的解決辦法。街道工作中經(jīng)常遇到的拆違難題，常常找不到執(zhí)法依據(jù)，采取強拆措施就意味著承擔(dān)法律風(fēng)險?！侗本┦薪值擂k事處工作規(guī)定》頒布于1999年，迄今已經(jīng)整整20年，相關(guān)規(guī)定已不適應(yīng)新時代街道工作實際。社區(qū)治理中涉及大量的社區(qū)居委會、物業(yè)公司、居民關(guān)系問題，均期待《物業(yè)管理條例》進行規(guī)范。深化“吹哨報到”改革要求解決好黨建引領(lǐng)和法治保障的關(guān)系，需要向黨建引領(lǐng)深化，不是黨建引領(lǐng)代替法治保障，而是黨建要為法治保障發(fā)揮引領(lǐng)作用。

機制創(chuàng)新與體制改革的關(guān)系?！按瞪趫蟮健笔且环N工作機制，機制的變化必然引發(fā)體制的變化，局部體制的改革需要全局改革的支持才會有效而持久。作為一項改革，“吹哨報到”的本質(zhì)和創(chuàng)新在于其“問題導(dǎo)向、系統(tǒng)解決”的思路和機制。這種機制引發(fā)的條塊關(guān)系變化、街道大部制改革、城市管理綜合執(zhí)法等，與政府整體的系統(tǒng)性改革密切相關(guān)。一項改革的深化和推進，需要把自上而下推進與自下而上探索結(jié)合起來。自上而下的改革具有影響走向和實效的作用，基層的改革創(chuàng)新如果沒有自上而下的推進相配合，就會出現(xiàn)“下改上不改，改了也白改”的問題。與此相應(yīng)，責(zé)、權(quán)、利的匹配對等是深化改革的關(guān)鍵。比如協(xié)管員隊伍管理、多網(wǎng)融合等問題，其職權(quán)在上級部門，交給基層統(tǒng)籌解決難度較大。市民訴求反映的很多問題街鄉(xiāng)也解決不了，街道大部門改革的運行必然需要上級部門相應(yīng)機制的適當(dāng)調(diào)整。

深化改革需要從質(zhì)和量兩方面提升基層干部隊伍的素質(zhì)?！百x權(quán)”“下沉”需要與基層干部隊伍的激勵機制相匹配，才能達到增效目的。抓黨建關(guān)鍵要抓組織體系的運行，組織體系運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)則是人。當(dāng)前，基層干部隊伍建設(shè)面臨吸引力不足，高素質(zhì)人員進不來、留不住、干不長的問題。近幾年的公務(wù)員隊伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)，以及考錄公務(wù)員的人員來源結(jié)構(gòu)都能發(fā)現(xiàn)這些問題?；鶎痈刹筷犖榈乃刭|(zhì)決定著基層治理的效果，基層治理中的問題很多與基層干部創(chuàng)造性地執(zhí)行上級決策和方針的能力有限有關(guān)。如何配強基層干部，增強基層崗位的吸引力，把優(yōu)秀的人才吸引到基層、留在基層、成長在基層，是決定上級決策和改革在基層落實和取得成效的關(guān)鍵。

進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制

“吹哨報到”試點經(jīng)驗表明，基層社會治理必須貫徹落實好“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”這個新時代最高政治原則，發(fā)揮好基層黨組織在同級各類組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理體系的角度來說，要進一步發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層治理體系。具體說，就是要進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享的全面治理新格局。

“吹哨報到”改革要向黨建引領(lǐng)深化，處理好領(lǐng)導(dǎo)與管理、領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)的關(guān)系，逐漸實現(xiàn)組織引領(lǐng)向功能引領(lǐng)的提升。1黨是基層社會治理的方向和價值引領(lǐng)者，為基層治理提供人才支撐與保障。黨領(lǐng)導(dǎo)各類主體按照規(guī)則治理社會。在黨建引領(lǐng)和政府管理的關(guān)系上，要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與政府職責(zé)。在“吹哨報到”改革中，實際上賦予了街鄉(xiāng)對轄區(qū)社會治理的組織推動權(quán)，轄區(qū)基層執(zhí)法統(tǒng)籌指揮權(quán)和對部門基層治理工作的監(jiān)督權(quán)。在沒有法定依據(jù)的情況下，容易出現(xiàn)權(quán)力邊界不清導(dǎo)致的新的職責(zé)交叉。應(yīng)進一步明晰街鄉(xiāng)和部門的職責(zé)，重構(gòu)基層條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，加大對各個部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。要把正向激勵與反向問責(zé)有機結(jié)合，雙向發(fā)力，最大限度激發(fā)職能部門及時報到、積極解決問題的主動性，打通服務(wù)群眾的最后一公里。

在黨建引領(lǐng)與社會共治方面，進一步厘清政府、市場和社會的關(guān)系，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會參與的關(guān)系，處理好體制內(nèi)上下協(xié)調(diào)與體制外左右聯(lián)動的關(guān)系。一方面注重“加強市場和社會組織等多元行動者對公共事務(wù)的參與，另一方面特別強調(diào)政府對政府以外行動者的主導(dǎo)和支配作用?！?1推進“吹哨報到”改革，目的在于搭建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的各部門和全社會共同參與基層治理的平臺，讓各種組織都發(fā)揮主體作用。要處理好政府、市場、社會三者在基層治理中的關(guān)系，政府不能大包大攬、唱獨角戲，可用市場手段解決的要發(fā)揮市場作用，該社會解決的，要引導(dǎo)社會積極參與。參與基層社會治理是公民能力建設(shè)的重要內(nèi)容，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，“要增強公民的社會責(zé)任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治認同和社會團結(jié)”。2在基層治理中，群眾是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的主體，要發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，最大限度地調(diào)動群眾參與社會治理的主動性和積極性。

在黨建引領(lǐng)與法治保障方面，要突出黨在加強政策和法治建設(shè)方面的引領(lǐng)作用，加快相應(yīng)的立法進程，培育公民的守法意識。但凡改革，必然帶有一定的“破法”性質(zhì)。深化改革就需要總結(jié)前期試點的有效做法，以法律和政策固化改革成果。這需要穩(wěn)步推進立法的進程，讓改革有法有據(jù)，靠規(guī)則的穩(wěn)定性、明確性，引導(dǎo)激勵街鄉(xiāng)、部門、社會組織和公民各負其責(zé)，為改革導(dǎo)航、護航。要加快《北京市街道辦事處條例》的立法進程，明確街道辦事處執(zhí)法主體資格，為城市基層治理提供堅實的法律保障。在社會共治方面，強化規(guī)則導(dǎo)向，廣泛發(fā)動民主協(xié)商，完善細化規(guī)章制度，不斷強化法規(guī)意識，引導(dǎo)群眾依法依規(guī)有序參與社會治理。

在機制創(chuàng)新與體制改革方面，重點解決職責(zé)職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、人員配備這些核心問題。黨建引領(lǐng)基層社會治理，必須從帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性的體制機制完善方面下功夫。從長遠看，“吹哨報到”的整體推進，還需要在職責(zé)權(quán)限調(diào)整、資源力量統(tǒng)籌、工作流程再造等方面進行深層次的改變，解決職責(zé)職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、人員配備這些關(guān)鍵的體制機制問題。在組織建設(shè)與干部隊伍建設(shè)方面，要進一步完善干部考核、激勵、獎懲制度和機制。提升基層干部崗位的吸引力，增強和保護基層干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和熱情，加大從基層選拔和培養(yǎng)干部的比重，切實提升基層社會治理能力和治理水平。

[參考文獻]

[1]中共北京市委組織部.北京市黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革案例選編[C].2019-01.

[2]吳新葉.黨建引領(lǐng)基層社會治理的新趨勢及其應(yīng)對[J].國家治理，2017，（1）.

（作者簡介：鄯愛紅，中共北京市委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心教授）

責(zé)任編輯 / 宋明晏