應(yīng)訴一起特種設(shè)備事故行政處罰案的啟示

■文/林厲軍

案情簡介

本文所講述的是一起普通的一般特種設(shè)備事故行政處罰案件，歷時將近兩年，在辦理的過程中，經(jīng)歷了行政復(fù)議、民事訴訟、行政訴訟一審和二審，過程比較復(fù)雜，也經(jīng)受住了法院對辦案質(zhì)量的考驗，最終一審和二審均獲得勝訴。本文旨在介紹案件的爭議焦點、承辦和應(yīng)訴中所開展的工作和有效做法，就本案存在的問題進(jìn)行分析和檢討，并談一些感想和啟示，以期在今后的工作中確保行政處罰的合法有效，減少復(fù)議和訴訟風(fēng)險。

（一）事故概況

2010年4月，A局轄區(qū)內(nèi)B公司發(fā)生了一起特種設(shè)備事故。B公司一臺輪胎起重機(jī)在吊運貨物的過程中，根部吊臂架突然失穩(wěn)折彎，起重臂端部墜地，造成一人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約40余萬元。

（二）鑒定和調(diào)查情況

事故調(diào)查組在開展調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步委托C特種設(shè)備監(jiān)督檢驗技術(shù)研究院（以下簡稱“特檢院”）對事故原因等情況進(jìn)行技術(shù)鑒定。此后，事故調(diào)查組認(rèn)定該起事故系因起重機(jī)作業(yè)人員違章超載所引起的一般特種設(shè)備事故。2010年6月，A局將該案的調(diào)查處理情況向區(qū)政府報批。區(qū)政府作出批復(fù)，同意事故調(diào)查組對該起事故的原因分析和對責(zé)任單位及相關(guān)責(zé)任者的處理意見。

（三）行政復(fù)議和民事訴訟

2010年7月，B公司不服區(qū)政府對A局事故調(diào)查報告作出的批復(fù)，以區(qū)政府為行政復(fù)議對象，向市人民政府提起行政復(fù)議，A局按照區(qū)政府的要求作出了答復(fù)，并參加了市人民政府開庭審理。2010年9月，B公司因證據(jù)不足申請撤訴。2010年10月，B公司以涉案起重機(jī)的賣方D公司為被告，向區(qū)人民法院提起買賣合同糾紛的民事訴訟。2010年12月，B公司因證據(jù)不足再次申請撤訴。

（四）行政處罰決定

經(jīng)報批延長辦案期限，2011年2月，本案調(diào)查終結(jié)。由于B公司在事故發(fā)生后立即對傷員采取了及時有效的救助措施，避免了傷者死亡和損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)案審會審理，2011年3月，A局決定依據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱“《條例》”）第八十八條之規(guī)定，對B公司處以人民幣10萬元的罰款。

（五）行政訴訟

2011年5月，B公司不服A局的行政處罰，以A局為被告向區(qū)人民法院提起行政訴訟。2011年8月，區(qū)法院一審判決維持A局的行政處罰。B公司不服，向市中級人民法院提起上訴。2011年11月，市中級人民法院作出終審判決，駁回上訴，維持原判。2011年12月，市中級人民法院向A局發(fā)出司法建議書，指出本案中存在的問題，并提出相應(yīng)的工作建議。2012年2月，A局對司法建議書作出書面答復(fù)。目前，此案經(jīng)區(qū)人民法院裁定終結(jié)執(zhí)行。

訴訟爭議

法院在一審和二審中，圍繞職權(quán)依據(jù)、執(zhí)法程序、事實認(rèn)定、法律適用等方面對行政處罰的合法性進(jìn)行了全面審查。本案在職權(quán)依據(jù)、執(zhí)法程序、法律適用方面，B公司沒有異議，但在事實認(rèn)定上有異議，主要有以下四個方面：

（一）設(shè)備質(zhì)量問題是否需要進(jìn)行鑒定

B公司訴稱，特檢院沒有對設(shè)備質(zhì)量本身是否合格進(jìn)行鑒定，片面地將事故的原因認(rèn)定為超載，因此鑒定結(jié)論是錯誤的，據(jù)此作出的處罰顯然也是錯誤的。A局辯稱，經(jīng)過事故調(diào)查組的周密調(diào)查和特檢院的技術(shù)鑒定，造成該起事故的直接原因是超載，間接原因是B公司忽視對設(shè)備的安全管理，未制定嚴(yán)格的管理制度和操作規(guī)程，主要原因是操作人員違章超載作業(yè)，與起重機(jī)質(zhì)量本身沒有直接聯(lián)系。換句話說，即使是質(zhì)量合格的起重機(jī)也不能超載，否則也會發(fā)生事故。在此基礎(chǔ)上形成的事故調(diào)查報告，已經(jīng)區(qū)人民政府批復(fù)，獲得區(qū)人民政府的認(rèn)可，因此，處罰是正確的，有依據(jù)的。

（二）吊臂長度記載不一致是否影響處罰

B公司訴稱，設(shè)備的定期檢驗報告中吊臂最長安裝長度為10米，而特檢院的鑒定報告以及實際測量的長度為10.7米，僅吊臂超長就可以判為不合格起重機(jī)，而鑒定機(jī)構(gòu)卻對此視而不見。A局辯稱，定期檢驗報告中的10米僅為設(shè)備參數(shù)，并且檢規(guī)所規(guī)定的檢驗項目中，長度并不是檢驗項目之一。再者，無論10米還是10.7米，均不影響超載的事實，也不影響A局對B公司給予行政處罰。

（三）委托技術(shù)鑒定是否必須全項目委托

B公司訴稱，A局委托特檢院進(jìn)行鑒定的項目不全面，委托是違法的。根據(jù)《特種設(shè)備事故調(diào)查處理導(dǎo)則》（以下簡稱“《導(dǎo)則》”）第二十八條的規(guī)定，機(jī)電類特種設(shè)備……重點是確定材料性能、結(jié)構(gòu)強度、失效模式、核查安全系數(shù)、附件功效以及事故發(fā)生時的運行狀況等。A局沒有委托上述項目，鑒定報告的結(jié)論顯然是不正確的。A局辯稱，B公司片面理解技術(shù)鑒定的內(nèi)容和作用，《導(dǎo)則》第二十七條明確規(guī)定，通過現(xiàn)場調(diào)查還不能確定事故性質(zhì)，需要進(jìn)一步進(jìn)行技術(shù)分析來判斷事故發(fā)生條件及原因的，可以進(jìn)行技術(shù)鑒定。也就是說，技術(shù)鑒定的目的是對事故性質(zhì)和發(fā)生原因進(jìn)行鑒定。本案的鑒定報告，已經(jīng)足以認(rèn)定事故性質(zhì)和發(fā)生原因，因此，不存在委托違法的問題，也無需全項目委托。

（四）設(shè)備產(chǎn)權(quán)過戶與否是否影響處罰主體

B公司訴稱，事故發(fā)生時設(shè)備產(chǎn)權(quán)并未過戶，B公司僅是設(shè)備的使用者，因此應(yīng)當(dāng)對設(shè)備的產(chǎn)權(quán)人D公司進(jìn)行處罰，不應(yīng)對B公司進(jìn)行處罰。A局辯稱，事故發(fā)生時設(shè)備產(chǎn)權(quán)已經(jīng)過戶，且《條例》第二十三條明確規(guī)定特種設(shè)備的使用單位應(yīng)當(dāng)保證設(shè)備的安全使用，第八十八條也明確規(guī)定處罰的對象是對事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位。事故調(diào)查報告已經(jīng)認(rèn)定了事故的責(zé)任單位為B公司，因此B公司對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，是否過戶，并不影響A局對B公司進(jìn)行處罰。

上述四個爭議焦點中，除了第一個爭議焦點二審法院有所保留外，其余三個爭議焦點，A局的質(zhì)辯觀點均獲得了法院的支持和認(rèn)可。市中級人民法院在作出終審判決之后，向A局發(fā)出司法建議書，認(rèn)為A局在作出行政處罰前，對于B公司提出的設(shè)備質(zhì)量是否合格的問題并未給予足夠的重視，致使事故原因認(rèn)定結(jié)論的準(zhǔn)確性不能達(dá)到排除合理懷疑的程度。A局書面復(fù)函市中級人民法院，就此問題進(jìn)行說明，并表示在今后的工作中，將更好地運用排除合理懷疑這一原則，切實做到事實清楚，證據(jù)確鑿。

應(yīng)訴做法

本案中，事故本身并不復(fù)雜，復(fù)雜的是后續(xù)的復(fù)議和訴訟。而復(fù)議和訴訟要想獲得勝訴，必然要求案件的辦理是經(jīng)得住檢驗的。筆者認(rèn)為，本案在辦理和應(yīng)訴中，以下幾點是值得肯定的：

（一）主體適格、事實清楚、程序合法、用法準(zhǔn)確

在行政處罰中，做到主體適格、事實清楚、程序合法、用法準(zhǔn)確，把案件辦成高質(zhì)量的案件，這是減少行政復(fù)議和訴訟風(fēng)險的基本前提。本案在辦理過程中，A局作為轄區(qū)內(nèi)的特種設(shè)備安全監(jiān)管部門，有權(quán)對轄區(qū)內(nèi)的特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位實施安全監(jiān)察；A局根據(jù)《條例》、《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）的有關(guān)要求，對事故開展調(diào)查和處理，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立案查處；在事實認(rèn)定上，A局收集和提供了非常詳細(xì)的證據(jù)材料，包括現(xiàn)場筆錄、調(diào)查筆錄、現(xiàn)場照片、鑒定報告等，足以對本起事故的性質(zhì)、原因、責(zé)任等作出認(rèn)定，足以支撐本案的處罰決定；法律法規(guī)的適用和處罰的幅度也完全符合規(guī)定。因此，本案在一審和二審環(huán)節(jié)都獲得了法院的認(rèn)可和支持。

（二）高度重視，精心準(zhǔn)備

B公司起訴A局后，A局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，局長親自過問事故調(diào)查處理情況，并組織分管副局長、各有關(guān)科室和人員商討應(yīng)訴事宜，立即成立由局長為組長，分管副局長為副組長、特種科、執(zhí)法科、法制科、檢驗機(jī)構(gòu)人員等組成的應(yīng)訴小組，收集有關(guān)資料，準(zhǔn)備答辯材料并起草《行政訴訟答辯狀》。在一審和二審期間，應(yīng)訴小組針對B公司在起訴狀和上訴狀中提到的有關(guān)問題，研究相應(yīng)的應(yīng)訴策略和方案，認(rèn)真推敲和研究每一句表述、每一個關(guān)鍵詞用的是否準(zhǔn)確，是否存在漏洞，是否會被B公司加以利用和反駁。此外，A局還積極與市局政策法規(guī)處進(jìn)行溝通和聯(lián)系，就有關(guān)法律問題請教領(lǐng)導(dǎo)和老師，市局法規(guī)處給予了細(xì)致耐心的幫助和指導(dǎo)。正是在領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和精心準(zhǔn)備之下，A局在應(yīng)訴過程中才顯得勝券在握，成竹在胸。

（三）密切配合，積極應(yīng)對

各科室和檢驗機(jī)構(gòu)的密切配合，對于本案的勝訴起到了巨大的作用。在一審和二審期間，A局局長親自組織相關(guān)科室和檢驗機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員，先后共開展了十余次的專題研討，尤其是特檢院事故調(diào)查處理中心的領(lǐng)導(dǎo)，對這次訴訟也高度關(guān)注。在一審和二審期間，每一次的研討，事故調(diào)查處理中心都準(zhǔn)時參加，對有關(guān)的專業(yè)性、技術(shù)性的問題進(jìn)行解釋和說明，并就B公司的訴訟請求發(fā)表了很多建設(shè)性的意見和建議，這為A局在庭審中回答法官的發(fā)問，為法庭質(zhì)證和辯論奠定了堅實的基礎(chǔ)。此外，一審法院和二審法院在審理期間，還分別就本案涉及到的專業(yè)技術(shù)問題到事故調(diào)查處理中心進(jìn)行調(diào)查，或者要求事故處理中心到法院就相關(guān)專業(yè)技術(shù)問題作出解釋和說明。事故調(diào)查處理中心細(xì)致詳盡的工作，有利于法官把握自由心證和裁判的尺度?？梢哉f，特檢院的積極參與和技術(shù)支撐，不僅是認(rèn)定事故原因和確定事故責(zé)任的直接依據(jù)，而且為A局最終贏得法院的支持奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（四）冷靜應(yīng)訴，有理有節(jié)

本案一審和二審開庭期間，B公司的法定代表人的情緒都十分激動，言語也十分的不友善，不僅拒絕在庭審筆錄上簽字，甚至還對A局出庭應(yīng)訴人員進(jìn)行人身攻擊和威脅。B公司的委托代理人也一直糾纏在一些技術(shù)性的問題和細(xì)節(jié)問題上，比如A局沒有對設(shè)備質(zhì)量作出鑒定，如果是一臺合格的設(shè)備就不會發(fā)生事故；比如臂長10米和10.7米，說明檢驗報告和鑒定報告是偽造的，與事實不符等，但卻始終無法提供有力的證據(jù)證明自己的觀點。A局在庭審中，沉著冷靜，有禮有節(jié)，既不被B公司法定代表人的言辭所激怒，也不與B公司的委托代理人在技術(shù)性和細(xì)節(jié)性的問題上過度糾纏，按照研討時確定的訴訟方案進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論和陳述，每一個觀點都有相應(yīng)的證據(jù)予以證明。為了更形象地向法官解釋和說明專業(yè)性和技術(shù)性的問題，A局還類比和列舉了通俗易懂的實例來說明問題。A局在庭審上的冷靜、精彩表現(xiàn)，為A局贏得了寶貴的支持。

本案瑕疵

雖然A局在一審和二審中均獲勝訴，但不可否認(rèn)，本案并非完美無瑕，還存在一些問題，主要體現(xiàn)在部分證據(jù)的制作和收集存在一定的瑕疵，市中級人民法院也通過司法建議書的形式向A局指出了問題。

根據(jù)《導(dǎo)則》二十條、第二十二條和第二十四條的規(guī)定，現(xiàn)場調(diào)查的內(nèi)容除了了解現(xiàn)場情況、聽取人員介紹、檢查現(xiàn)場保護(hù)情況、記錄現(xiàn)場有關(guān)情況之外，還要繪制現(xiàn)場簡圖，制作現(xiàn)場勘察筆錄。A局在組織事故調(diào)查組開展調(diào)查的過程中，由于委托了特檢院進(jìn)行技術(shù)鑒定，并且對特檢院的現(xiàn)場簡圖和勘察筆錄予以認(rèn)可，因此現(xiàn)場簡圖和勘察筆錄僅保存于特檢院的原始卷宗中，而沒有保存于特種設(shè)備事故行政處罰案卷中，導(dǎo)致了庭審中A局無法提供證據(jù)證明，在事發(fā)后曾對現(xiàn)場開展調(diào)查工作以及勘察的相關(guān)事實。

此外，由于事發(fā)現(xiàn)場事故調(diào)查人員人數(shù)有限，工作量大，為了在第一時間內(nèi)做好現(xiàn)場調(diào)查工作，事故調(diào)查組的調(diào)查人員在開展調(diào)查過程中未嚴(yán)格執(zhí)行《行政處罰法》和有關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定，出現(xiàn)了兩名相同的執(zhí)法人員在相同的時間段內(nèi)分別對多名當(dāng)事人進(jìn)行詢問的問題。有關(guān)調(diào)查筆錄沒有得到法院的認(rèn)可，被法院排除。

針對上述問題，A局書面進(jìn)行了復(fù)函，在今后的工作中將更加重視有關(guān)證據(jù)的制作和收集工作，確保類似問題不再發(fā)生。

勝訴啟示

從行政處罰到行政訴訟的勝訴，本案以下三個方面的感想和啟示特別深刻：

（一）高質(zhì)量的行政處罰是行政訴訟勝訴的基礎(chǔ)

本案在行政處罰過程中，總體上做到了調(diào)查人員依法開展調(diào)查，執(zhí)法人員依法進(jìn)行行政處罰，確保了處罰決定事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、用法準(zhǔn)確，這為行政訴訟的最終勝訴奠定了堅實的基礎(chǔ)。無論是哪一方面出現(xiàn)問題，A局作出的行政處罰都可能無法獲得法院的認(rèn)可，都可能面臨敗訴的局面。這也再一次提醒我們，在日常辦案中要確保和提高辦案質(zhì)量，力爭把每個案件都辦成鐵案。

（二）高效率的團(tuán)隊合作是行政訴訟勝訴的關(guān)鍵

面對B公司提起的行政訴訟，A局領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立的應(yīng)訴小組在應(yīng)訴過程中所體現(xiàn)出的高效的團(tuán)隊合作精神，成為A局冷靜沉著應(yīng)訴并最終勝訴的關(guān)鍵。特種科、執(zhí)法科、法制科、檢驗機(jī)構(gòu)人員前后十余次的專題研討，以及特檢院事故調(diào)查處理中心的積極參與，使得A局領(lǐng)導(dǎo)雖然坐在法院的被告席上，但卻不是一個人在戰(zhàn)斗，一個充滿智慧、堅強有力的團(tuán)隊與A局領(lǐng)導(dǎo)在并肩戰(zhàn)斗。

（三）需要對事故調(diào)查處理的程序開展科學(xué)化、規(guī)范化研究

本起訴訟也暴露出特種設(shè)備事故調(diào)查處理過程中存在的問題。由于質(zhì)監(jiān)部門處理特種設(shè)備事故的時間并不長，經(jīng)驗也不十分豐富，在有關(guān)的程序和文書方面還存在較大不足，尤其體現(xiàn)在調(diào)查過程中調(diào)查人員和執(zhí)法人員制作、收集的證據(jù)不完全符合法律規(guī)定，例如現(xiàn)場調(diào)查筆錄不規(guī)范；不能準(zhǔn)確反映事故要點；現(xiàn)場勘察記錄沒有規(guī)范的格式；應(yīng)該搜集的資料沒有規(guī)范的提示文本；對當(dāng)事人提出的申辯理由未予足夠重視，缺少這方面的記錄文本等。目前，A局已經(jīng)申報了相關(guān)的研究課題，并已經(jīng)通過審核，可望在本起案件的基礎(chǔ)上，對上述問題開展程序化研究，形成較高質(zhì)量的具有指導(dǎo)性的研究成果，以進(jìn)一步規(guī)范特種設(shè)備事故的調(diào)查和處理。