維護民警執(zhí)法權(quán)威的路徑探究——以《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》為視角

程逸凡

(中國人民公安大學(xué)，北京100038)

權(quán)威的作用在于使公眾相信并服從某一決定或命令，主要表現(xiàn)在公眾對命令的內(nèi)心服從。權(quán)威的實現(xiàn)需要一定的外在保障，民警執(zhí)法權(quán)威亦是如此。執(zhí)法理念偏差、相關(guān)立法滯后、保障體系缺位以及民眾法治意識淡薄等原因均影響到民警的執(zhí)法權(quán)威。程華教授認為：“警察的執(zhí)法權(quán)不是警察自身所具有的,而是來自于人民的授予并通過國家法律的形式得到體現(xiàn),這是警察執(zhí)法權(quán)的認識論基礎(chǔ)?！盵1]民警的執(zhí)法活動是公安機關(guān)代表國家維護法律權(quán)威、進行社會管理的活動，從這個意義上說，保障民警執(zhí)法權(quán)威即是維護法律權(quán)威。近年來，隨著公眾權(quán)利意識的覺醒，公眾維權(quán)積極性普遍提高，社會總體反應(yīng)呈現(xiàn)良好態(tài)勢，但也存在部分公眾假借維權(quán)之名夸張、夸大部分事實致真象扭曲的情況。在執(zhí)法過程中，如果遇到媒體不當(dāng)炒作、“網(wǎng)絡(luò)水軍”顛倒是非，公眾往往會同情處于“弱勢”的公眾，對涉事民警產(chǎn)生誤解，影響到民警的執(zhí)法權(quán)威。

一、民警執(zhí)法權(quán)威概述

民警執(zhí)法權(quán)威受多種因素影響，當(dāng)其中部分因素發(fā)生變化時，民警執(zhí)法權(quán)威也會隨之發(fā)生或大或小的變化。從總體來看，民警執(zhí)法權(quán)威可以分為應(yīng)然層面上的執(zhí)法權(quán)威和實然層面上的執(zhí)法權(quán)威。

(一)應(yīng)然層面

應(yīng)然層面上的民警執(zhí)法權(quán)威，是指民警執(zhí)法權(quán)威在應(yīng)然層面的狀態(tài)或影響力,也被稱為理論上的民警執(zhí)法權(quán)威。馬克斯·韋伯認為，權(quán)威可分為傳統(tǒng)型權(quán)威、超凡魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威三種。[2]我國民警執(zhí)法權(quán)威屬于法理型權(quán)威，是建立在理性基礎(chǔ)之上的權(quán)威。世界上絕大多數(shù)國家的警察權(quán)威也都是法理型權(quán)威。法理型權(quán)威是依托于法律、國家制度以及組織機構(gòu)而建立起來的，區(qū)別于封建帝王或族長的傳統(tǒng)型權(quán)威和革命時期個人崇拜的超凡魅力型權(quán)威。韓大元教授認為，權(quán)威之所以使人服從，是基于權(quán)威具有的合法性、正當(dāng)性以及公信力，且公眾對權(quán)威的服從是一種內(nèi)心的尊重，而不是一種外在的強制，這也是權(quán)威與權(quán)力的區(qū)別。[3]因此，我國民警執(zhí)法權(quán)威應(yīng)當(dāng)源于公民對法律的信仰、對國家權(quán)威的認可，以及法律對民警執(zhí)法的授權(quán)與民警執(zhí)法的規(guī)范化等。這些因素保障民警執(zhí)法權(quán)威來源的正當(dāng)性、合法性、合理性，民眾對權(quán)威表示遵從即是對公平、正義的遵從。

從理論角度分析民警執(zhí)法權(quán)威，不能僅分析其來源，同時應(yīng)當(dāng)厘清權(quán)威的歸屬問題。民警執(zhí)法權(quán)威是否屬于民警？從字面理解，似乎民警執(zhí)法權(quán)威歸屬于民警。湛中樂教授認為，關(guān)于民警執(zhí)法權(quán)威的歸屬問題，應(yīng)當(dāng)從個體與整體的角度進行分析，民警在執(zhí)法過程中體現(xiàn)的權(quán)威性，實則是公安機關(guān)所有的。公安機關(guān)作為國家維護社會秩序的主要力量，法律賦予其合法使用強制措施的權(quán)力。因公安機關(guān)所具有的“暴力”威懾性特征，其本身以及對外作出的行政行為也就具備了一定的權(quán)威性。因此，筆者認為，民警所具備的權(quán)威實則是公安機關(guān)權(quán)威的現(xiàn)實體現(xiàn)。

(二)實然層面

實然層面上的民警執(zhí)法權(quán)威，即實踐層面的民警執(zhí)法權(quán)威，是指民警執(zhí)法活動的公信力、威懾力在執(zhí)法實踐中的真實處境。近年來，規(guī)范民警執(zhí)法的法律、法規(guī)不斷出臺，其目的都是為了更好地保障公民權(quán)益，更為清晰地界定民警執(zhí)法權(quán)限。而各地方公安機關(guān)在制定具體實施細則時，又會進一步限縮民警的執(zhí)法權(quán)限，避免民警在執(zhí)法時超越職權(quán)。而在實際執(zhí)法過程中，部分領(lǐng)導(dǎo)和民警有“怕事兒”的心態(tài)，習(xí)慣于在執(zhí)法過程中一旦遇到“刺頭兒”，就會用忍氣吞聲式的“軟弱執(zhí)法”方式來化解矛盾，以避免因執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法不當(dāng)或因輿論炒作造成不良影響而受到單位的處分，導(dǎo)致執(zhí)法相對人對執(zhí)法活動產(chǎn)生“習(xí)慣性懷疑”，對執(zhí)法決定敢于拒絕遵從。

此外，民警執(zhí)法不規(guī)范，也是造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的主要原因之一。民警執(zhí)法不規(guī)范化主要表現(xiàn)在：不注重執(zhí)法方式與程序、濫用執(zhí)法權(quán)力等。實踐中，由于部分民警自身執(zhí)法技能與專業(yè)素養(yǎng)不足，導(dǎo)致執(zhí)法活動不符合法定程序，處罰決定缺乏法律依據(jù)。除了自身執(zhí)法技能與專業(yè)素養(yǎng)原因以外，隨意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象也是普遍存在的。

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵4]執(zhí)法環(huán)境惡化、執(zhí)法不夠規(guī)范，這些因素共同導(dǎo)致了民警執(zhí)法權(quán)威的弱化，也間接性地侵害到民警的合法權(quán)益。低效能、高成本的執(zhí)法活動，使法律的權(quán)威進一步遭到挑戰(zhàn)。民警執(zhí)法權(quán)威與法律權(quán)威是共存的關(guān)系，民警執(zhí)法權(quán)威需要得到法律的確認與保障，法律權(quán)威需要民警積極貫徹落實法律來加以維護。[5]

二、影響民警執(zhí)法權(quán)威的事件

對民警執(zhí)法權(quán)威產(chǎn)生影響的事件，往往具有一個共同特點，即社會關(guān)注度極高。該類事件并不一定涉及眾多相對人，卻具有廣泛且持久的社會影響力。影響民警執(zhí)法權(quán)威的事件可以分為負面事件與正面事件，這兩類事件對樹立民警執(zhí)法權(quán)威起著不同的作用。

(一)負面事件

影響民警執(zhí)法權(quán)威的負面事件，主要是指襲警、辱警、警察執(zhí)法不規(guī)范等一系列有損民警執(zhí)法權(quán)威的社會熱點事件。

一點資訊網(wǎng)“中國襲警現(xiàn)象調(diào)查”[6]顯示，2015-2017年暴力襲擊民警事件共計25075起，其中排名前十位的省份分別為：上海市、浙江省、廣東省、江蘇省、河南省，山東省、安徽省、湖南省、遼寧省、福建省。具體數(shù)據(jù)參見下圖。

以上數(shù)據(jù)顯示，上海市暴力襲警事件是福建省的近三倍，也明顯高于其他省份。如此之多的襲警事件，折射出當(dāng)下執(zhí)法環(huán)境已嚴(yán)重惡化。

與暴力襲警事件相比，辱警事件造成的社會影響更加惡劣，更加嚴(yán)重地影響到民警執(zhí)法權(quán)威。2018年4月21日，唐山“副局長夫人”多次掌摑執(zhí)法民警[7]事件在網(wǎng)上一經(jīng)披露，引起了全國范圍內(nèi)的熱議。掌摑執(zhí)法民警，嚴(yán)重侵害民警的人格權(quán)，是對民警人格尊嚴(yán)與法律權(quán)威的肆意踐踏。此類事件在全國范圍內(nèi)也時有發(fā)生，如：2018年11月11日下午，北京女大學(xué)生張某攜刀具進地鐵時被攔，掌摑民警還笑稱，“最多拘留我15天”。[8]如果任由“副局長夫人掌摑民警”事件、“女大學(xué)生掌摑民警”事件等一系列蔑視執(zhí)法權(quán)威的事件發(fā)生，會造成其他社會人員盲目跟風(fēng)、相繼模仿的“破窗效應(yīng)”。

(二)正面事件

所謂正面事件即為對民警執(zhí)法權(quán)威有強化作用的事件，如民警公平、公正執(zhí)法，民警教科書式執(zhí)法等事件。2018年5月17日，發(fā)生在上海的民警“教科書式執(zhí)法”[9]被多家媒體相繼報道，同時獲得了網(wǎng)民的一致點贊，此事件為強化民警執(zhí)法權(quán)威樹立了典范。在此之后，還有“警界李云龍”[10]在執(zhí)法過程中不懼威脅、執(zhí)法有理有節(jié)有據(jù)，亦被視為是“交警教科書式執(zhí)法”的典范。這兩起民警執(zhí)法案例得到了社會的普遍認同與好評，是強化民警執(zhí)法權(quán)威最為行之有效的方法。但重塑民警執(zhí)法權(quán)威，依賴于民警規(guī)范執(zhí)法常態(tài)化。

三、民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因

導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化是由多方面因素共同作用的結(jié)果，但總體上可以分為內(nèi)部與外部二大原因。

(一)內(nèi)部原因

1.民警法治素養(yǎng)有待提升。在公安體系內(nèi)部，存在部分領(lǐng)導(dǎo)為了保證自身政績，避免受到群眾投訴，一味地限縮基層民警執(zhí)法權(quán)限和力度的現(xiàn)象。此類現(xiàn)象的發(fā)生，緣于領(lǐng)導(dǎo)思維過于保守與僵化，認為只要民警在執(zhí)法過程中盡可能與執(zhí)法相對人形成妥協(xié)，避免采用過于強硬的執(zhí)法手段，這樣就可以獲得群眾的普遍好評。領(lǐng)導(dǎo)的這種思維與想法，是造成民警“軟弱執(zhí)法”現(xiàn)象的主要原因。其次，民警自身的執(zhí)法理念也存在著一定的偏差。大部分民警在執(zhí)法過程中存在著“怕出錯”的現(xiàn)象，表現(xiàn)出執(zhí)法不自信，現(xiàn)場處置不夠果斷，導(dǎo)致這類現(xiàn)象發(fā)生的原因在于民警的法治素養(yǎng)有待進一步提高。民警法治素養(yǎng)上的欠缺，造成民警在執(zhí)法過程中執(zhí)法行為、執(zhí)法術(shù)語不夠規(guī)范，使執(zhí)法相對人對民警的執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑，從而動搖了民警執(zhí)法在公眾心目中的權(quán)威性。因此，提高民警的法治素養(yǎng)顯得尤為重要且迫切，尤其要保證執(zhí)法的程序公正，在日常執(zhí)法中重塑民警執(zhí)法權(quán)威。

2.民警的執(zhí)法行為不夠公正。哈羅德·伯爾曼認為：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)?！盵11]法律信仰應(yīng)當(dāng)像宗教信仰一樣，存在于每個民警心目中，并指引他們踐行法律、守護法律，在保障程序正義的同時，也要最大限度地保障實體正義，將法律作為指導(dǎo)日常執(zhí)法行為的最高準(zhǔn)則，不受外界無關(guān)因素的干擾。但實踐中，有部分民警的法律信仰喪失，在其執(zhí)法活動中已不再堅守公平、公正的原則，也不再遵循以事實為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的基本底線，執(zhí)法過程中出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象。此類執(zhí)法行為不僅損害公眾合法權(quán)益，同時使公眾對民警執(zhí)法權(quán)威由深信不疑轉(zhuǎn)變?yōu)橐尚艆?，甚至對民警產(chǎn)生懼怕，最終導(dǎo)致警民關(guān)系的疏遠與惡化。

3.基層民警人員與警械配置使用均不到位。由于基層民警人員配置不合理，基層警力缺乏，導(dǎo)致基層公安工作開展進度慢、效率低。公安工作的重心在基層，基層民警的執(zhí)法質(zhì)量直接決定了民警執(zhí)法權(quán)威的樹立與公安事業(yè)的整體形象。而整個公安機關(guān)人員配置屬于“兩頭尖，中間寬”，基層警力不足，編制有限，直接從事基層工作的派出所民警數(shù)量更是有限。派出所民警是與群眾接觸最多的民警，對民警執(zhí)法權(quán)威影響最大。由于派出所的人力、物力短缺，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，在日常的執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法不及時、執(zhí)法不規(guī)范等現(xiàn)象，這些都會導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威趨于弱化。此外，民警執(zhí)法裝備不足，也會影響民警執(zhí)法效果不佳，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威弱化。民警執(zhí)法與其他行政機關(guān)工作人員執(zhí)法的不同之處在于民警執(zhí)法具有暴力屬性，可以依據(jù)法定程序合理使用警械，包括使用槍支。民警執(zhí)法具有更強執(zhí)法權(quán)威，很大程度上是由于其身著警服、佩戴警械，代表國家行使權(quán)力。[12]但實踐中，由于基層民警對警械使用的程序、條件以及程度沒有足夠的認識，因此，在執(zhí)法活動中，不敢隨便使用警械，擔(dān)心錯誤使用警械受到懲罰，甚至不佩戴警械。當(dāng)民警沒有警械作為執(zhí)法的強有力保障時，執(zhí)法相對人對于民警的執(zhí)法活動，可能選擇性地遵從，民警執(zhí)法的權(quán)威性、威懾力也會大受影響。[13]

(二)外部原因

1.涉警輿情處理不當(dāng)。在網(wǎng)絡(luò)社交平臺高度發(fā)達的今天，網(wǎng)絡(luò)成為了公眾交流經(jīng)驗、討論看法的“新社會”。同時，由于網(wǎng)絡(luò)信息傳遞速度快，涉及范圍廣，一些不法分子和有極端思想的網(wǎng)民，利用網(wǎng)絡(luò)傳播消極與虛假信息?；鶎用窬谏鐣芾碇刑幱诘谝痪€，與公眾接觸較多，警民矛盾自然也會較多。如在執(zhí)法過程中出現(xiàn)民警不規(guī)范執(zhí)法、濫用職權(quán)的情形，再加上部分媒體的虛假報道，會進一步激化民警與公眾之間的矛盾。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)涉警輿情時，公眾的關(guān)注度也會比其他輿情高出很多，而且關(guān)注的時間也更持久。[14]涉警輿情借助網(wǎng)絡(luò)快速傳播，能在極短的時間內(nèi)遍布各個角落，公安機關(guān)如不及時應(yīng)對處置，將會演變成公眾對基層民警甚至公安機關(guān)的不信任。當(dāng)公眾不再信任執(zhí)法機關(guān)，那么執(zhí)法權(quán)威就無從談起。因此，涉警網(wǎng)絡(luò)輿情的及時、正確處理是新時代下重塑民警執(zhí)法權(quán)威的重要一環(huán)。

2.民警職能過于泛化。公眾熟知的權(quán)威往往與“專家”一詞聯(lián)系在一起。之所以公眾覺得專家的行為具有權(quán)威性，是因為專家具備相關(guān)的專業(yè)知識儲備和相關(guān)技能，而普通大眾并不熟知。那么，民警的執(zhí)法權(quán)威是否具備類似專家權(quán)威的屬性呢？很遺憾，實踐中的民警并不具備這種條件。由于公安機關(guān)是“條塊結(jié)合”的管理體系，民警在完成法定執(zhí)法工作以外，更多的是協(xié)助當(dāng)?shù)卣瓿梢幌盗新毮芤酝獾膱?zhí)法活動，例如，參與土地征收、房屋拆遷等。從執(zhí)法目的看，讓民警參與這些執(zhí)法活動，是為了維護社會秩序與公共安全。但實踐中，因為民警是“國家暴力機關(guān)的象征”，往往成為公眾矛頭所指對象，導(dǎo)致原本緊張的警民關(guān)系更是雪上添霜。這種泛化的執(zhí)法使得民警很難在公眾面前樹立“專業(yè)執(zhí)法人”的形象，也弱化了公眾對民警執(zhí)法的信任度。季衛(wèi)東教授認為，“權(quán)威可以促使他人基于信賴而自發(fā)接受其規(guī)范的力量”。[15]當(dāng)民警職能過于泛化，警民關(guān)系日趨緊張，公眾不再信任民警執(zhí)法，民警執(zhí)法也就再無權(quán)威可言。

3.立法的滯后性。立法是實踐經(jīng)驗總結(jié)與升華后的產(chǎn)物，且反作用于實踐本身，其往往具有滯后性。關(guān)于民警執(zhí)法權(quán)益的保障，在學(xué)界有不同的觀點。有部分學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)在《刑法》中設(shè)立襲警罪。還有學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)域外經(jīng)驗，設(shè)立警察防衛(wèi)權(quán)，認為那些設(shè)立警察防衛(wèi)權(quán)的國家中，警察執(zhí)法權(quán)益很少遭受侵害，同時，警察也具有極高的執(zhí)法權(quán)威。[16]有學(xué)者認為，造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因是相關(guān)法律不夠精細化，侵害民警執(zhí)法權(quán)益之后，未受到相應(yīng)的處罰，如《治安管理法》《刑法》中關(guān)于阻礙民警執(zhí)法、侵犯民警執(zhí)法權(quán)益的規(guī)定過于籠統(tǒng)，實踐中無法得到貫徹落實，導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化。[17]筆者認為，造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因有兩個方面。第一，缺少懲戒涉警違法行為的精細化法律規(guī)范，降低了民警執(zhí)法的威懾力。第二，在維護民警執(zhí)法權(quán)威的法律體系中，監(jiān)督與限制的法律條款過多，而保障民警執(zhí)法權(quán)威的條款太少。綜上，立法的滯后性，是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的主要原因。

四、民警執(zhí)法權(quán)威重塑的基本路徑

當(dāng)前，我國正處于建設(shè)法治國家的進程中。隨著法治建設(shè)的不斷推進，公眾的法治意識得到了空前的提高，尤其在維護自身權(quán)益時，公眾表現(xiàn)出極高的維權(quán)熱情。但也存在著部分公眾假借維權(quán)之名行侵權(quán)之實，不僅侵犯廣大群眾的合法權(quán)益，也侵犯警察的執(zhí)法權(quán)以及警察作為公民的合法權(quán)益。同時，公安執(zhí)法隊伍中存在“躲、怕、軟”的現(xiàn)象和缺乏維護民警執(zhí)法權(quán)威的直接法律依據(jù)，這也是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因。公安部出臺《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，為重塑民警執(zhí)法權(quán)威提供了直接的部門規(guī)章依據(jù)。筆者根據(jù)當(dāng)前社會法治環(huán)境，參照《規(guī)定》內(nèi)容，為重塑民警執(zhí)法權(quán)威提出以下建議。

(一)設(shè)立維護民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會

長期以來，公安機關(guān)內(nèi)部未設(shè)置完善的責(zé)任部門，維護民警執(zhí)法權(quán)威，本次《規(guī)定》的出臺為設(shè)立維護民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會提供了直接的行政規(guī)章依據(jù)?！兑?guī)定》第四條明確要求公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)成立維護民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會，由主任(督察長)負責(zé)，法制、警務(wù)保障、新聞宣傳等部門為成員單位，共同完成維護民警執(zhí)法權(quán)威的工作。該條款打破了傳統(tǒng)的“督察”觀念，督察的工作不再只是監(jiān)督民警是否違規(guī)違紀(jì)、濫用職權(quán)，而是增設(shè)了維護民警執(zhí)法權(quán)威的職能，接受民警的申訴，為民警正名、提供救濟等。

民警可以通過該工作委員會進行維權(quán)、正名，在一定程度上維護了自身的合法權(quán)益，也維護了民警的執(zhí)法權(quán)威。值得思考的是，如何協(xié)調(diào)各個部門成員間的工作以及工作量的分配？在提倡警力下沉的大背景下，公安機關(guān)是否還有足夠的人力、物力來保障該工作委員會的維權(quán)質(zhì)量？若該工作委員會的組成人員是公安機關(guān)各部門借調(diào)的兼職人員，這些人員在其原本的工作崗位上已經(jīng)不堪重負，是否還有余力來完成這項工作呢？筆者認為，該工作委員會的組成人員最好是公安機關(guān)委任的專職人員。維權(quán)委員會的主任由縣級以上公安機關(guān)負責(zé)人兼任(公安部則由一名副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任)。維權(quán)委員會應(yīng)當(dāng)做好日常民警維權(quán)工作，及時總結(jié)民警維權(quán)工作中的問題。各部門應(yīng)針對維護民警執(zhí)法權(quán)威中出現(xiàn)的問題作出相應(yīng)調(diào)整和處理。維權(quán)委員會的工作人員應(yīng)當(dāng)在收到民警維權(quán)申請的第一時間趕往現(xiàn)場，對發(fā)生的事件與涉案人員進行客觀中立的評價，作出責(zé)任劃分，并通過一定的形式公布處理結(jié)果；對沒有責(zé)任的民警及時進行救助或采取相應(yīng)的保障措施。必要時對于民警的家屬也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的保障措施，避免其家屬的合法權(quán)益遭到損害，以維護法律尊嚴(yán)和民警執(zhí)法權(quán)威。

(二)健全新聞發(fā)布機制

習(xí)近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上指出，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)善于與媒體打交道，利用媒體宣傳政策、了解民生、化解矛盾、引導(dǎo)輿論等。[18]各地公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真學(xué)習(xí)會議精神，妥善處理涉警輿情，及時發(fā)布官方新聞維護民警執(zhí)法權(quán)威。貫徹落實《規(guī)定》第七條的內(nèi)容，組建新聞、輿情工作小組。涉警輿情的處理與官方新聞的發(fā)布應(yīng)當(dāng)由警務(wù)督察部門、新聞宣傳部門以及法制部門等負責(zé)。針對《規(guī)定》第七條內(nèi)容過于籠統(tǒng)，無具體實施方案的情況，各地公安機關(guān)要因地制宜制定適用本地區(qū)的實施細則。北京市公安局為加強首都治安、維護法律尊嚴(yán)、保障民警執(zhí)法權(quán)威，根據(jù)《規(guī)定》的內(nèi)容，制定了《北京市公安局維護民警執(zhí)法權(quán)威工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，《實施辦法》明確將網(wǎng)絡(luò)中侮辱警察、誹謗警察以及失實炒作等有損民警執(zhí)法權(quán)威的事件都納入了受理范圍。筆者認為，該《實施辦法》是對《規(guī)定》的細化與落實，各地方公安機關(guān)可學(xué)習(xí)北京公安的做法，盡快制定適合本地區(qū)的實施細則，將涉警輿情事件的受理范圍作出明確的界定。

關(guān)于涉警輿情以及新聞發(fā)布，筆者有以下三點建議。第一，對互聯(lián)網(wǎng)上社交平臺、自媒體、直播間等輿情多發(fā)地帶，公安機關(guān)新聞、輿情工作小組應(yīng)當(dāng)安排專門人員對涉警輿情進行監(jiān)管、引導(dǎo)，并作出官方解釋。第二，對在微博、微信、貼吧上發(fā)表的網(wǎng)民評論較多的文章，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、全面地查閱其中的涉警評論，從整體上把握網(wǎng)絡(luò)輿論動向，針對重點評論進行回復(fù)。沈巋教授認為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)使用技術(shù)手段從眾多網(wǎng)絡(luò)評論中篩選出重要評論，以此來證明行政機關(guān)已經(jīng)查閱了所有評論。[19]第三，有關(guān)民警執(zhí)法類的新聞，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、如實報道。通過大力宣傳“教科書式執(zhí)法”，重塑民警執(zhí)法權(quán)威。同時，向社會公開民警不規(guī)范的執(zhí)法，指出錯誤，以此表明公安機關(guān)規(guī)范民警執(zhí)法的決心。網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度快、范圍廣，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快占領(lǐng)涉警新聞、輿情的“網(wǎng)絡(luò)高地”，這是互聯(lián)網(wǎng)時代重塑民警執(zhí)法權(quán)威的有效保障。大數(shù)據(jù)時代，要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲。[20]公安機關(guān)及執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)正確認識大數(shù)據(jù)時代輿論的處理方式，不僅讓媒體報道正面事件，也應(yīng)當(dāng)客觀理性地處理負面事件，并及時公布相關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)，讓公眾通過數(shù)據(jù)了解民警執(zhí)法情況。

(三)完善評價與追責(zé)機制

公安機關(guān)對民警的執(zhí)法進行追責(zé)與評價時，應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則、合理性原則。《規(guī)定》第十五條指出，追究執(zhí)法民警的責(zé)任應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照過錯責(zé)任制，非因法定事由不得追究相關(guān)民警的責(zé)任。《規(guī)定》第十六條指出，公安機關(guān)對民警執(zhí)法進行評價時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照客觀事實，公平公正地進行評價，不得因為輿論、炒作的影響而加重對民警的處分。從內(nèi)容上看，《規(guī)定》的第十五、十六條關(guān)于公安機關(guān)如何對民警執(zhí)法進行追責(zé)與評價作出了較為詳盡的規(guī)定，在如何對民警執(zhí)法進行評價與追責(zé)方面是有重大進步的。從理論上講，追責(zé)與評價本應(yīng)如此，但具體落實有一定難度。

實踐中，公安機關(guān)有時迫于輿論、信訪壓力，為了“息事寧人”，對執(zhí)法民警進行不當(dāng)處分，甚至關(guān)其禁閉。這其中既有社會因素，也有公安機關(guān)內(nèi)部因素。筆者認為，公安機關(guān)自身原因更為突出。對此，有兩點建議。第一，借鑒行政合法性原則。公安機關(guān)在對民警執(zhí)法行為進行追責(zé)與評價時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定條件、法定程序進行。做到法無明文規(guī)定不處罰，讓執(zhí)法民警的合法權(quán)益處于穩(wěn)定且確定的狀態(tài)。杜絕“息事寧人”的現(xiàn)象發(fā)生，對民警進行處分應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。第二，借鑒行政合理性原則。公安機關(guān)在對民警執(zhí)法行為進行評價與追責(zé)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理性原則的四個要素，即符合法律目的、相關(guān)考慮、理性決定、符合比例。當(dāng)民警執(zhí)法行為滿足這四個要素時，即為合理的執(zhí)法行為。實踐中，對于執(zhí)法行為是否合理往往具有爭議。以民警執(zhí)法時使用槍支為例，“慶安火車站警察槍擊案”[21]中，民警的開槍行為最終被認定為正當(dāng)履行職務(wù)行為。該認定結(jié)果主要依據(jù)民警執(zhí)法行為的規(guī)范性、武力升級的順序以及開槍時“合理的確信”?！昂侠淼拇_信”是指執(zhí)法者根據(jù)現(xiàn)場的實際情形認為采取相應(yīng)的執(zhí)法手段是合理的。高文英教授認為，民警開槍的“合理的確信”標(biāo)準(zhǔn)可借鑒美國的相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗，一方面最大可能地使民警開槍時排除干擾因素，另一方面可以避免民警在執(zhí)法活動中猶豫不決，錯失最佳的開槍時機。[22]因此，公安機關(guān)在評價民警執(zhí)法行為是否合理時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時的現(xiàn)場情形，充分考慮主客觀條件以及外部環(huán)境因素?！兑?guī)定》第十七條明確指出，對于民警執(zhí)法中是否存在過錯，公安機關(guān)維權(quán)委應(yīng)當(dāng)組織專家進行討論，并由專家組出具意見書，不能因為輿論壓力或惡意炒作而對民警進行錯誤的處罰。第十七條是對評價與追責(zé)機制的補充與救濟，該條款敘述的內(nèi)容類似于法院系統(tǒng)的二審程序，是執(zhí)法民警對初步認定結(jié)果不服的一種救濟。

(四)避免錯誤指揮和民警職能泛化

領(lǐng)導(dǎo)的錯誤指揮與民警職能泛化是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的重要原因。領(lǐng)導(dǎo)的錯誤指揮主要體現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)因私動用民警、決策一意孤行、干預(yù)民警公正執(zhí)法等?！兑?guī)定》第二十八條對此也作出了規(guī)定，表明了公安部在維護民警執(zhí)法權(quán)威上的決心，這是由上至下的思想變革。但《規(guī)定》中列舉的情形過少且過于原則化，不能很好滿足實踐操作的需要。因此，在具體適用中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他法律、法規(guī)的規(guī)定。各地公安機關(guān)在制定具體實施細則時，應(yīng)當(dāng)在不違背《規(guī)定》原意的基礎(chǔ)上，對第二十八條規(guī)定的內(nèi)容進行細化，使之更具有操作性。筆者建議，各地公安機關(guān)在制定實施細則時，可以參照《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱《警察法草案》)第四條(公安事權(quán)劃分)、第十二條(職責(zé)范圍)、第四十七條(警力調(diào)動使用)、第六十六條(排除執(zhí)法干擾)、第一百零一條(越權(quán)職責(zé))等相關(guān)規(guī)定。

建設(shè)專業(yè)化民警隊伍，避免民警職能過度泛化，以此重塑民警執(zhí)法權(quán)威?！坝欣щy找警察”在公眾思想中已根深蒂固。這導(dǎo)致民警在日常的執(zhí)法活動中，大量的時間與精力都在從事非警務(wù)活動，營造了“全能民警”，而非“專業(yè)民警”的形象。而公眾所熟知的權(quán)威恰恰源于“專業(yè)”。因此，重塑民警執(zhí)法權(quán)威則需要建設(shè)“專業(yè)民警”隊伍。《規(guī)定》第二十六條指出，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)增強民警法律素養(yǎng)，加強警體、警械訓(xùn)練，規(guī)范民警現(xiàn)場執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。筆者認為，《規(guī)定》中可以加入獎勵條款，對于部分民警的“教科書式執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)予以獎勵與推廣，實現(xiàn)“教科書式執(zhí)法”常態(tài)化。

(五)提升民警的綜合素質(zhì)

針對民警執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不及時以及執(zhí)法缺乏威懾力等問題。筆者認為，提高民警的綜合素質(zhì)是解決這些問題的正確思路，主要包括以下三個方面的內(nèi)容。第一，提高一線民警的執(zhí)法質(zhì)量。一線民警是與群眾接觸最為密切的警察群體，執(zhí)法更應(yīng)當(dāng)具備公正性、規(guī)范性以及專業(yè)性。定期組織一線民警進行現(xiàn)場執(zhí)法培訓(xùn)，及時借鑒、學(xué)習(xí)先進、規(guī)范、文明的執(zhí)法方式。沒有高質(zhì)量的執(zhí)法，再多的新聞宣傳、媒體報道都是無濟于事。第二，提升指揮中心民警的專業(yè)技能。這是接警、處警及時性、高效性的基本保障，鼓勵該部門民警學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)技術(shù)，善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、預(yù)測警情等。《規(guī)定》雖未明確規(guī)定民警的任務(wù)分配問題，但筆者認為，科學(xué)的任務(wù)分配對重塑民警執(zhí)法權(quán)威同樣至關(guān)重要。當(dāng)前，處于大數(shù)據(jù)時代高速發(fā)展時期，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)進行民警任務(wù)分配，這種做法既可以提高民警執(zhí)法效率，亦可滿足公眾對民警執(zhí)法及時性的要求。如通過分析某一城市、某一時間段、某一路口的車流情況，可以及時調(diào)整交警的數(shù)量。宏觀上，通過公安大數(shù)據(jù)分析，可以得出近年來警種需求量，各地區(qū)所需警力數(shù)量。公安機關(guān)基于此類信息及時作出警力分配，警種調(diào)動，遵循“警力跟著警情走”原則，科學(xué)用警，把警力用在最需要的時段與地區(qū)。[23]這些雖然與提高民警執(zhí)法權(quán)威并無直接聯(lián)系，但科學(xué)用警對于間接提高民警執(zhí)法權(quán)威有著重要意義。第三，全面普及、提升警用裝備。警用裝備是民警執(zhí)法過程中的必備要素，其可保證執(zhí)法順利進行，保障民警自身安全。若缺乏警用裝備，則會極大削弱對執(zhí)法對象的威懾力，從而弱化民警執(zhí)法權(quán)威。黨的十八大以來,公安系統(tǒng)共犧牲了2061名民警[24]，這一結(jié)果在很大程度上與民警執(zhí)法裝備落后且沒有完全普及有直接聯(lián)系，尤其在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)為每位民警或處警人員配備專用的警用裝備(可以為輔警配備與之權(quán)限相應(yīng)的警用裝備)，避免出現(xiàn)共用一套警用裝備的現(xiàn)象，這對重塑民警執(zhí)法權(quán)威也起著至關(guān)重要的作用。

(六)完善法律保障體系

由于民警執(zhí)法環(huán)境惡化，風(fēng)險增加，國家應(yīng)當(dāng)對民警這一職業(yè)的合法權(quán)益進行有效保障。[25]保障民警執(zhí)法權(quán)益與維護民警執(zhí)法權(quán)威本身就是一脈相承的，對民警執(zhí)法權(quán)益的有效保障必將提升民警的執(zhí)法權(quán)威。民警這一特殊職業(yè)，具有多種權(quán)益，且每種權(quán)益都是不可或缺的，大概可分為四類：作為公民的權(quán)益、作為國家公職人員的權(quán)益、作為人民警察的權(quán)益與作為特殊職業(yè)的權(quán)益。[26]《規(guī)定》第八條對民警的這四類權(quán)益進行了集中、詳細的列舉，共計十類，并規(guī)定發(fā)生這十類情形時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)維護民警執(zhí)法權(quán)威，實則也是對民警權(quán)益的一種保障。筆者認為，《規(guī)定》第八條是該部門規(guī)章的核心條款，對于該條款在實踐中的貫徹落實，應(yīng)由各地方公安機關(guān)結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定相應(yīng)的實施細則，在實施細則對第八條中的每一項再進一步細化，尤其要充分、詳盡地規(guī)定每種違法行為的構(gòu)成要件，以便公安機關(guān)對每種違法行為的認定與處罰。目前，北京市公安局已經(jīng)制定了《實施辦法》，將規(guī)定中的十類情形擴展至十一類情形，且在內(nèi)容上也作了進一步的細化。

除了公安部制定《規(guī)定》以外，對于強化民警執(zhí)法權(quán)威，是否還存在另一種立竿見影的方法呢？襲警罪入刑或許是一條出路，但學(xué)界對此存在爭議。贊同方認為，襲警罪入刑是從法律層面對襲警行為的一種評價，相關(guān)規(guī)定一旦升格為法律，襲警行為勢必受到相應(yīng)的制裁。通過法律的強制性來規(guī)范公眾行為，以減少襲警行為發(fā)生。鄧國良教授對襲警罪入刑是極為贊同的，他認為，襲警行為列入刑法是國家表明態(tài)度的一種方式，若對襲警行為不加以規(guī)制,將會影響到民警正常執(zhí)法活動。[27]反對方認為，對襲警行為可以妨礙執(zhí)行公務(wù)罪加以處罰，不必在刑法中設(shè)立襲警罪來進行規(guī)范。齊文遠教授認為，在刑法中增加暴力襲擊依法執(zhí)行公務(wù)的人民警察應(yīng)該從重處罰的內(nèi)容是多余的，這本來就是妨礙公務(wù)罪所涵蓋的內(nèi)容。[28]田宏杰教授認為，僅因襲警行為增多就設(shè)立襲警罪，那么襲擊法官、人大代表等，是否都要設(shè)立相應(yīng)的罪名呢？[29]

雙方觀點都有可取之處，但筆者認為，設(shè)立襲警罪還是具有一定積極意義的。民警是維護社會秩序、保障國家安全的中堅力量。如果襲警行為不能有效制止，長此以往，會威脅到國家安全，嚴(yán)重破壞社會秩序。對于設(shè)立襲警罪的必要性與具體路徑，可以參照酒駕入刑的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)酒駕入刑后，喝酒開車的行為急劇下降，主要原因還是公眾懼怕法律的制裁。當(dāng)襲警罪入刑后，襲警行為有了法律層面的依據(jù)，將對公眾起更大的警示作用，使公眾自覺地規(guī)范自己的行為方式，更好地發(fā)揮法律的預(yù)防功能。

襲警罪入刑與《規(guī)定》的出臺有著異曲同工之妙，都是為強化民警執(zhí)法權(quán)威，保障民警合法權(quán)益。《規(guī)定》明確指出，民警依法履行職責(zé)將不承擔(dān)任何法律責(zé)任，即只要民警依法行使職權(quán)，那么對執(zhí)法對象造成的一切損害，民警都將不予承擔(dān)法律責(zé)任。這為民警日常執(zhí)法提供了堅實的后盾，徹底解決其執(zhí)法的后顧之憂。襲警罪入刑為判斷公眾的侵犯民警的執(zhí)法行為是否應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰提供更為明確的法律依據(jù)。襲警入罪往往會比道德教化更為有效，當(dāng)襲警行為是一種犯罪，深入人心時，民警執(zhí)法的權(quán)威性將會空前提升，且民警執(zhí)法過程中的合法權(quán)益也會受到有效的保障?！兑?guī)定》與襲警罪是相輔相成的，雖二者側(cè)重的內(nèi)容不同，但最終目的是一致的?！兑?guī)定》已經(jīng)正式出臺，期待襲警罪盡快被列入《刑法》之中。