土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究

楊驥 王志紅 鄒燕平 王海帆 杜麗偉

摘要：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)各地區(qū)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)建設(shè)的兩個(gè)十分重要的規(guī)劃文件，是城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件與法律依據(jù)和保障，本文主要就土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系進(jìn)行研究分析。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；兩規(guī)合一

1、“兩規(guī)合一”體系的現(xiàn)狀

隨著近年來我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，“兩規(guī)合一”問題越來越受到多方面的關(guān)注，在現(xiàn)有行政體制下，兩個(gè)規(guī)劃均是城市建設(shè)的基本藍(lán)圖，共同發(fā)揮著指導(dǎo)城市建設(shè)方向、保障建設(shè)合法依規(guī)落實(shí)的作用。建設(shè)部提出城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主管全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作土地利用總體規(guī)劃是綜合性規(guī)劃和控制性的空間規(guī)劃。從城市總體規(guī)劃的角度看，城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個(gè)行政區(qū)劃范圍，而只是側(cè)重其中稱為“建成區(qū)”的那一部分。而從土地利用總體規(guī)劃的范圍來說，一般都是以整個(gè)行政區(qū)為基本單位。從“兩規(guī)”的規(guī)劃層次上說，一般地作為城市規(guī)劃管理者，會(huì)認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一個(gè)子專項(xiàng)規(guī)劃，前者與后者是上下位規(guī)劃關(guān)系。而土地規(guī)劃管理者眼中，經(jīng)常認(rèn)為城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)子專項(xiàng)規(guī)劃，兩者為“點(diǎn)”和“面”的關(guān)系。從規(guī)劃的成果來看，兩者各自成一個(gè)體系，城市總體規(guī)劃的空間尺度一般是相對(duì)較超前，而土地利用總體規(guī)劃經(jīng)常由于其級(jí)別層次多，監(jiān)管難度較大，常常受到地方利益等驅(qū)動(dòng)具有非理性的因素在里面。

2、“兩規(guī)合一”體系關(guān)系

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在兩方面的關(guān)系，一方面，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間具有平行關(guān)系。當(dāng)前，我國就城市總體規(guī)劃等問題制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，就土地利用總體規(guī)劃等問題制定了《土地管理法》，這兩項(xiàng)法律均屬于憲法內(nèi)容，在法律地位方面相對(duì)較為平等，也就是所謂的平行關(guān)系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》中明確規(guī)定，在土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中，必須要做好這兩個(gè)法律之間的有效銜接，從這一角度也證明兩者之間具備平行性關(guān)系。另一方面，交叉性關(guān)系。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，在市級(jí)和縣級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，需要在總體規(guī)劃中包含有市級(jí)和縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)總體規(guī)劃。從行政區(qū)域角度分析，包含土地總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃全部內(nèi)容。在城市總體規(guī)劃過程中，相關(guān)范圍的選擇與土地利用總體規(guī)劃之間在區(qū)域范圍方面呈現(xiàn)從屬關(guān)系。另外，從規(guī)劃方面分析，兩者之間的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市總體規(guī)劃過程中，首先需要對(duì)城市內(nèi)部土地使用功能的規(guī)劃給予足夠重視，在展開土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要使城市建設(shè)用地科學(xué)規(guī)劃水平得到提高，也就是說，土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃兩者之間具有明顯的統(tǒng)一性。

3、“兩規(guī)合一”體系分析

3.1“兩規(guī)合一”的基本前提

（1）以人口規(guī)劃為基礎(chǔ)。一切規(guī)劃都是以人為本的，也是為人類生產(chǎn)生活服務(wù)的。從當(dāng)前人類面臨的能源、交通、醫(yī)療、就學(xué)、就業(yè)、居住、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，人口問題已成為全面制約城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，具體涉及到的人口指標(biāo)有：人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布及人口管理密切相關(guān)。（2）以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為核心。人與社會(huì)的發(fā)展都離不開消費(fèi)和生產(chǎn)，因此產(chǎn)業(yè)的各個(gè)方面也是“兩規(guī)合一”應(yīng)該考慮的基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，必須按照統(tǒng)籌兼顧的原則，城市發(fā)展應(yīng)正確把握和處理好速度與結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益、內(nèi)需與外需、投資與消費(fèi)、中央與地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、改革發(fā)展穩(wěn)定等六個(gè)方面的重大關(guān)系，使發(fā)展中各個(gè)方面相互適應(yīng)、相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧的有機(jī)統(tǒng)一。（3）以空間規(guī)劃為引導(dǎo)?！皟梢?guī)合一”的重要“合一”之處，在于空間的同一性，因此要以空間為指導(dǎo)，按照總體規(guī)劃對(duì)空間定位引導(dǎo)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重優(yōu)化城市布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌安排城市與農(nóng)村兩個(gè)發(fā)展的需要。（4）以土地利用為保障。在控制性的強(qiáng)度方面，一切規(guī)劃都要落在土地這一載體上，不論是城市規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃，最終都要落實(shí)到土地利用規(guī)劃當(dāng)中，要確保重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、工程落地，確保耕地以及地下文物埋藏區(qū)得到有效的保護(hù)。由于土地利用規(guī)劃的時(shí)間連續(xù)性，應(yīng)該要注意與上一輪的土地利用總體規(guī)劃銜接，嚴(yán)格地控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，著力構(gòu)建更加合理的土地利用總格局。

3.2“兩規(guī)合一”體系構(gòu)建的核心內(nèi)容

3.2.1城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制

針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，應(yīng)在總規(guī)層面，城鎮(zhèn)、村莊對(duì)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。（1）控制新增用地規(guī)模。以控制新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是建設(shè)占用耕地規(guī)模，來控制建設(shè)用地的低效擴(kuò)張，促進(jìn)土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應(yīng)的剛性約束來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。（2）加大存量用地挖潛。通過土地整理，加強(qiáng)城鎮(zhèn)零星、分散用地整合。積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點(diǎn)加快城中村改造，研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，促進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力。（3）發(fā)掘拓展用地空間。在保護(hù)耕地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先幵發(fā)緩坡地、丘陵地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。

3.2.2空間管制

針對(duì)“兩規(guī)合一”的總規(guī)范圍空間管制，應(yīng)當(dāng)充分考慮到城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的擴(kuò)展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴(kuò)張。在規(guī)劃中要因地制宜，如借鑒《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的概念。即將待保護(hù)的城鎮(zhèn)的空間管制區(qū)細(xì)化到分成“禁止建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”、“適宜建設(shè)區(qū)”和“建成區(qū)”四類，按照這四類區(qū)域的控制，能從管理簡化用地許可和備案的程序，同時(shí)還能強(qiáng)化跟蹤監(jiān)管。

3.2.3道路規(guī)劃與耕地保護(hù)取舍

在道路規(guī)劃中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。在進(jìn)行道路項(xiàng)目規(guī)劃前，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)地進(jìn)行調(diào)查研究與充分的科學(xué)論證，提高規(guī)劃的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，綜合考慮環(huán)境、耕地保護(hù)等方面的問題。對(duì)新規(guī)劃的道路，應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，充分考慮現(xiàn)有路網(wǎng)以及規(guī)劃路網(wǎng)的合理性，避免重復(fù)建設(shè)、避免浪費(fèi)土地資源，尤其是要避免破壞耕地。

結(jié)束語

由于我國土地資源的限制，當(dāng)在開發(fā)和利用的過程匯總要綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的目標(biāo)，從而更好地體現(xiàn)出土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系統(tǒng)一土地總體利用和城市規(guī)劃的目標(biāo)，最終為實(shí)現(xiàn)生態(tài)的保護(hù)、資源、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：1.2鄭州中克農(nóng)業(yè)科技咨詢有限公司；3.4.5鄭州華源土地利用遙感技術(shù)有限公司）