面向鄉(xiāng)村振興的多規(guī)融合的村土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施研究

杜麗偉 丁燦 鄒燕平 王海帆 董本秀

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，特別是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村同國(guó)家其他事業(yè)同步發(fā)展。本文針對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施進(jìn)行研究，希望能夠?yàn)樵卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的村級(jí)土地利用規(guī)劃編制開(kāi)展提供借鑒，促進(jìn)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化功能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興村土地利用規(guī)劃；編制與實(shí)施

1、鄉(xiāng)村振興土地利用規(guī)劃編制思路

（1）注重實(shí)地調(diào)查、堅(jiān)持因地制宜。村級(jí)土地利用規(guī)劃是規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各級(jí)、各類規(guī)劃的實(shí)施性規(guī)劃。在規(guī)劃編制前需開(kāi)展實(shí)地踏勘、測(cè)繪、土地利用狀況等調(diào)查，研究鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)任務(wù)與要求，全面了解村民生產(chǎn)、生活狀態(tài)和實(shí)際需求，全面系統(tǒng)掌握規(guī)劃編制村的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本情況。尊重農(nóng)耕習(xí)慣和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，全面統(tǒng)籌安排村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，合理調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局，并符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，保持當(dāng)?shù)孛窬拥奶厣?，避免大拆大建，?shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。（2）地塊規(guī)劃微觀化。村級(jí)土地利用規(guī)劃作為5級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系的延伸和完善，是宏觀層面的土地利用總體規(guī)劃與微觀層面的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地利用需求的結(jié)合。村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的主要目的是將土地利用斑塊作為地類劃分的基本單元，在與上級(jí)土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上細(xì)化地類用途，將規(guī)劃落實(shí)到具體圖斑，從微觀方面指導(dǎo)生產(chǎn)實(shí)踐。（3）規(guī)劃編制公眾化。充分發(fā)揮村民自治組織作用，堅(jiān)持村民的主體地位，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制過(guò)程中，要充分考慮村民意愿，合理安排各類用地規(guī)模、布局和時(shí)序；規(guī)劃成果要通過(guò)征詢、論證、聽(tīng)證、公示等多種途徑，充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)建議，使村土地利用規(guī)劃成為實(shí)現(xiàn)村民意愿的載體和平臺(tái)。（4）注重提升節(jié)約集約用地水平。鄉(xiāng)村振興土地利用規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)本著“求實(shí)為要、科學(xué)創(chuàng)新”的態(tài)度，不回避矛盾，努力通過(guò)節(jié)約集約途徑和綜合平衡手段全面統(tǒng)籌、合理組織村級(jí)土地資源利用。農(nóng)村建設(shè)用地布局方面，遵循村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，采用“集中為主、分散為輔，分散中適當(dāng)集中”的布局模式，更加切合實(shí)際用地需求。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模方面，村級(jí)土地利用規(guī)劃通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治，有效提高了建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平。

2、面向鄉(xiāng)村振興的多規(guī)融合的村土地利用規(guī)劃路徑

（1）盤(pán)活存量、周轉(zhuǎn)流量保障建設(shè)需求。在規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)對(duì)村域所有建設(shè)用地及房屋建筑的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，對(duì)村民的住房需求以及搬遷安置意愿進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，摸清村域閑置、零碎、廢棄及利用低效等存量用地的分布與規(guī)模，有針對(duì)性地制定措施引導(dǎo)其盤(pán)活優(yōu)化利用；明確規(guī)劃期內(nèi)每一個(gè)復(fù)墾地塊和村民建房需求，以建設(shè)用地復(fù)墾帶來(lái)的流量彌補(bǔ)增量的不足，對(duì)村域建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，最終形成試點(diǎn)村的減量規(guī)劃。（2）優(yōu)化“三生”空間促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合。村土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間做出更加細(xì)致的安排，引導(dǎo)建設(shè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治，落實(shí)三生用地空間，優(yōu)化村域空間格局，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，有效解決農(nóng)村土地利用粗放、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件相對(duì)落后等問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增收，保障國(guó)家糧食安全。生態(tài)主導(dǎo)型用地主要分布在村內(nèi)河流及重要生態(tài)林分布區(qū)，以保護(hù)為主，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項(xiàng)建設(shè)；生活主導(dǎo)型用地主要分布在村莊保留區(qū)和建新區(qū)，在新建住宅區(qū)中，全部采用裝配式建筑，按照統(tǒng)一面貌、統(tǒng)一風(fēng)格進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于保留住宅區(qū)內(nèi)的建筑面貌和建筑風(fēng)格也分期進(jìn)行整治；生產(chǎn)主導(dǎo)型用地則包括農(nóng)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、旅游設(shè)施用地等用地，分類制訂管制規(guī)則并嚴(yán)格進(jìn)行管理。支撐休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，實(shí)施農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、精致高效化工程，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、生態(tài)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加農(nóng)民收入，構(gòu)建高效的農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。（3）通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和綜合整治探索耕地保護(hù)的新模式。十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。浙江部分地區(qū)探索將成片農(nóng)業(yè)用地以租賃方式流轉(zhuǎn)，為村集體帶來(lái)可觀的收益，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的附加值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地與永久基本農(nóng)田的長(zhǎng)期保護(hù)。土地綜合整治弱化建設(shè)空間沖突。通過(guò)村土地利用規(guī)劃一方面摸清村內(nèi)廢棄地、閑置地、低效利用建設(shè)用地，另一方面挖掘低丘緩坡耕地后備資源，通過(guò)實(shí)施土地綜合整治，將原農(nóng)用地中的散點(diǎn)分布房屋復(fù)墾，同時(shí)通過(guò)耕地后備資源開(kāi)發(fā)提高耕地的集中連片程度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀建設(shè)用地與耕地交錯(cuò)空間的優(yōu)化處理，降低建設(shè)與耕地的空間沖突。（4）綜合考量生態(tài)環(huán)境承載力和道路通行能力村土地利用規(guī)劃作為實(shí)施性強(qiáng)的詳細(xì)規(guī)劃，首先應(yīng)該綜合考量生態(tài)環(huán)境承載力，科學(xué)設(shè)置村莊旅游接待能力上限，合理確定各規(guī)劃地類，特別是各類建設(shè)用地規(guī)模和容積率；其次，基于建設(shè)用地規(guī)模和容積率，通過(guò)交通評(píng)價(jià)確定交通出行需求量，計(jì)算村內(nèi)道路的通行能力，確定道路等級(jí)和寬度；最后，結(jié)合現(xiàn)有國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)擬確定的道路等級(jí)、寬度反推算道路通行能力及交通出行需求量，進(jìn)而對(duì)之前確定的建設(shè)用地規(guī)模和容積率進(jìn)行修正。（5）精細(xì)化規(guī)劃編制內(nèi)容和成果利用一是規(guī)劃的內(nèi)容要精細(xì)化，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用供給的精細(xì)化管理，規(guī)劃編制在必要時(shí)要細(xì)化到宗地，甚至可以做到土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計(jì)的深度。二是村土地利用現(xiàn)狀圖、村土地利用規(guī)劃圖等規(guī)劃圖件應(yīng)采用精度更高的數(shù)據(jù)制作，比例尺不宜小于1：2000，有條件的地區(qū)建議采用1：1000或1：500的大比例尺。三是規(guī)劃的成果利用要精細(xì)化，現(xiàn)有土地利用規(guī)劃的成果形式主要是文本、圖件、表格和數(shù)據(jù)庫(kù)，四者之間并沒(méi)有形成有機(jī)統(tǒng)一的整體，不利于規(guī)劃成果的利用，更不利于規(guī)劃的實(shí)施。因此，建議探索建立村土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)查詢系統(tǒng)，將文本、圖件、表格等成果形式統(tǒng)一于數(shù)據(jù)庫(kù)當(dāng)中，并且可以在查詢系統(tǒng)界面查詢需要了解的規(guī)劃成果內(nèi)容。

結(jié)束語(yǔ)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，村土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺(tái)作用愈發(fā)明顯，國(guó)家在村土地利用規(guī)劃編制實(shí)施方面的重視度越來(lái)越高，做好村土地利用規(guī)劃編制的創(chuàng)新具有十分重要價(jià)值和意義。

參考文獻(xiàn)

[1]吳永建，劉思雨.村級(jí)土地利用規(guī)劃編制研究[J].鄉(xiāng)村科技，2018（16）：36-37.

[2]牟曉磊. 鄉(xiāng)村振興視角下的村級(jí)土地利用規(guī)劃研究[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），2018.

（作者單位：鄭州華源土地利用遙感技術(shù)有限公司）