基于心理契約的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究

張夢妮

摘 要：面對我國基層公務(wù)員動力不足的現(xiàn)狀，建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，以提高基層公務(wù)員的基本工資，擴(kuò)大其晉升空間。文章運(yùn)用心理契約二維結(jié)構(gòu)理論，構(gòu)建基層公務(wù)員心理契約激勵模型對這一制度進(jìn)行分析，提出了建立獨立的職級等級體系、優(yōu)化公務(wù)員考核制度、合理調(diào)整公務(wù)員工資級別和工資結(jié)構(gòu)、構(gòu)建基層政府公共財政保障機(jī)制、協(xié)調(diào)好職級晉升后的工作關(guān)系的政策建議。

關(guān)鍵詞：職務(wù)與職級并行制度；職級晉升；心理契約；激勵

一、問題提出

十九大習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中明確提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)之一，而基層公務(wù)員是我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要人力資源基礎(chǔ)。我國基層公務(wù)員面臨“僧多粥少”的狀況，基層機(jī)關(guān)職數(shù)少，基層公務(wù)員的上升空間受限。

為了解決基層公務(wù)員的晉升激勵問題，我國在全國正式建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。2015年，國家出臺《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》），正式在縣以下建立職務(wù)與職級并行制度。2016年12月，國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)進(jìn)行為期兩年的制度試點。該制度目前仍處于政策探索時期。在現(xiàn)階段的制度實施過程中，顯現(xiàn)出一些薄弱環(huán)節(jié)，如何進(jìn)一步優(yōu)化此制度，正是本文的研究方向。

二、理論闡釋

（一）理論基礎(chǔ)

心理契約的概念最早由Levinson提出，他認(rèn)為心理契約是指組織與員工之間隱含的、未公開說明的相互期望的總和。

學(xué)者們歸納了幾類心理契約維度，提出了二維結(jié)構(gòu)說、三維結(jié)構(gòu)說和多維結(jié)構(gòu)說等觀點。其中，二維結(jié)構(gòu)說中，交易-關(guān)系契約說較為經(jīng)典，由Rousseau在實證研究的基礎(chǔ)上提出。另一種二維結(jié)構(gòu)說是Kiekul和 Lester運(yùn)用因素分析的實證研究方法提出“內(nèi)—外在契約”的二維結(jié)構(gòu)說，通過對雇主責(zé)任的分析研究得出心理契約的外在契約和內(nèi)在契約兩個因素，一方面是與工作完成有關(guān)的外在契約，包括安全的工作環(huán)境、靈活的工作時間、有競爭力的工資和獎金。另一方面是與工作性質(zhì)有關(guān)的內(nèi)在契約包含，工作自主權(quán)、參與決策、自我控制、組織支持和晉升空間，且實證分析了心理契約對員工績效和工作滿意度有正向的顯著影響。

二維結(jié)構(gòu)中的“交易-關(guān)系”契約模式隨著人們對這種模式的運(yùn)用和檢驗，發(fā)現(xiàn)該模式很不穩(wěn)定。三維結(jié)構(gòu)說和多維結(jié)構(gòu)說相對具有特殊性，普遍性和適用性不足，具有很大的局限性，可取性并不強(qiáng)。而公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度對我國公務(wù)員的影響因素構(gòu)成（包括晉升、薪酬、考核等）與“內(nèi)-外在契約”模式的框架相吻合，因此本文選擇以“內(nèi)—外在契約”的二維結(jié)構(gòu)說為理論基礎(chǔ)。

（二）模型構(gòu)建

在運(yùn)用該心理契約模式進(jìn)行分析時，還需要對因素進(jìn)行篩選。首先，公務(wù)員的工作性質(zhì)不適用于靈活安排工作時間，因此在模型中刪掉“靈活的工作時間”這一承諾。其次，“工作自主權(quán)”和“參與決策”與公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的聯(lián)系很小，因此在模型中刪除。經(jīng)過篩選并結(jié)合心理契約激勵過程，構(gòu)建了基于心理契約的基層公務(wù)員激勵模型，如圖1所示。

在此模型中，心理契約包含外在契約和內(nèi)在契約兩個因素。外在契約是指涉及政府所做的與公務(wù)員工作完成有關(guān)的承諾，包括：有競爭力的工資和獎金、和諧的工作關(guān)系。而內(nèi)在契約則包括自我控制、組織支持、晉升空間這些與公務(wù)員工作性質(zhì)有關(guān)的承諾。心理契約對基層公務(wù)員產(chǎn)生激勵作用，反映在績效上，績效影響個人獎酬，二者又共同作用影響公務(wù)員的工作滿意度，從而再影響心理契約。

三、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的不足

（一）工資級別多、差距小，激勵作用不足

“有競爭力的工資”從內(nèi)部競爭力分析，該制度激勵作用不足?！兑庖姟芬?guī)定縣以下公務(wù)員設(shè)置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。另外，工資檔在級別的基礎(chǔ)上還分為14個檔次，劃分的過細(xì)過多，并且各級別檔次的工資差距很小?；鶎庸珓?wù)員同一級別相鄰檔次的工資相差幾十元，相同檔次相鄰級別的工資相差也不超過百元。雖然各級別的待遇差距不僅在于基本工資差距，但基層公務(wù)員級別間工資差距如此小，缺乏足夠的激勵作用。

（二）工資結(jié)構(gòu)失調(diào)

我國公務(wù)員工資構(gòu)成包括職務(wù)工資、職級工資、工作性津貼、生活性補(bǔ)貼，基本工資由職務(wù)工資和職級工資組成。近年來公務(wù)員的基本工資占比已經(jīng)下降到1/3左右，屬于不正常的工資結(jié)構(gòu)?；竟べY占比太小，會導(dǎo)致地方政府過度增加公務(wù)員津貼、獎金的發(fā)放。雖然中央出臺了《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實施方案》（以下簡稱《方案》），隨后各地陸續(xù)出臺相關(guān)政策，提高基本工資占比，但頂層設(shè)計未規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)或范圍。

（三）工作關(guān)系的處理

從“安全的工作環(huán)境”分析，公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度存在職級晉升者身份定位的問題。增加職級晉升通道后，有可能出現(xiàn)在同一單位內(nèi)，職級晉升后的公務(wù)員職級高于其領(lǐng)導(dǎo)職級的情況，或者是出現(xiàn)“小資歷”管理“老資歷”的情況，會產(chǎn)生心理落差。在制度上如何處理好職級晉升后的工作關(guān)系，《意見》等文件尚未做出明確規(guī)定。

（四）考核制度不完善

“自我控制”的結(jié)果體現(xiàn)為公務(wù)員的考核結(jié)果?，F(xiàn)行制度規(guī)定中，明確了年終考核優(yōu)秀的，可以在職級晉升中減少半年任職時間。而公務(wù)員考核制度存在以下不足，一方面，我國公務(wù)員管理形成了三類公職崗位，但是考核制度卻未區(qū)分崗位類別，“一視同仁”。如果不區(qū)分不同類別公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)，有失公允。2016年兩辦印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，對這兩類公務(wù)員的考核做了相應(yīng)規(guī)定，但這兩個規(guī)定也只是停留在原則性的層面。另一方面，目前的考核制度主要考核“德、能、勤、績、廉”五個方面，但并沒有完全量化。

（五）組織支持

“組織支持”主要體現(xiàn)在資金支持上，該制度的建立使政府增加了一筆由職級晉升帶來的公務(wù)員待遇開支，部分地區(qū)由此存在財政負(fù)擔(dān)。《方案》中對經(jīng)費來源有所說明，指出調(diào)整后增加的用以支付公務(wù)員職級晉升的財政資金需求，按行政隸屬關(guān)系的現(xiàn)行經(jīng)費保障渠道解決，對經(jīng)費不足的部分，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助，但還未出臺具體的措施辦法。

（六）職級晉升年限太長，晉升臺階太少

從“晉升空間”的角度分析，存在職級晉升年限設(shè)置不合理的問題，體現(xiàn)在年限設(shè)置的過長和年限作為職級晉升參考依據(jù)的比重可能過大。一方面，《意見》規(guī)定，公務(wù)員晉升職級的主要依據(jù)是任職年限和級別，如果只考慮年限，可能會陷入“只要不犯錯、熬夠時間就晉升”的思維怪圈，形成“熬資歷”的風(fēng)氣。雖然在制度設(shè)計中規(guī)定了相應(yīng)的考核，在實踐過程中，熬資歷的成分還是很重。另一方面，目前設(shè)置的晉升年限太長，對基層公務(wù)員的激勵作用仍很有限。

四、完善公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的思考

（一）完善職級晉升體系

將績效、任職年限、階段考試、工作能力等可以量化的多重指標(biāo)納入晉升條件范圍內(nèi)，并且可以考慮將年限設(shè)置為一個彈性范圍，并與資質(zhì)等按規(guī)則進(jìn)行折算，由此可以根據(jù)具體公務(wù)員的情況按照規(guī)則靈活處理。建立并完善獨立的職級體系，才能更好的推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，為產(chǎn)生預(yù)期的激勵效果奠定基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化公務(wù)員考核制度

考核結(jié)果是職級晉升的重要依據(jù)之一。首先，細(xì)化考核內(nèi)容，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。按照公務(wù)員分類管理的原則，要對不同類別的公務(wù)員的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容有所區(qū)分，針對其差異建立有針對性的考核指標(biāo)，突出不同類別公務(wù)員考核的重點指標(biāo)。同時，在“德、能、勤、績、廉”五方面的設(shè)置下，增加一級、二級、三級指標(biāo)以細(xì)化考核內(nèi)容，對每一個指標(biāo)都要給予合理的權(quán)重賦值，對每一個指標(biāo)都要進(jìn)行量化，以使公務(wù)員工作實績和德才表現(xiàn)能通過客觀的考評準(zhǔn)確反映出來。其次，建立獨立的考核機(jī)構(gòu)或借助第三方進(jìn)行考核，以體現(xiàn)考核的公正性。

（三）合理調(diào)整公務(wù)員工資級別和工資結(jié)構(gòu)

首先，適當(dāng)提高基本工資在公務(wù)員薪酬中所占的比重，可以通過將部分福利納入基本工資范疇來實現(xiàn)。在頂層設(shè)計上應(yīng)盡快給出一個最優(yōu)比例范圍，或?qū)Φ貐^(qū)附加津貼標(biāo)準(zhǔn)給予統(tǒng)一規(guī)定地方上據(jù)此出臺相關(guān)政策。其次，適當(dāng)減少工資級別數(shù)，合理提高級差，以切實起到激勵作用。

（四）構(gòu)建基層政府公共財政保障機(jī)制

為了減輕財政不足地區(qū)的政府負(fù)擔(dān)，要構(gòu)建一個聯(lián)動的基層政府公共財政保障機(jī)制。首先，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對財政的宏觀調(diào)控。中央政府應(yīng)在對地方政府明確資金使用要求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加對部分地方政府的財政撥付。其次，合理增加財政轉(zhuǎn)移的力度?！柏斄Σ恢А钡幕鶎诱纳霞壵o予基層一定的專項撥款，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份給予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份一定的專項轉(zhuǎn)移支付。

（五）協(xié)調(diào)好職級晉升后的工作關(guān)系

組織部門可以通過公務(wù)員交流科學(xué)安排和調(diào)配職級晉升者的工作崗位，即當(dāng)機(jī)關(guān)單位內(nèi)部人員職務(wù)與職級結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不對稱時，借助公務(wù)員調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉等交流手段將相關(guān)人員交流到其他單位，以盡量協(xié)調(diào)好同一單位內(nèi)部公務(wù)員之間的人際關(guān)系，實現(xiàn)職務(wù)和職級在結(jié)構(gòu)上的合理搭配。

五、結(jié)語

基層公務(wù)員數(shù)量龐大、工作繁雜，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中工作的重點和難點。公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的建立是為了解決基層公務(wù)員工資偏低的問題，為基層公務(wù)員開辟一條獨立的職級晉升通道，強(qiáng)化公務(wù)員的心理契約，以期形成良性循環(huán)的激勵過程?，F(xiàn)行的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度對基層公務(wù)員的激勵作用有限，仍有很大的改進(jìn)空間，應(yīng)建立獨立的職級等級體系、優(yōu)化公務(wù)員考核制度、合理調(diào)整公務(wù)員工資級別和工資結(jié)構(gòu)、構(gòu)建基層政府公共財政保障機(jī)制以及協(xié)調(diào)好職級晉升后的工作關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

[1] Kickul J，Lester S W，F(xiàn)irkl J.Promise Breaking During Radical Organizational Change：Do Justice Interventions Make a Difference[J].Journal of Organizational Behavior，2002，3（3）：469- 488.

[2] 龐春濤.關(guān)于心理契約概念和內(nèi)容的研究綜述[J].社會心理科學(xué)，2014，29（05）：10-13.

[3] 何憲.論我國公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)失衡的治理[J].中國行政管理，2017（04）：21-27.

[4] 余緒鵬，陳曉江.公務(wù)員職務(wù)與職級并行：內(nèi)容、問題與對策[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017（05）：35-38.