關(guān)于建立監(jiān)察抽查制的若干設(shè)想

摘 要：本研究所指的監(jiān)察抽查制是監(jiān)察機(jī)關(guān)依照公開公平公正的程序?qū)π惺构珯?quán)力的公職人員進(jìn)行隨機(jī)抽取，并對這部分被抽取公職人員進(jìn)行積極監(jiān)督、調(diào)查和處置的一種常規(guī)性監(jiān)察機(jī)制，以期達(dá)到國家公職人員“不敢腐”的效果，有效遏制腐敗增量，從而解決監(jiān)察主體少同監(jiān)察客體廣之間的張力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察由“被動”轉(zhuǎn)向“主動”的局面，達(dá)到創(chuàng)新監(jiān)察機(jī)制，深化監(jiān)察改革的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察；公職人員；抽查；權(quán)力

黨的十九大提出要健全黨和國家監(jiān)督體系，增強(qiáng)黨的自我凈化能力，深化國家監(jiān)察體制改革。在近兩年的改革中，監(jiān)察體制改革取得了很大的成效，表現(xiàn)為監(jiān)察法的制訂并通過，合并了隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和隸屬于檢察系統(tǒng)的相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)人員的轉(zhuǎn)隸，以留置取代雙規(guī)措施，聘請?zhí)丶s監(jiān)察員等等。反腐敗取得了壓倒性勝利，但監(jiān)察體制改革依然在前行的大道上，正如中共第十九屆中央紀(jì)檢委第三次全體會議要求——創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，切實(shí)把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。聊城大學(xué)廉政研究員于學(xué)強(qiáng)指出監(jiān)察工作的問題是制度定位不高，制度體系不健全，本文立足于創(chuàng)新監(jiān)察機(jī)制，增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督的有效性，創(chuàng)新提出監(jiān)察抽查制，以期回應(yīng)監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)語境。

一、何為監(jiān)察抽查制

本文所指的監(jiān)察，是依照2018年3月20日出臺通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，由各級監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。監(jiān)察是國家機(jī)器在履行國家職能時自我監(jiān)督的重要手段，是提高國家公權(quán)力行使效率的有力武器。監(jiān)察能積極促進(jìn)國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的高效，監(jiān)察本身的效率高低則會影響國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)效率的高低。那么如何提高監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察效率？本文監(jiān)察抽查制的概念應(yīng)運(yùn)而生。

筆者眼中的監(jiān)察抽查制只是一個概念設(shè)想，并非為現(xiàn)實(shí)語境，本文設(shè)想為監(jiān)察機(jī)關(guān)依照公平公正的程序?qū)π惺构珯?quán)力的公職人員進(jìn)行隨機(jī)抽取，并在短時間內(nèi)對這部分被抽取公職人員進(jìn)行全方位積極監(jiān)督、調(diào)查和處置的一種常規(guī)性監(jiān)察機(jī)制，它包括以下幾個內(nèi)涵：（1）它是一種常規(guī)性的監(jiān)察機(jī)制，而非臨時決策；（2）它有賴于公開公平公正的抽取程序，以確保監(jiān)察的實(shí)效；（3）它本質(zhì)上是一種主動性、進(jìn)攻型監(jiān)察形式。

二、監(jiān)察抽查制的可行性研究

對于可行性的考察，本研究注重于抽查效率即抽查投入同產(chǎn)出之比考察，注重其實(shí)施價(jià)值，關(guān)注的是這種制度本身怎么樣。

我國政府部門人員冗雜，工作繁重，提高部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率一直是我國提高國家治理能力和水平的重點(diǎn)，如何利用有限的監(jiān)察官數(shù)量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察高效能，強(qiáng)化監(jiān)察能力和水平？

監(jiān)察體制改革，帶來了對所有行使公權(quán)力人員的監(jiān)察全覆蓋，擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，例如，在北京監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察對象從21萬激增到99.7萬人，這相當(dāng)于擴(kuò)大了四倍，在河南信陽，監(jiān)察對象由6.79萬人增加到12.01萬人。相比較而言，我國的監(jiān)察主體只是整合了監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作人員，數(shù)量并沒有發(fā)生太大變化。況且在改革前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已精簡機(jī)構(gòu)，工作人員數(shù)量本身不足，更有人提出了監(jiān)察官員額制，這樣會更加縮減監(jiān)察人員的數(shù)量，增大工作壓力。在這樣的背景下，提高監(jiān)察效率，將監(jiān)察效果最優(yōu)化成為最現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對之策了。

監(jiān)察抽查并不需要過多投入。一個公平的抽查系統(tǒng)和程序是必備的，這套系統(tǒng)和程序完全勿需高代價(jià)，而只需要一套抽查規(guī)則和平臺。此外，在抽中人選之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要組織人力對被抽查人員進(jìn)行紀(jì)律檢查和違法審查，這個的確需要耗費(fèi)更多監(jiān)察工作人員的時間精力，但相較日常工作而言，也就微不足道了。

不同于巡視制度，監(jiān)察抽查制指向的是個人，而巡視制度的指向?yàn)榧w。人在集體之中時，往往會產(chǎn)生法不責(zé)眾的逃避心理，無視法律和道德要求，盲目地、感性地、毫無畏懼地利用手中的公權(quán)力，就算在巡視中被查處，也是作為眾人之一員，產(chǎn)生自我安慰感。而當(dāng)公職人員獨(dú)立面對這一切的時候，則反而會提高對自己的要求，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。人因具有害怕被抽查到的心理，而提前作出被抽中的準(zhǔn)備，而這種準(zhǔn)備往往是通過嚴(yán)守紀(jì)律、避免違法犯罪做出的。監(jiān)察抽查也不同于腐敗案件的偶發(fā)。傳統(tǒng)上，這種偶發(fā)通常是通過媒體曝光、個人舉報(bào)、上級檢查等方式引發(fā)的，這種帶有偶然性的案件在發(fā)生之前，公職人員都足以認(rèn)為案件不會發(fā)生在自己身上而放松了對自己的要求，作風(fēng)腐壞，抱有“不犯事無罪過”的僥幸心理。而抽查制對于每一個公職人員，都有被抽到的可能性，即使這種可能性很小，甚至微乎其微，但對于每一個公職人員來說，被抽中的概率是相當(dāng)?shù)模怀榈酱嬖谥赡苄?，從而讓公職人員產(chǎn)生危機(jī)意識，避免腐敗行為發(fā)生。

通過監(jiān)察抽查制，可以在監(jiān)察人員數(shù)量較少的情況下避免出現(xiàn)“防不勝防”的反腐局面，把腐敗行為扼制在心理萌芽的階段上，從而有效減少腐敗增量，將監(jiān)察精兵用于降低腐敗存量上。

三、建立監(jiān)察抽查制的實(shí)施設(shè)想

（一）建立抽查規(guī)范和程序

監(jiān)察抽查制首先是一種制度，是一種辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，它能確保監(jiān)察工作按計(jì)劃達(dá)到目標(biāo)，而為了促使目標(biāo)效果最優(yōu)化，則在制度設(shè)計(jì)中要僅僅圍繞“推進(jìn)全面依法治國，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作”展開。

首先，監(jiān)察抽查制應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的基本原則。監(jiān)察是對國家公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督與檢查，是一種對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力，是一種特殊的資源分配手段，因此，只有保證這種特殊權(quán)力的行使不偏不倚，才能確保一般權(quán)力的有效利用。所謂公開，指的是抽查的陽光透明，確保抽查過程中避免人為操縱，降低抽查的權(quán)威性；而公平只的是各級別、各部門、各地方公職人員被抽中的概率是相等的，即每一位公職人員面臨同等被抽中的可能性；此外，在抽查后的監(jiān)察環(huán)節(jié)要確保公正，違紀(jì)必查，違法必究，增強(qiáng)監(jiān)察抽查的權(quán)威。

其次，監(jiān)察抽查的頻率不宜過頻，這樣會耗費(fèi)大量的人力物力，要根據(jù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況做安排，最好在一個月一次到一季度一次之間，每次只抽取1個人，這樣既能增強(qiáng)監(jiān)察抽查在公職人員心目中的存在感，也不會過量增大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作壓力，促使監(jiān)察目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最大化，效能最優(yōu)化。

最后，監(jiān)察抽查的結(jié)果應(yīng)向全體公職人員和社會公布，這樣也能使抽查檢查過程受到公職人員和群眾的監(jiān)督。對于一部分典型的抽查正面和反面案例，要加大宣傳力度，不僅要向政府部門內(nèi)部宣傳，也要同時向社會宣傳，以帶來良好的抽查效應(yīng)。

（二）開展監(jiān)察抽查制試點(diǎn)

“改革試點(diǎn)”是中國政治發(fā)展的一種特殊方法論，這樣一種漸進(jìn)改革的工具能夠降低政治成本，擴(kuò)大改革收益，在維護(hù)中國政治穩(wěn)定，推動我國政治發(fā)展具有重要作用。監(jiān)察體制改革也將“試點(diǎn)”作為最重要的改革工具，在北京、浙江和山西三個省級地區(qū)展開。監(jiān)察抽查制是一種創(chuàng)新的監(jiān)察形式，只是一個設(shè)想，未經(jīng)考證，即使是一種有力的監(jiān)察工具，也有待加以完善，更何況這種制度設(shè)想不一定適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)察生態(tài)。因此，筆者認(rèn)為可以在少量地區(qū)和部門加以先行試點(diǎn)，然后對試點(diǎn)工作進(jìn)行評估。而對于選擇試點(diǎn)的地區(qū)與部門，應(yīng)當(dāng)考慮到各地區(qū)和部門監(jiān)察改革的意愿強(qiáng)烈程度和工作壓力大小程度，優(yōu)先考慮領(lǐng)導(dǎo)和下屬意愿強(qiáng)烈的地區(qū)和部門，優(yōu)先考慮工作壓力小的地區(qū)和部門。

四、結(jié)語

監(jiān)察抽查制是對我國深化監(jiān)察體制改革、完善監(jiān)察舉措的又一全新思考，抽查制能在心理上攻克公職人員對違紀(jì)違法的僥幸心理和自我安慰，促使公職人員拋開“不犯事無罪過”的思想觀念，從而提高自我要求，遵紀(jì)守法。因此，要提高監(jiān)察抽查制的權(quán)威，保證其行使過程中的“公開、公平、公正”，嚴(yán)防制度走樣，另外加強(qiáng)抽查案例的宣傳，以提整抽查的效力。抽查制畢竟只是理論上的一種設(shè)想，其是否適合監(jiān)察體制的具體情況，有待通過“試點(diǎn)”進(jìn)行實(shí)踐的檢驗(yàn)。

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作者簡介：程超（1993- ），男，漢族，四川宣漢人，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2016級碩士，政治學(xué)理論專業(yè)。