大都市群跨域合作的實踐形態(tài)與治理邏輯
——以長三角為例

陳 琳

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速，各類市場資源、要素的流動日益突破原有行政區(qū)的界限，城市群逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的城市空間組織形態(tài)。城市群通常是指在特定的地域范圍內(nèi)，以一個或幾個大城市為中心，云集若干個地理位置相鄰、經(jīng)濟(jì)社會活動聯(lián)系緊密的不同等級規(guī)模的城市，共同形成空間組織緊湊、區(qū)域發(fā)展一體化程度高的城市“集合體”。[1]現(xiàn)行的地方治理是以特定行政區(qū)劃為單位展開的，各城市首先是隸屬一定行政區(qū)劃范圍的組成單位，其次才是歸屬特定城市群的成員單位。兩種不同的身份必然帶來管理理念、行為和利益分配上的諸多沖突，前者遵循的是科層管理上的行政邏輯，后者倡導(dǎo)的是基于平等合作基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出，“要以城市群為主要平臺，建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新城市群要素市場管理機(jī)制，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置?！边@意味著城市群跨域合作是必然趨勢，如何規(guī)范、創(chuàng)新這種跨域合作是亟待研究和解決的課題。本文以長江三角洲城市群為樣本，通過梳理其跨域合作的實踐形態(tài)，剖析了這種行政推動型跨域合作的運作特征與功能限度，進(jìn)而提出促進(jìn)跨域合作的路徑選擇。

一、長三角：行政推動型合作的實踐形態(tài)

長江三角洲城市群是“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，規(guī)劃范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽三省一市，涉及26個主要核心城市區(qū)，地域總面積約35.9萬平方公里、常住人口2.2億。2017年長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量19.5萬億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的近1/4，是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新研發(fā)能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。長三角城市群大中小城市體系完備，擁有超大城市(1座)、特大城市(1座)、大城市(13座)、中等城市(9座)、小城市(42座)，還有眾多各具特色的小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)分布密度每萬平方公里高達(dá)80多個，是全國平均水平的4倍。[2]

(一)合作緣起與發(fā)展變遷

長三角城市群跨域合作由來已久，最早可追溯到1992年建立的長三角15個城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會議制度，后更名為“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會”?！皡f(xié)調(diào)會”致力于打破行政壁壘，推進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)協(xié)作，組織實施了多個專題合作項目并簽署相關(guān)的城市合作協(xié)議。長三角城市群跨域合作機(jī)制的形成大致經(jīng)歷了三個階段。

起步階段：2001年，滬蘇浙三省市發(fā)起成立了“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會”制度，按照浙江、江蘇、上海的順序每年輪值主持召開一次，著眼于建立長期性、整體性的區(qū)域合作框架。“座談會”的召集人為兩省一市的常務(wù)副省(市)長，聯(lián)絡(luò)組組長由兩省一市的政府副秘書長擔(dān)任，兩省一市的發(fā)改委為牽頭部門?！白剷钡某ＴO(shè)機(jī)構(gòu)是聯(lián)絡(luò)組和9個區(qū)域合作專題組(交通體系、信息共享、旅游合作、環(huán)境保護(hù)、人力資源、區(qū)域規(guī)劃、信用體系、自主創(chuàng)新、能源發(fā)展)。各專題合作組每年至少召開一次工作會議，總結(jié)安排各小組的合作事項，協(xié)調(diào)解決合作中的具體問題，不定期編發(fā)工作簡報和專題報告，及時向兩省一市通報合作進(jìn)展情況。

形成階段：2004年，滬蘇浙正式啟動了兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度，確立了三地主要領(lǐng)導(dǎo)定期磋商機(jī)制，標(biāo)志著滬蘇浙區(qū)域合作已納入兩省一市最高決策層的視野，長三角跨域合作的決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層的架構(gòu)基本形成。2005年12月25日，長三角兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會首次在杭州召開。此后，三省(市)委書記、省(市)長主要領(lǐng)導(dǎo)座談會每年召開一次，三地按浙江、江蘇、上海的順序輪流主持召開，審議和決定事關(guān)長三角區(qū)域發(fā)展的重大事項，致力于打破行政界限，推動長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。此外，還建立了由滬蘇浙兩省一市常務(wù)副省(市)長參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”制度，下設(shè)長三角聯(lián)席會議辦公室，其主要任務(wù)是做好兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會前期的籌備工作，落實領(lǐng)導(dǎo)座談會的各項工作部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大合作事項。

深化階段：2008年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要把長三角地區(qū)建設(shè)成為亞太地區(qū)重要的國際門戶以及具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群，標(biāo)志著長三角協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略。

2009年，兩省一市吸納安徽作為正式成員出席長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議，長三角區(qū)域合作范圍擴(kuò)大到三省一市，區(qū)域合作的影響程度進(jìn)一步增強(qiáng)。2011年，安徽省首次作為輪值方成功舉辦長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議，三省一市跨域合作機(jī)制正式形成。

2016年，國務(wù)院正式批復(fù)了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，這是長三角城市群協(xié)同發(fā)展的第一份指導(dǎo)性、約束性文件。文件從國家戰(zhàn)略層面對長三角地區(qū)功能定位與發(fā)展重點、產(chǎn)業(yè)分工與布局、基礎(chǔ)設(shè)施一體化等影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點、難點問題予以明確。

2018年1月，長三角區(qū)域合作辦公室在上海設(shè)立，成為長三角協(xié)同發(fā)展中第一個跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)。合作辦的職責(zé)重在研究擬訂長三角區(qū)域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的重要事項和督促檢查,統(tǒng)籌管理合作基金以及對外宣傳等工作。合作辦采用打破行政區(qū)域界限進(jìn)行集中辦公的做法，來自三省一市的16名工作人員入駐辦公，常態(tài)化解決協(xié)同發(fā)展過程面臨的問題。

(二)合作框架與合作重點

目前，長三角城市群已形成決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層的“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域合作框架，合作框架由決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級組成。決策層是“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”，負(fù)責(zé)協(xié)商決策長三角區(qū)域合作的原則、目標(biāo)、重點領(lǐng)域等戰(zhàn)略部署，三省一市的省(市)委書記、省(市)長出席，三省一市的常務(wù)副省(市)長、黨委和政府秘書長、黨委和政府研究室主任、發(fā)展改革委主任和副主任列席。長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會每年舉辦一次，三省一市按輪值順序輪流承辦。

協(xié)調(diào)層為由常務(wù)副省(市)長參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”，主要任務(wù)是細(xì)化落實主要領(lǐng)導(dǎo)座談會的戰(zhàn)略部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)跨區(qū)域重大專題的合作，聯(lián)席會議一般是每年的第三季度召開一次，按照長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會輪值順序輪流承辦。聯(lián)席會議在各省(市)發(fā)改委或合作交流辦下設(shè)聯(lián)席會議辦公室，具體負(fù)責(zé)貫徹落實主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和聯(lián)席會議確定的重大合作事項，聯(lián)席會議辦公室每年召開兩次會議。

執(zhí)行層主要包括“聯(lián)席會議辦公室”“重點合作專題組”以及“長三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)合作組”等，負(fù)責(zé)具體落實各項專題合作，目前共設(shè)立了交通、能源、信息等12個重點合作專題，各專題組的工作由各省(市)業(yè)務(wù)主管部門牽頭負(fù)責(zé)。為促進(jìn)跨區(qū)域合作，三省一市政府還共同出資設(shè)立了長三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金，并擬定了《長三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金管理辦法》，成為全國首個區(qū)域合作發(fā)展基金?；鹩砷L三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)管理，主要用于跨省市的生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大合作項目，聯(lián)席會議辦公室每年會審議確立若干合作項目并予以資金支持。

表1 長三角“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的合作框架

近年來，長三角區(qū)域合作重點圍繞區(qū)域規(guī)劃對接、環(huán)境治理、交通互聯(lián)、信用建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、科技創(chuàng)新、市場環(huán)境、公共服務(wù)等議題不斷推進(jìn)跨域合作向縱深發(fā)展。

二、行政推動型跨域合作：運作特征與功能限度

總體來看，長三角城市群跨域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的發(fā)展階段，區(qū)域合作層級不斷提升，區(qū)域合作由各地自發(fā)互動向自覺規(guī)范的制度合作轉(zhuǎn)變；區(qū)域合作由有限空間向區(qū)域一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變；區(qū)域合作內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)合作向社會、服務(wù)、科技等多領(lǐng)域全面合作轉(zhuǎn)變；區(qū)域合作由地方性的合作倡議向深層次的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。從合作類型看，長三角跨域合作呈現(xiàn)出典型的行政推動型特征，表現(xiàn)為：

一是行政助推作用明顯。長三角的區(qū)域合作緣起于區(qū)域核心城市的主動作為以及周邊城市對區(qū)域合作倡議的主動對接和積極響應(yīng)。如長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)定期會晤機(jī)制，最初就是由時任浙江省委書記的習(xí)近平提議設(shè)立的，后成為推動長三角合作治理最重要的議事制度。長三角跨域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)、議事規(guī)則、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等合作事宜均離不開地方行政力量和地方領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈合作意愿的推動。[3]借助行政力量的推動，長三角目前已初步構(gòu)建起由國家戰(zhàn)略與規(guī)劃、各省市規(guī)劃綱要、專項規(guī)劃及規(guī)劃實施方案等組成的一體化發(fā)展的規(guī)劃體系?？梢哉f，長三角的合作過程正是各地方政府秉持平等協(xié)商、共榮共進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的合作理念，以專題合作為紐帶，主動對接、深度合作的發(fā)展過程。

表2 長三角跨域合作重點領(lǐng)域與戰(zhàn)略部署

二是合作制度化水平高。長三角的跨域合作已從過去較為松散的、非規(guī)范化的政府間合作倡議逐步進(jìn)入到規(guī)范化的制度合作。除了國家層面的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》外，長三角地區(qū)還相繼形成了主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度、聯(lián)席會議制度、區(qū)域合作發(fā)展基金管理辦法、重點合作專題組工作制度、日常工作會議制度等一系列合作規(guī)章制度，推動跨域合作步入規(guī)范化和制度化的軌道，保證了區(qū)域合作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

三是合作實體化程度高。長三角合作實體化程度高體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)專職化和公共經(jīng)費保障等方面。長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議制度下設(shè)長三角區(qū)域合作辦公室，三省一市派員參加并集中辦公，是聯(lián)席會議閉會期間常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，解決了以往通過聯(lián)席會議定期會晤解決問題的不足，便于常態(tài)化及時解決問題。合作辦公室的設(shè)立使得跨域合作有了實體化和專職化的機(jī)構(gòu)支撐，具備了正規(guī)的組織形式，標(biāo)志著跨域合作從務(wù)虛向務(wù)實轉(zhuǎn)變。

此外，長三角區(qū)域合作自成立初便實行會費制度，初定合作城市每年會費為350萬元，公共經(jīng)費的設(shè)立為聯(lián)席會議辦公室的日常運作提供了資金保障。為協(xié)同解決跨區(qū)域的重大合作事項，三省一市還設(shè)立了合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金，基金首期規(guī)模4000萬元，三省一市各出資1000萬元，由長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)管理。后續(xù)又設(shè)立了“長三角協(xié)同優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基金”，總規(guī)模1000億元，首期100億元，重點布局生物技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)，推動長三角地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈集群形成。

四是合作方式項目化。長三角地區(qū)的跨域合作主要是以項目合作方式來推進(jìn)的，項目合作遵循“先易后難、與時俱進(jìn)”的原則，從最初2001年的5個專題逐步發(fā)展到2018年的12個重點合作專題。項目化運作的優(yōu)勢是合作內(nèi)容較具體、易于操作和便于由點到面的復(fù)制推廣，是深化全面合作的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)出長三角合作治理的務(wù)實性。項目合作一般經(jīng)過立項、資助、協(xié)調(diào)、督查等環(huán)節(jié)。立項由項目發(fā)起方申報，長三角聯(lián)席會議辦公室在征求相關(guān)城市主管部門和市領(lǐng)導(dǎo)意見后，提交市長聯(lián)席會議審議并簽署“城市合作協(xié)議”。立項后，聯(lián)席會議辦公室全程跟蹤，落實各城市的責(zé)任單位、配套資金、協(xié)調(diào)進(jìn)度并進(jìn)行督促檢查。

可以說，長三角的跨域合作是建立在地方政府自發(fā)自愿基礎(chǔ)上，以政府行政力量推動為主、市場和社會力量局部參與的一種行政推動型的區(qū)域合作模式，其優(yōu)勢在于合作范圍較廣、進(jìn)展快、成果復(fù)制便捷，但也有其自身難以克服的功能限度。

一是合作分散化。長三角的跨域合作仍然是高度依賴區(qū)域政府間的項目合作協(xié)議，分散的重點領(lǐng)域合作專題較多，全方位、一體化的深度合作內(nèi)容較少。目前的跨域合作仍較依賴地方政府間的平級協(xié)調(diào)，尚未發(fā)展出跨省級行政區(qū)、具有普遍權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在解決合作問題時，各地往往是就個案來商討具體的解決方案，主要依賴行政部門的磋商來推動，這種就事論事的合作方式難免具有明顯的權(quán)宜色彩，常常是一事一議、一事一策，在解決一些利益矛盾比較尖銳,利益調(diào)整較為復(fù)雜的跨區(qū)域公共問題時仍較為困難。[4]

二是依賴非制度化協(xié)調(diào)。長三角地區(qū)發(fā)展出一系列聯(lián)席會議、座談會制度、專題合作制度等協(xié)調(diào)機(jī)制，但這種“會議協(xié)調(diào)”仍屬于非制度化協(xié)調(diào)方式，區(qū)域合作程度往往取決于各省市領(lǐng)導(dǎo)對區(qū)域合作理念的認(rèn)識程度，尚未發(fā)展出超越省級行政區(qū)劃界限，將長三角城市群作為一個整體來進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排的國家級的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。也由此，長三角的區(qū)域合作仍以局部或?qū)ｎ}合作為主，區(qū)域合作仍難以突破行政區(qū)的壁壘，在涉及區(qū)域利益沖突的關(guān)鍵問題上，仍難以擺脫地方保護(hù)主義的困局，實質(zhì)性進(jìn)展緩慢。

三是社會參與力量不足。長三角的跨域合作治理主要是通過地方政府間行政協(xié)議的方式來確立區(qū)域合作的范圍、重點事項、責(zé)任分工等框架內(nèi)容，市場組織和社會力量參與有限，尚未形成多層次、多邊性的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，全面深入合作仍缺乏堅實的微觀基礎(chǔ)。此外，長三角的區(qū)域合作框架中對培育發(fā)展獨立、公正、規(guī)范的社會組織、如何向社會組織進(jìn)行有效放權(quán)、各類社會組織如何承接政府轉(zhuǎn)嫁的社會職能以及如何加強(qiáng)政府與市場組織、科研機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系等方面也都缺乏整體性的考慮。

四是合作規(guī)范性有待提升。長三角的跨域合作是各地在自發(fā)自愿基礎(chǔ)上達(dá)成的諸多地方性的合作協(xié)定，有關(guān)合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、權(quán)利義務(wù)、成果分享等內(nèi)容的規(guī)定還停留在政府間的口頭承諾和自覺執(zhí)行層面，尚不具有執(zhí)行的強(qiáng)制性。國家政策層面雖明確了長三角地區(qū)的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，但未出臺具體的長三角城市群協(xié)同發(fā)展的合作制度規(guī)定，也未明確地區(qū)間跨區(qū)域合作機(jī)制的主要形式、權(quán)利和義務(wù)。因此，目前的跨域合作仍缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律依據(jù)和政策保障，各地也都基于自身的區(qū)域特點而發(fā)展出不同的合作協(xié)議，甚至一城一策，合作的規(guī)范性有待提升。

三、新區(qū)域主義視域下跨域合作的路徑選擇

自20世紀(jì)以來，西方國家有關(guān)跨域治理的理論研究大致經(jīng)歷了“巨人政府—多中心治理—新區(qū)域主義”的發(fā)展過程。早期的研究者對大型公共官僚組織的理性和規(guī)劃能力充分信任，主張通過合并、兼并以及聯(lián)盟制等方式在大都市區(qū)建立統(tǒng)一的跨域政府機(jī)構(gòu)，憑借行政區(qū)劃調(diào)整和跨部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置來實現(xiàn)跨區(qū)域資源的再分配和公共服務(wù)的提供。這一理論也被稱為“巨人政府”理論，又作“舊區(qū)域主義”?！熬奕苏崩碚撛?0世紀(jì)80年代開始遭到實踐和理論層面的質(zhì)疑，地方多中心的治理理論開始占據(jù)主導(dǎo)。該理論堅持公共選擇的視角，認(rèn)為單中心的官僚組織容易出現(xiàn)部門推諉、效率低下、運行成本高、機(jī)構(gòu)膨脹等負(fù)面問題，因此主張在大都市區(qū)域治理中引入多重競爭主體，鼓勵公民在競爭性的公共服務(wù)提供者之間選擇，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會力量的全面合作。

“巨人政府”和“多中心治理”兩種理論主張都試圖為復(fù)雜的跨域治理難題提供一種簡單的解決方案，前者主張區(qū)劃改革和制度性合并，后者則主張多元主體參與，強(qiáng)調(diào)市場化競爭性供給，但實際效果往往事與愿違。

20世紀(jì)90年代末，多中心治理理論開始被批評帶來治理過程的碎片化、忽視不平等和公共利益等諸多問題，新區(qū)域主義理論開始興起。新區(qū)域主義將跨域治理看作是多重治理主體間談判協(xié)商的過程，主張從區(qū)域合作發(fā)展的視角來研究跨域合作，注重在不同的公共機(jī)構(gòu)、市場組織、社會組織間建立廣泛的互惠協(xié)作發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。新區(qū)域主義理論的產(chǎn)生有著深刻的理論基礎(chǔ)和時代背景。一方面，在全球競爭日益激烈的外部環(huán)境下，傳統(tǒng)單一的城市中心已經(jīng)不能滿足外部競爭的需求，各地需要積極整合區(qū)域資源，加強(qiáng)分工協(xié)作，提升區(qū)域綜合競爭力。另一方面，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會活動交往的擴(kuò)大，也催生出一系列跨域性公共問題的出現(xiàn)，客觀上需要通過構(gòu)建公共治理相關(guān)行動者間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來達(dá)成解決方案。

新區(qū)域主義視野下的跨域合作核心主張包括：一是廣泛的區(qū)域認(rèn)同感。區(qū)域認(rèn)同是一定區(qū)域內(nèi)的社會主體經(jīng)由認(rèn)知想象或?qū)嵺`感知而逐漸形成對某一區(qū)域的歸屬感和認(rèn)同感。新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域認(rèn)同是開展區(qū)域合作治理的前提，只有形成了廣泛的區(qū)域認(rèn)同感，才能構(gòu)建起多層次的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的多元互動整合。[5]

二是多層次的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。新區(qū)域主義視域下的跨域合作是公共部門、非政府組織、市場組織、公民以及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化而廣泛參與的過程，它不僅要求實現(xiàn)公共部門內(nèi)上下級部門間的信息和權(quán)力資源分享，還包括政府與市場組織、非政府組織和公民之間的廣泛共享。因此，新區(qū)域主義倡導(dǎo)區(qū)域間保持開放、包容與合作。

三是靈活彈性的協(xié)作安排。新區(qū)域主義認(rèn)為，實現(xiàn)跨域合作的核心是跨域政府間彈性靈活的協(xié)作機(jī)制構(gòu)建，這種協(xié)作機(jī)制可能面向地理空間、特定功能以及不同部門等多重維度全方位展開。協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建還應(yīng)考慮不同區(qū)域內(nèi)行政生態(tài)的差異性，探索適宜區(qū)域特點的各類協(xié)作機(jī)制。美國學(xué)者 D.B.Walker 曾將美國地方政府的跨域合作機(jī)制劃分為正式府際協(xié)議、非正式協(xié)議、志愿服務(wù)、府際服務(wù)契約、共同實施境外管轄權(quán)等25種協(xié)作機(jī)制。[6]

四是完善的法律和政策框架。新區(qū)域主義認(rèn)為跨域合作的實施離不開立法規(guī)范和區(qū)域公共政策體系來提供規(guī)范依據(jù)和保持合作穩(wěn)定性，需要從松散的地方間行政協(xié)議、口頭承諾等非制度化的協(xié)作方式走向制度化的協(xié)作機(jī)制。構(gòu)建跨域治理的規(guī)范體系，關(guān)鍵是要解決好區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間不同合作主體的利益平衡問題，而利益的平衡既是法律規(guī)范設(shè)計的問題也是政策重新架構(gòu)的過程。

當(dāng)代中國城市群在跨域合作治理中,仍然面臨著諸多治理理念和機(jī)制創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。新區(qū)域主義針對跨域合作治理而構(gòu)建的區(qū)域互惠、合作和協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)學(xué)說對優(yōu)化我國區(qū)域公共治理、促進(jìn)跨域合作具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

(一) 合作理念：從區(qū)劃行政到合作治理

推進(jìn)跨域治理，首先要突破單位行政區(qū)劃的剛性約束, 確立區(qū)域合作治理的新思維。行政區(qū)劃的設(shè)置往往是出于科層內(nèi)部管理的便利而不是便于高效開展外部管理?？缬蚝献饕驊?yīng)了區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在需求，它摒棄了傳統(tǒng)“內(nèi)向型行政”的弊端，奉行區(qū)域公共治理的理念，主張將跨域公共問題通過區(qū)域聯(lián)合或一致性集體行動的安排加以內(nèi)部化。這意味區(qū)域公共治理不再以地理疆界劃分治理范圍，而是以公共事務(wù)為核心而形成的一種復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，公共事務(wù)的復(fù)雜性和多層次特征，決定了治理結(jié)構(gòu)的多層次性和靈活性。

跨域合作理念的養(yǎng)成有賴于區(qū)域認(rèn)同感的培育，區(qū)域認(rèn)同感的形成途徑有多種。一是地理位置的臨近性。有著相近的歷史文化背景和相通的風(fēng)俗習(xí)慣有利于區(qū)域認(rèn)同感的天然形成；二是共同的利益訴求。共同的利益訴求是維系區(qū)域認(rèn)同感的重要紐帶，通過區(qū)域內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)、社會活動的開展，使得區(qū)域內(nèi)的社會活動主體形成日益廣泛緊密的利益共同體；三是制度規(guī)則體系的認(rèn)同。廣泛的制度認(rèn)同是區(qū)域認(rèn)同感形成的關(guān)鍵，制度規(guī)則體系的公正性和制度運行的公正性是影響制度認(rèn)同的關(guān)鍵變量，前者涉及公民權(quán)利的保護(hù)，易促成人們對制度本身產(chǎn)生心理上的公平感，后者涉及制度運行的正義性和程序的合法性，容易促進(jìn)人們對制度運行的認(rèn)同。當(dāng)前，促進(jìn)城市群跨域合作尤其要注重從構(gòu)建區(qū)域利益共同體和強(qiáng)化制度規(guī)則體系認(rèn)同方面去培育區(qū)域認(rèn)同感。

(二) 合作機(jī)制：從科層制到網(wǎng)絡(luò)化

新區(qū)域主義視域下的合作治理結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)性而非等級制，它建立在多元主體互惠合作的基礎(chǔ)上，主張通過協(xié)商、談判，確立合作伙伴關(guān)系，明確集體行動目標(biāo)來實施對跨域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。實現(xiàn)跨域合作關(guān)鍵是要構(gòu)建起政府、市場、社會三者統(tǒng)分結(jié)合的區(qū)域合作治理模式，實現(xiàn)從科層制管理向網(wǎng)絡(luò)化共治轉(zhuǎn)型。

一方面，中央政府應(yīng)為地方政府的跨域合作掃清體制障礙，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，出臺相關(guān)誘導(dǎo)性和支持地方政府合作的創(chuàng)新政策，建立地方政府合作協(xié)議審查備案制度，推動橫向權(quán)力合作關(guān)系的有序化和規(guī)范化，引導(dǎo)地方政府走向深度合作。同時，中央政府應(yīng)適時考慮在中央設(shè)立專門的區(qū)域地方政府合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以化解地方政府間橫向平級協(xié)調(diào)有效性不足的難題。其中，省際城市群應(yīng)由中央政府組織設(shè)立權(quán)威的城市群跨域高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；省內(nèi)城市群應(yīng)由省級政府組織設(shè)立具有相應(yīng)法定協(xié)調(diào)力的權(quán)威機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，并設(shè)立日常執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

另一方面，地方政府應(yīng)積極為各類市場組織參與區(qū)域合作營造優(yōu)良的外部環(huán)境，通過市場主體的項目合作不斷夯實跨域合作治理的微觀基礎(chǔ)。為此，跨域合作的區(qū)域政府要尊重市場組織作為區(qū)域合作的主體地位，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，清除各類地方保護(hù)和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策規(guī)定, 創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，讓市場組織在各類投資活動以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工中自主決策、共同組織實施項目合作，形成合作收益共享、合作風(fēng)險共擔(dān)的區(qū)域利益共同體。

此外，地方政府還應(yīng)積極發(fā)揮各類中介組織在促進(jìn)跨域合作中的橋梁紐帶作用。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的深化，產(chǎn)業(yè)分工的領(lǐng)域和空間均在快速拓展，地方政府需要各類行業(yè)協(xié)會發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)監(jiān)管、信用管理等方面事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)功能。各地通過建立各類行業(yè)性的中介組織，有利于匯聚信息、提供多方溝通談判的平臺，降低區(qū)域合作的治理成本。可以說，社會中介組織的發(fā)育程度，決定著區(qū)域合作治理的廣度和深度。地方政府層面應(yīng)依法支持和規(guī)范服務(wù)性、公益性、互助性社會組織發(fā)展，引導(dǎo)民間組織、慈善機(jī)構(gòu)和非營利性社會團(tuán)體有序參與跨域合作治理。

(三)合作規(guī)范：從非制度化到制度化

目前，我國涉及地方政府行為方面的法律主要是明確地方政府在其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)管理以及上級機(jī)關(guān)在跨區(qū)域管理中的角色，對規(guī)范地方政府間跨域合作的具體內(nèi)容較少。綜觀世界上其他城市群的發(fā)展歷程，其合作發(fā)展均離不開健全的法律規(guī)范支持。大體上看，城市群跨域合作的法制保障由縱向調(diào)控法律規(guī)定、橫向合作法律規(guī)范以及特別區(qū)域促進(jìn)法律制度三部分組成。[7]縱向調(diào)控法律和橫向合作法律規(guī)定屬于區(qū)域協(xié)調(diào)方面的基本法，如日本的《國土綜合開發(fā)法》、法國的《領(lǐng)土整治與開發(fā)指導(dǎo)法》、英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。這些基本法一般對城市群的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)等方面均予以明確界定并作為編制城市群建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。特別區(qū)域促進(jìn)法是針對某個特定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門法律，例如日本的《首都圈整治法》、英國的《新城法》《內(nèi)城法》、法國的《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》等。這類法律往往是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展最直接的法律依據(jù)，內(nèi)容廣泛且具體，規(guī)定了城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的各項具體制度。

我國城市群的跨域合作亟待構(gòu)建跨域合作發(fā)展普適性的法制體系。一方面，應(yīng)完善我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法律體系。我國雖已制定《國土管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國土開發(fā)建設(shè)方面的基本法，但并未明確城市群協(xié)同發(fā)展、區(qū)域合作的組織管理等制度規(guī)范，跨域合作尚處于無法可依的狀態(tài)，需要盡快修訂完善。在條件成熟時，可適時考慮制定城市群協(xié)調(diào)發(fā)展方面的專門法，將城市群協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域合作各方面具體制度以法律形式固定下來，如發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、議事規(guī)程、權(quán)利義務(wù)等。[8]

另一方面，推進(jìn)區(qū)域公共政策一體化，實現(xiàn)從內(nèi)部地方性政策向區(qū)域公共政策轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)通過調(diào)整、協(xié)調(diào)原有政策體系來減少由于行政區(qū)劃體制所導(dǎo)致的市場分割的負(fù)面效應(yīng)。地方層面尤其要清理實行區(qū)域保護(hù)和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策規(guī)定，注重創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，打破市場主體準(zhǔn)入的地方封鎖，實行不同市場主體同等待遇，鼓勵不同所有制屬性、不同經(jīng)濟(jì)成分的市場主體在區(qū)域內(nèi)開展全方位的經(jīng)濟(jì)合作，推動區(qū)域市場一體化發(fā)展。

(四)合作過程：從分散治理到聯(lián)動治理

隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，地方公共事務(wù)治理的區(qū)域性特征日趨明顯，傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單元的分散治理模式難以適應(yīng)跨域治理的現(xiàn)實需求。各地方政府因區(qū)域公共問題而形成了事實上的區(qū)域命運共同體，政策選擇往往是不同利益相關(guān)方共同選擇的結(jié)果，政策實際效果也取決于合作主體的參與配合程度。因此，推進(jìn)城市群跨域合作亟須從過去分散式的單邊行動走向多邊的跨區(qū)域聯(lián)動治理。

一是要構(gòu)建合理的城市群內(nèi)部功能分工體系。應(yīng)充分發(fā)揮核心城市增長極核輻射的作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮各自的產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，形成巨大的城市群整體效應(yīng)；二是完善城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。尤其要加強(qiáng)城市群規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等方面的溝通銜接，關(guān)注重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和生態(tài)用地的控制，實現(xiàn)集約化協(xié)同發(fā)展；三是推動區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程。加大對區(qū)域內(nèi)機(jī)場、高鐵等重要基礎(chǔ)設(shè)施的整合，構(gòu)筑城市群主要節(jié)點城市的快速綜合立體交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，加快同城化發(fā)展；四是鼓勵政府與民間組織、市場主體的聯(lián)合行動和跨界合作，夯實跨域合作治理的社會基礎(chǔ)。