高臺(tái)縣探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”新途徑

石興軍

甘肅省高臺(tái)縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局，甘肅 高臺(tái) 734399

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》出臺(tái)后，高臺(tái)縣進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，持續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為農(nóng)業(yè)增資、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

一、健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

（一）強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)

強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作規(guī)程，構(gòu)建了縣有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鎮(zhèn)有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和縣級(jí)仲裁、鎮(zhèn)村調(diào)解、司法保障的土地糾紛調(diào)處體系，并為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價(jià)格指導(dǎo)、政策咨詢(xún)、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)按照“依法、自愿、有償”原則開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

（二）完善土地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

完善土地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)100畝以下的，由村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)審查，報(bào)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站備案。對(duì)土地流轉(zhuǎn)100畝以上500畝以下的，由鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站審查，報(bào)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案。土地流轉(zhuǎn)500畝以上的，由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心審查，審查情況報(bào)縣政府。強(qiáng)化新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途監(jiān)管，堅(jiān)決防止發(fā)生毀損、污染、浪費(fèi)土地資源和損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)用地行為，依法保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。2018年全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到9.95萬(wàn)畝，占農(nóng)村集體總耕地面積46.4萬(wàn)畝的21.4%。

二、大力開(kāi)展土地細(xì)碎化整理，促進(jìn)多種形式土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

積極探索開(kāi)展土地連片整合，以滿(mǎn)足不同層次、不同形式的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，切實(shí)提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。2012年巷道鎮(zhèn)東聯(lián)村先行試點(diǎn)探索開(kāi)展了土地“互換并地”連片整合試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了土地集中連片經(jīng)營(yíng)，有效解決農(nóng)民分散耕種費(fèi)時(shí)耗力效益低和耕種農(nóng)民老齡化加劇的問(wèn)題，全村經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益明顯提升，也為其他鎮(zhèn)村提供了一個(gè)破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展難題、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民群眾收入的發(fā)展模式。為激勵(lì)村集體規(guī)模開(kāi)展土地連片整合，從2017年起縣委一號(hào)文件中均出臺(tái)鼓勵(lì)土地互換并地實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)助政策予以扶持。2018年，5個(gè)鎮(zhèn)14個(gè)村48個(gè)社進(jìn)行了土地細(xì)碎化整理，整理面積15 418畝。有39個(gè)行政村已通過(guò)流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收入50多萬(wàn)元。通過(guò)土地“互換并地”解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的發(fā)展模式，已普遍得到群眾的認(rèn)可，成為高臺(tái)縣土地確權(quán)后農(nóng)村土地又一次重大改革，有效激發(fā)了各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地開(kāi)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)的積極性，2018年全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)7.62萬(wàn)畝，分別占總流轉(zhuǎn)面積和農(nóng)村集體耕地面積的76.6%和16.4%。

三、健全完善產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，拓寬土地經(jīng)營(yíng)融資渠道

為深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，高臺(tái)縣搶抓政策機(jī)遇，經(jīng)市政府批復(fù)，先行在南華、巷道、宣化、駱駝城四個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作。組建成立了高臺(tái)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建成縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和抵押融資搭建了支撐平臺(tái)，總結(jié)形成了頒證賦權(quán)、規(guī)范交易、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、抵押融資、風(fēng)險(xiǎn)防控“五位一體”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款新模式，開(kāi)辟了農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資新渠道。交易品種先期確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施使用權(quán)等八大類(lèi)產(chǎn)權(quán)，逐步探索出了“交易申請(qǐng)、前置審核、信息發(fā)布、受讓審查、組織交易、簽訂合同、出具鑒證”的交易流程，目前，已發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息113條，成功交易土地經(jīng)營(yíng)權(quán)13宗1.19萬(wàn)畝，農(nóng)村集體資產(chǎn)3宗，交易金額41.92萬(wàn)元。按照農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的原則，為涉農(nóng)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)流轉(zhuǎn)的土地和農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行了確權(quán)頒證，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在100畝以上、流轉(zhuǎn)期限在5年以上經(jīng)營(yíng)主體，頒發(fā)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》65本；對(duì)農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體自主經(jīng)營(yíng)管理的畜禽圈舍、養(yǎng)殖溫棚、青貯窖池、日光溫室以及小型農(nóng)田水利等設(shè)施頒發(fā)《農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證書(shū)》136本；對(duì)125家經(jīng)營(yíng)主體的承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)評(píng)估，評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值7.06億元；為83家經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物抵押擔(dān)保貸款3.82億元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，突破了農(nóng)業(yè)融資的“瓶頸”制約，有效解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展中資金不足問(wèn)題。

四、培育發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，帶動(dòng)農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益

高臺(tái)縣依托土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)以土地、資金、技術(shù)等要素入股組建農(nóng)民合作社，鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶(hù)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等形式培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，至目前，全縣經(jīng)工商部門(mén)注冊(cè)登記的農(nóng)民合作社達(dá)到658家，其中：國(guó)家級(jí)示范社6家、省級(jí)示范社34家、市級(jí)示范社56家、縣級(jí)示范社103家；經(jīng)農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到385家，其中：縣級(jí)示范性家庭農(nóng)場(chǎng)91家，市級(jí)示范性家庭農(nóng)場(chǎng)67家，省級(jí)示范性家庭農(nóng)場(chǎng)9家。圍繞玉米制種、番茄種植、蔬菜加工、草畜產(chǎn)業(yè)、釀酒葡萄等產(chǎn)業(yè)，大力培育農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)通過(guò)租賃、流轉(zhuǎn)承包土地建設(shè)原料生產(chǎn)基地，穩(wěn)固與農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，目前已建成中化番茄、種子公司、甘肅博峰、祁連酒業(yè)等49家農(nóng)副產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，其中國(guó)家級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)2家，省級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)5家，市級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)14家。為保護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)益，高臺(tái)縣堅(jiān)持適度和循序漸進(jìn)的原則，始終兼顧效率與公平，以流轉(zhuǎn)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力為前提，嚴(yán)格限定流轉(zhuǎn)土地規(guī)模，原則上專(zhuān)業(yè)大戶(hù)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不超過(guò)200畝，家庭農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不超過(guò)500畝，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不超過(guò)1 000畝，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模不超過(guò)2 000畝，切實(shí)做到經(jīng)營(yíng)規(guī)模與經(jīng)營(yíng)能力相匹配，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)的“雙贏”。

五、開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，持續(xù)激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力

以國(guó)家級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣建設(shè)為基地，2018年城關(guān)鎮(zhèn)國(guó)慶村、巷道鎮(zhèn)高地村、南華鎮(zhèn)信號(hào)村等4個(gè)村成立了集體資產(chǎn)股份合作社，國(guó)慶村村集體收入的400多萬(wàn)元經(jīng)營(yíng)性收入平均每個(gè)成員可增加財(cái)產(chǎn)性收入6 800多元。在充分保障農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)收益的前提下，支持和鼓勵(lì)以村為單位組建土地股份合作社（股份經(jīng)濟(jì)合作社），切實(shí)提升集體土地產(chǎn)值和效益。巷道鎮(zhèn)東聯(lián)村、黑泉鎮(zhèn)九壩村、十壩村，駱駝城鎮(zhèn)紅星村等5個(gè)村成立了土地股份合作社。巷道鎮(zhèn)東聯(lián)村確定以“土地股份制改革+”集采摘、觀光為一體，以發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)為主、帶動(dòng)發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，村集體成立了金土地股份經(jīng)濟(jì)合作社，全村264戶(hù)農(nóng)戶(hù)的2 780畝土地全部入股合作社并簽訂入股協(xié)議，進(jìn)一步健全完善“保本收益+浮動(dòng)分紅”的村民和集體收益分紅機(jī)制，通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)了全村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化作業(yè)，目前已完成第一期1 000畝經(jīng)濟(jì)林栽植和林下辣椒套種，最大程度發(fā)揮了土地集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益，預(yù)計(jì)年底社員分紅320萬(wàn)元。新壩鎮(zhèn)黃蒿村通過(guò)“產(chǎn)權(quán)制度改革+精準(zhǔn)扶貧+生態(tài)建設(shè)”，將山區(qū)荒地資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，連片種植優(yōu)質(zhì)紅梨2 362畝，有效實(shí)現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“多贏”；黑泉鎮(zhèn)九壩村、十壩村探索“產(chǎn)權(quán)制度改革+旅游”，充分利用區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的沙漠、胡楊林及明長(zhǎng)城遺址等景觀資源開(kāi)展集體林地股份制改革，發(fā)展有機(jī)枸杞種植、胭脂雞養(yǎng)殖和沙漠旅游等產(chǎn)業(yè)，有效盤(pán)活了豐富的沙漠林木資源。通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等途徑，試點(diǎn)村都能走出符合自身實(shí)際的“產(chǎn)權(quán)制度改革+”路子，有力促進(jìn)了一二三產(chǎn)融合發(fā)展，使農(nóng)村閑置的“死”資源變成了助推農(nóng)民增收、壯大集體經(jīng)濟(jì)的“活”資產(chǎn)。