城市開發(fā)邊界“五步走”劃定研究

陳張麗 邰明明

摘要：黨的十九大報告提出“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，其中城市開發(fā)邊界是與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展具有最緊密互動關(guān)系的一條控制線，它不僅涉及對資源環(huán)境的節(jié)約和保護問題，且涉及對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)律的認識問題。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，對原城市開發(fā)邊界方法進行總結(jié)提煉，提出了“厘清思路一劃定底線一預測需求一確定規(guī)模一構(gòu)建格局”五步走劃定方法，以促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;城市開發(fā)邊界;五步走

1研究綜述

我國研究劃定“城市增長邊界”的要求最早出現(xiàn)在建設(shè)部2005年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》中。2009年國土資源部提出劃定“三界四區(qū)”，加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，目的是防止城市無限蔓延，保護生態(tài)和基本農(nóng)田。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定”要求。中央城市工作會議后中發(fā)[2016]6號文件中明確了劃定“城市開發(fā)邊界”意圖在于“加強空間開發(fā)管制”，整體上體現(xiàn)的是“嚴控增量”的思路。2017年黨的十九大報告提出“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，是“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”，“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的重要舉措之一。

2內(nèi)涵與目標

國內(nèi)外對于城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵與目標基本一致，主要有三個方面，一是保護重要的自然資源和生態(tài)區(qū)域，改善城市環(huán)境;二是城市內(nèi)部的開發(fā)，形成城市功能組團良性互動，提高城市運行效率;三是區(qū)分城市和鄉(xiāng)村的功能，確保農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。城市開發(fā)邊界的確定應“剛彈結(jié)合”。“剛性”邊界是從生態(tài)環(huán)境保護出發(fā)，控制城市增長的底線范圍，將城市的發(fā)展更好的與保護自然本底資源環(huán)境相結(jié)合，緩解城市發(fā)展給周邊的土地資源、水資源、環(huán)境、社會等方面的壓力;“彈性”邊界考慮城市未來近遠期發(fā)展，預測城市人口規(guī)模和用地規(guī)模，對城市的總量邊界規(guī)模設(shè)置適度彈性，并對城市內(nèi)部的各類用地進行優(yōu)化配置和布局。

3劃定方法

國內(nèi)外對于城市開發(fā)邊界的劃定方法很多，主要為開發(fā)型、保護型和綜合型三類。

3.1開發(fā)型劃定通過很多因素研究城市擴張的動力機制，即劃定“彈性”邊界，城市發(fā)展動力包括城市社會經(jīng)濟發(fā)展、城市人口增長和城市用地規(guī)模需求。如Tayyebi基于RS和GIS的空間回歸模型對拉斯維加斯市的用地需求進行預測。早期的開發(fā)型往往重視數(shù)量規(guī)模預測，忽視空間安排，缺乏彈性預留。此方法可以很好的適應城市未來的發(fā)展訴求，然而，對區(qū)域土地承載力及環(huán)境承載力的保護不足，會引發(fā)一系列的環(huán)境破壞和城市病。

3.2保護型基于對城市周邊生態(tài)空間的統(tǒng)籌考慮，城市開發(fā)邊界當作去除自然空間或郊野地帶的區(qū)域邊線，借鑒“反規(guī)劃線”，為“剛性”邊界。國內(nèi)大多學者多采用此類方法。此方法充分考慮了城市的生態(tài)安全，但忽視了對城市擴張的合理需求規(guī)模，對城市發(fā)展方向的判斷易出現(xiàn)偏差。

3.3綜合型方法在劃定“剛性”邊界的基礎(chǔ)上確定“彈性”邊界，如徐康使用一套基于元胞自動機模式和區(qū)域水文模式的適用于城市內(nèi)澇的城市開發(fā)區(qū)的劃定方法。此方法考慮因素較全面，精度較高。

4“五步走”劃定

4.1厘清思路。一是前期研究，研究劃定區(qū)域，整理區(qū)域自然條件、社會經(jīng)濟條件、政府發(fā)展訴求等基礎(chǔ)資料內(nèi)容;二是在工作組織，對區(qū)域原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等內(nèi)容進行充分銜接，劃定初步邊界后向各相關(guān)部門進行征求意見，最終確定協(xié)調(diào)方案;三是技術(shù)路線，統(tǒng)籌考慮不同部門的管制要求，明確保護底線，從“供給”和“需求”出發(fā)，以上級自然資源部門國土用地供給指標規(guī)模為約束，控制空間發(fā)展需求規(guī)模，構(gòu)建高效的城市發(fā)展格局，做到發(fā)展規(guī)?！皵?shù)”和“圖”的統(tǒng)一。

4.2劃定底線。綜合考慮環(huán)保的生態(tài)紅線、自然資源部門的永久基本農(nóng)田線、原林業(yè)部門的國有公益林線、水利部門的水源地保護區(qū)塊、水土流失和水源涵養(yǎng)區(qū)等，將這些區(qū)域劃定為“剛性管控區(qū)”。此類區(qū)域劃定后可開展對生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全影響較小的農(nóng)工水利設(shè)施建設(shè)和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不允許進行大規(guī)模的城市開發(fā)活動。

4.3預測需求。以原城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃為主要依據(jù)，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展、人口用地發(fā)展、各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展訴求等因素，預測未來城市發(fā)展的主要需求，對現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況進行評估，確定城市發(fā)展的方向，初步確定規(guī)劃近遠期的城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，劃定城市規(guī)劃建設(shè)用地包絡(luò)線作為城市開發(fā)邊界的基礎(chǔ)。

4.4確定規(guī)模。以原自然資源部門的土地供給指標為主要依據(jù)，分析研究區(qū)域每年用地供給和使用情況，分析測算用地存量、增量和流量等指標，最終確定研究區(qū)域建設(shè)用地增減模式和具體規(guī)模。

4.5構(gòu)建格局。根據(jù)上述確定規(guī)模，結(jié)合城市底圖劃定和城市未來發(fā)展方向，對原劃定的城市規(guī)劃建設(shè)用地包絡(luò)線進行修正。為充分考慮城市發(fā)展的不確定性，在規(guī)模上應根據(jù)國家城市開發(fā)邊界劃定指南確定彈性擴展規(guī)模，在空間上范圍線具有空間剛性，在規(guī)劃期內(nèi)不得隨意調(diào)整修改。

5結(jié)束語

本文城市開發(fā)邊界“五步走”劃定方法旨在構(gòu)建研究區(qū)域城市開發(fā)邊界劃定的“雙層傳導”機制，一是“指標傳導”，規(guī)模上符合上級自然資源部門的指標規(guī)模，二是“格局傳導”，發(fā)展方向上符合城市發(fā)展的客觀實際和未來訴求，做到“圖”與“數(shù)”的統(tǒng)一，將開發(fā)邊界的劃定真正落到實處。