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    歷史遺留問(wèn)題為何難解

    2019-04-26 01:12:44呂德文
    民主與科學(xué) 2019年1期
    關(guān)鍵詞:上訪者信訪部門(mén)遺留問(wèn)題

    呂德文

    “歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”,關(guān)鍵還是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益調(diào)整、價(jià)值轉(zhuǎn)變及國(guó)家與個(gè)體關(guān)系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個(gè)意義上,只要社會(huì)轉(zhuǎn)型未能完成,“歷史遺留問(wèn)題”就始終無(wú)解。信訪治理應(yīng)該改變思維,不應(yīng)再追求徹底化解積案,而應(yīng)著眼于維持底線秩序。

    這些年來(lái),筆者每到一個(gè)地方做田野調(diào)查,總會(huì)遇到幾個(gè)在當(dāng)?shù)厣跏怯忻纳显L者。上訪者孜孜以求于獲得公正對(duì)待,基層干部卻對(duì)此束手無(wú)策,遂演化成為鬧訪、纏訪等影響基層社會(huì)穩(wěn)定的大事。細(xì)究起來(lái),此事多與“歷史遺留問(wèn)題”有關(guān)。既然是“歷史”,說(shuō)明確有其事;而又“遺留”下來(lái),說(shuō)明此事未結(jié):仍定義為“問(wèn)題”,則此事不處理還不行。圍繞著“歷史遺留問(wèn)題”,各方在情理法之間努力尋找均衡而不得,導(dǎo)致即便在“案情事明”的情況下,也難以了結(jié)信訪事項(xiàng)。為何?在筆者看來(lái),這很可能與“歷史遺留問(wèn)題”的復(fù)雜構(gòu)成有關(guān)。當(dāng)前信訪處置的原則,往往與“歷史遺留問(wèn)題”的性質(zhì)背道而馳,使得問(wèn)題無(wú)解。

    從字面上看,“歷史遺留問(wèn)題”有三個(gè)構(gòu)成要素。(1)歷史。其實(shí)質(zhì)是指問(wèn)題的時(shí)間要素。即,事情并非現(xiàn)在產(chǎn)生的,而是過(guò)去發(fā)生的。通常而言,“歷史”意昧著現(xiàn)場(chǎng)消失、記憶模糊、當(dāng)事人不在,以至于證據(jù)不足、事實(shí)不清。(2)遺留。其實(shí)質(zhì)是指問(wèn)題的處理痕跡。即,事情雖在歷史上客觀存在,但其轉(zhuǎn)化為“問(wèn)題”卻是在現(xiàn)實(shí)情境中激活的。一般而言,事情之所以成為問(wèn)題,或是過(guò)去未曾處理,或是處理不徹底,但終歸是因?yàn)橛鞋F(xiàn)實(shí)的“情、理、法”的參照,讓當(dāng)事者有理由質(zhì)疑過(guò)去。(3)問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是指當(dāng)事者或被訴求對(duì)象(政府)將之“當(dāng)回事”。當(dāng)事者將過(guò)去的事情當(dāng)做問(wèn)題,顯然是有現(xiàn)實(shí)動(dòng)機(jī),為名(名譽(yù))、為利、為氣(出氣,背后是道義、公平),都是常有的。

    在信訪問(wèn)題的處理過(guò)程中,無(wú)論是上訪者還是地方政府,首先重視的都是“問(wèn)題”這個(gè)要素。一方面,上訪者必須將過(guò)去的事情“問(wèn)題化”,以此為自己的訴求尋找理由;另一方面,各級(jí)政府必須將上訪行為本身“問(wèn)題化”,如此才有動(dòng)力處理信訪問(wèn)題。這制造了“歷史遺留問(wèn)題”處置的第一個(gè)難題:上訪者往往容易站在個(gè)人立場(chǎng)去定義過(guò)去的事情,但信訪部門(mén)首要做的是對(duì)其上訪行為進(jìn)行定性,對(duì)過(guò)去事情的看法是服務(wù)于信訪的分類治理的。具體而言,上訪者的潛在假設(shè)是其上訪行為是正當(dāng)?shù)摹⒉皇屈h和政府賦予了其信訪權(quán)利,而是過(guò)去的事情本身就不公。但在信訪部門(mén)看來(lái),信訪事由客觀上存在有理和無(wú)理之分——哪怕上訪者有信訪權(quán)利,也不能抹殺這一區(qū)別。

    問(wèn)題在于,一旦上訪者執(zhí)著于其所稱的“理由”,并不斷重申其訴求,就很容易激活信訪權(quán)利,讓各級(jí)政府無(wú)從回避,進(jìn)而不得不以“維穩(wěn)”之邏輯應(yīng)對(duì)之。反過(guò)來(lái),一旦地方政府能夠有效化解上級(jí)壓力,并有足夠能力應(yīng)對(duì)上訪者的挑戰(zhàn),也可能對(duì)上訪者的正當(dāng)“理由”視而不見(jiàn),侵害上訪者的信訪權(quán)利。這造成的悖論是,越是敢于越界鬧訪、纏訪者,越容易得到地方政府的重視,也越容易得到意外之財(cái);而越是講理、守規(guī)矩的上訪者,越容易被地方政府忽視,其權(quán)利訴求越難以得到回應(yīng)。無(wú)論是哪一種情形,“歷史遺留問(wèn)題”都未得到有效處置。在前一種情形中,哪怕信訪部門(mén)真的將事情搞清楚,并證明上訪者“無(wú)理”,但往往也會(huì)迫于維穩(wěn)壓力而對(duì)鬧訪、纏訪者作出讓步。在后一種情形中,信訪部門(mén)根本就無(wú)動(dòng)力去搞清楚事情原委,而很容易以無(wú)政策依據(jù)為由,將過(guò)去的事情重新“封存”。

    筆者多次接觸過(guò)與特定時(shí)代有關(guān)的歷史遺留問(wèn)題,案由大抵是上訪者在“文革”時(shí)期因言行不符合當(dāng)時(shí)的政治標(biāo)準(zhǔn),而被單位辭退,返鄉(xiāng)成了一名普通農(nóng)民;改革開(kāi)放后,因種種原因未落實(shí)政策(因而無(wú)檔案記錄),或政策落實(shí)不太合適(如未恢復(fù)工作,而是代之以補(bǔ)發(fā)工資,并按當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)作了適當(dāng)補(bǔ)償),此類問(wèn)題甚是難辦。理論上,此類問(wèn)題早已了結(jié),不應(yīng)該存續(xù)于今。但在現(xiàn)實(shí)中,當(dāng)事人或因生活困難,或因特定政治信息的傳遞,或要對(duì)自己的人生作一個(gè)交代,很可能要地方政府給個(gè)“說(shuō)法”。地方政府因無(wú)政策依據(jù),只能具體問(wèn)題具體分析。多數(shù)情況下,信訪部門(mén)并不依據(jù)事情的是非曲直進(jìn)行處理,而只是根據(jù)上訪者的行為作相應(yīng)處置。

    上訪者之所以能夠?qū)⑦^(guò)去的事情“問(wèn)題化”,而信訪部門(mén)之所以能夠?qū)^(guò)去的事情作適當(dāng)?shù)亩ㄐ?,源于?duì)此事的處理痕跡。只要存在對(duì)過(guò)去事情的處理痕跡,必定會(huì)涉及對(duì)問(wèn)題本身的看法。在一定意義上,處理痕跡是否為當(dāng)事者及相關(guān)方認(rèn)可,取決于特定社會(huì)情境。麻煩就在于,社會(huì)情境本身是多變的,普通民眾及政府在特定社會(huì)情境中的地位也是不斷變化的,這就導(dǎo)致對(duì)過(guò)去的事情及其處理痕跡的看法,會(huì)因時(shí)因地而改變。這導(dǎo)致了“歷史遺留問(wèn)題”處置的第二個(gè)難題:過(guò)去的事情并不存在純粹客觀的“事實(shí)”,地方政府、上訪者都在爭(zhēng)奪“歷史遺留問(wèn)題”的定義權(quán)。麻煩在于,在情理法中,人們總是可以找到有利于自己的“道理”。一般而言,信訪部門(mén)處置“歷史遺留問(wèn)題”的重要原則是依法,有政策依據(jù),法大于情理;但對(duì)普通民眾而言,其上訪的動(dòng)機(jī)主要是基于情和理,合不合法、有無(wú)政策依據(jù),反倒是不甚重要的。由此,對(duì)“歷史遺留問(wèn)題”的定義權(quán)往往表現(xiàn)為法和情理之間的矛盾。

    信訪部門(mén)處置“歷史遺留問(wèn)題”的重要原則是依法,有政策依據(jù),法大于情理;但普通民眾上訪的動(dòng)機(jī)主要是基于情和理,合不合法、有無(wú)政策依據(jù),反倒不甚重要。

    時(shí)至今日,依法接訪已是基層信訪部門(mén)的基本工作準(zhǔn)則;但在爭(zhēng)奪定義權(quán)的意義上,與上訪者講法律顯然還不夠。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪部門(mén)負(fù)責(zé)人,都是綜合素質(zhì)比較高的“中堅(jiān)干部”:首先,他們必須善于學(xué)習(xí),不僅熟悉信訪條例,還要熟悉與農(nóng)民日常生活密切相關(guān)的法律,如土地承包法、水法、婚姻法、社會(huì)救助暫行辦法等,如此才能保證依法接訪;其次,他們必須熟諳鄉(xiāng)村倫理,所謂“動(dòng)之以情、曉之以理”,只有深刻理解地方性規(guī)范,才能回應(yīng)上訪者的情理邏輯;再次,他們還要有權(quán)威,最好嗓門(mén)大、塊頭大,有不怒自威的形象,如此才能主導(dǎo)接訪過(guò)程。為了確?!耙婪ā边@一原則,免得陷入各種情理之中糾纏不清,接訪流程本身也很重要??贪?、按部就班、公事公辦的官僚制原則,是保證接訪者權(quán)威、確立信訪部門(mén)主導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵。比如,在上訪者邁入信訪部門(mén)的那一刻起,接訪者最好謹(jǐn)言慎行,盡量采用文字工具:記錄好上訪者陳述的事實(shí)及表達(dá)的訴求后,讓其簽字、按手印;然后才言簡(jiǎn)意賅地依據(jù)相關(guān)法律政策作出解釋。

    對(duì)于大部分“講理”(包括“法大于情理”這個(gè)共識(shí))的上訪者而言,法律的威嚴(yán)、行政的理性化以及接訪者的權(quán)威,足以阻止其借鄉(xiāng)間情理獲利的機(jī)會(huì)主義心理:哪怕是有一定心理準(zhǔn)備的上訪者,也很清楚欲實(shí)現(xiàn)其訴求,得付出一定的時(shí)間和心理代價(jià)。問(wèn)題恰恰在于,對(duì)于一部分“認(rèn)死理”的上訪者而言,他們決心夠大、心理能量也夠強(qiáng),可以不計(jì)成本地上訪,基層干部慣用的法治邏輯是無(wú)效的。并且,在實(shí)踐中,鄉(xiāng)間情理很容易與國(guó)家政治發(fā)生勾連,借用政治話語(yǔ)來(lái)壓倒法治邏輯。熟悉基層的人都知道,這十余年間,國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中的政治正確發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,政治正確是“國(guó)家是沒(méi)有錯(cuò)的”;但農(nóng)村稅費(fèi)改革后,政治正確則變成為“老百姓是沒(méi)有錯(cuò)的”。針對(duì)上訪者的各種訴求,地方政府往往只有說(shuō)服的責(zé)任,而無(wú)壓服的權(quán)力。在地方政府與“認(rèn)死理”的上訪者間的較量中,地方政府多半會(huì)敗下陣來(lái)。

    前些年,中央和各級(jí)政府集中化解信訪積案。地方政府除了花大力氣梳理案情,做到“案清事明”,并在遵循法律的前提下,曉之以理、動(dòng)之以情之外,無(wú)論上訪者是否有理,幾乎都會(huì)以困難救助的名義給予一定的“賠償”。這個(gè)“賠償”雖有“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的嫌疑,其負(fù)面作用毋庸置疑。但仔細(xì)琢磨,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或許是化解信訪積案、解決“遺留”問(wèn)題的最有效的方法。貨幣這個(gè)尺度,可謂是超越時(shí)空、超越不同類別的等價(jià)物。通過(guò)來(lái)回計(jì)算,反復(fù)討價(jià)還價(jià),基本上把上訪者在慢慢上訪路中花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本、付出的機(jī)會(huì)成本,乃至于產(chǎn)生的諸多怨氣,在簽息訪協(xié)議的那一刻固定下來(lái)。如果沒(méi)有特別的刺激物,社會(huì)情境不再急劇變化,這個(gè)處理痕跡是可以保持相當(dāng)一段時(shí)間的。

    在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,政治正確是“國(guó)家是沒(méi)有錯(cuò)的”;但農(nóng)村稅費(fèi)改革后,政治正確則變成為“老百姓是沒(méi)有錯(cuò)的”。針對(duì)上訪者的各種訴求,地方政府往往只有說(shuō)服的責(zé)任,而無(wú)壓服的權(quán)力。

    只不過(guò),人算不如天算,在一定的治理規(guī)模內(nèi),總有一些意外因素導(dǎo)致這些處理痕跡不再有約束力。比如,上訪者在獲得“賠償”后,因各種原因家庭重新陷入困難境地,再向政府要“困難救助”就再正常不過(guò)。再如,長(zhǎng)期上訪者其實(shí)很難重歸家庭及社區(qū)生活,一些家庭矛盾及鄰里糾紛,很容易使其重新走上慢慢上訪路——對(duì)于相當(dāng)一部分老上訪者而言,上訪其實(shí)是一種生活方式。筆者碰到過(guò)幾個(gè)老上訪者,其妻子、子女都因其長(zhǎng)期上訪而與其關(guān)系緊張;信訪工作者的“曉之以理、動(dòng)之以情”之所以奏效,關(guān)鍵是做通了其家人工作,讓其能夠順利回歸家庭生活。當(dāng)然,一些有經(jīng)驗(yàn)的信訪工作者,在上訪者剛開(kāi)始赴京訪,并有成為老上訪戶的苗頭之時(shí),即花大力氣做通其家人工作,從而防止事情變?cè)?。只不過(guò),這種工作方法本身就意昧著,地方政府不僅要對(duì)信訪積案負(fù)責(zé),還要對(duì)上訪者本人及其家庭負(fù)責(zé)——這是一種近似于無(wú)限責(zé)任的處理方式,在處理“遺留問(wèn)題”的過(guò)程中制造新的后遺癥,是一種必然邏輯。

    如此,越來(lái)越多的有經(jīng)驗(yàn)的信訪工作者意識(shí)到,“歷史遺留問(wèn)題”處置的關(guān)鍵可能不在“問(wèn)題”,也不在“遺留”,而在“歷史”。簡(jiǎn)言之,因時(shí)間制造的問(wèn)題,只能通過(guò)時(shí)間自然解決。筆者在翻看各種“歷史遺留問(wèn)題”的檔案資料時(shí),發(fā)現(xiàn)過(guò)去的處理痕跡,不能不說(shuō)“合理”,當(dāng)事人和信訪部門(mén)在當(dāng)時(shí)都認(rèn)為此事已了結(jié)(故而會(huì)痛快地簽署協(xié)議),可是,這些“歷史遺留問(wèn)題”多半會(huì)“翻案”,其原因何在?這恐怕不能歸昝于當(dāng)事人“言而無(wú)信”,也不能說(shuō)信訪部門(mén)“和稀泥”,而是“歷史遺留問(wèn)題”本身存在難以解決的內(nèi)在矛盾——這是無(wú)法用“具體問(wèn)題具體分析”來(lái)應(yīng)對(duì)的。其內(nèi)在矛盾主要有二:其一,多數(shù)“歷史遺留問(wèn)題”很難完全還原。即便是存在處理痕跡,甚至有對(duì)過(guò)去發(fā)生的事情的敘述,也多少會(huì)存在模糊之處。隨著時(shí)間的推移,很多當(dāng)事人,以及處理此事的政府官員,都已不在人世,“死無(wú)對(duì)證”是諸多“歷史遺留問(wèn)題”的痼疾。更關(guān)鍵的是,哪怕事情得以還原,也面臨著不同時(shí)期判斷標(biāo)準(zhǔn)不同,導(dǎo)致對(duì)“問(wèn)題”難以定性。其二,多數(shù)“歷史遺留問(wèn)題”并非個(gè)案,而是牽扯到某個(gè)特定群體。如采取個(gè)案處置原則,很可能牽扯到同一群體的集體訴求。并且,相似遭遇的其他群體也會(huì)根據(jù)“類比”原則,提出類似訴求。如此,“歷史遺留問(wèn)題”就像是一個(gè)導(dǎo)火索,拔出蘿卜帶出泥。對(duì)于地方政府而言,處理一個(gè)個(gè)案并非難事,但如因處理一個(gè)個(gè)案而牽扯出更多的問(wèn)題,則是難以承受的。

    當(dāng)前,地方政府面臨的集體上訪問(wèn)題,很多十分復(fù)雜,也很不好解決。比如,解決民辦老師大量待遇問(wèn)題,但數(shù)量更為龐大的代課老師該不該享受?筆者碰到一位老上訪戶,之前在鄉(xiāng)村小學(xué)敲鐘,偶爾代過(guò)一兩次課,卻也要求享受代課教師待遇。

    從時(shí)間維度看,“歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”,并非過(guò)去發(fā)生的事情本身具備“問(wèn)題”的要素,而是社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予了特定事件、人群“問(wèn)題”的性質(zhì)。近些年來(lái),“單一公民身份”認(rèn)同越來(lái)越深入人心,國(guó)家與個(gè)體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生了巨大變化,基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化的制度安排,越來(lái)越受到質(zhì)疑,人們也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利的伸張。因此,在鄉(xiāng)村教師群體中.因歷史原因造成的公辦老師、民辦老師及代課老師的身份差別,在現(xiàn)實(shí)中逐漸失去了合法性。

    中國(guó)鄉(xiāng)村正處于巨變之中,很多矛盾是以“歷史遺留問(wèn)題”的面貌出現(xiàn)的。如上所述,“歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”.關(guān)鍵還是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益調(diào)整、價(jià)值轉(zhuǎn)變及國(guó)家與個(gè)體關(guān)系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個(gè)意義上,只要社會(huì)轉(zhuǎn)型未能完成,“歷史遺留問(wèn)題”就始終無(wú)解。信訪治理應(yīng)該改變思維,不應(yīng)再追求徹底化解積案,而應(yīng)著眼于維持底線秩序。

    近年來(lái),“單一公民身份”認(rèn)同越來(lái)越深入人心,基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化制度安排,越來(lái)越受到質(zhì)疑,人們也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利的伸張。

    責(zé)任編輯:尚國(guó)敏

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