財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》答記者問(wèn)

近日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）。財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《實(shí)施意見(jiàn)》有關(guān)情況回答了記者的提問(wèn)。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下出臺(tái)《實(shí)施意見(jiàn)》的背景和主要目的？

答：推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。近年來(lái)，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面在制度建設(shè)、政策扶持、示范引領(lǐng)、信息公開(kāi)等方面規(guī)范推進(jìn)PPP工作，推動(dòng)了一批項(xiàng)目落地，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問(wèn)題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

為推動(dòng)PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系列決策部署，財(cái)政部在規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)示范引領(lǐng)等方面采取了一系列措施，PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量和規(guī)范運(yùn)作水平得到有效提升。但實(shí)踐中，一些地方在對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。

PPP是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)。規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)資本活力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，助力做好“六穩(wěn)”工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。我們出臺(tái)《實(shí)施意見(jiàn)》，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)，重申基本立場(chǎng)：即對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。希望通過(guò)傳遞明確的政策信號(hào)，能夠穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提振市場(chǎng)信心，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

問(wèn)：《實(shí)施意見(jiàn)》明確PPP項(xiàng)目正負(fù)面清單的主要考慮是什么？

答：《實(shí)施意見(jiàn)》在“四個(gè)不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，《實(shí)施意見(jiàn)》明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問(wèn)責(zé)。

問(wèn)：《實(shí)施意見(jiàn)》限制財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的主要考慮是什么？

答：從實(shí)踐情況看，由于政府付費(fèi)項(xiàng)目的全部回報(bào)均來(lái)源于政府方，一些參與方為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)承諾固定回報(bào)、約定回購(gòu)安排、弱化績(jī)效約束等方式，固化政府支出責(zé)任，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將社會(huì)資本的股權(quán)投資行為變成政府還本付息的舉債融資行為。

考慮到政府付費(fèi)是PPP項(xiàng)目的三種回報(bào)機(jī)制之一，通過(guò)建立按效付費(fèi)機(jī)制，可以合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)資本專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，《實(shí)施意見(jiàn)》在明確規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備公益屬性、長(zhǎng)期合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效掛鉤、財(cái)政可承受等條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求，即財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí)，嚴(yán)禁通過(guò)將政府付費(fèi)項(xiàng)目與無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目打捆，或者增加少量使用者付費(fèi)內(nèi)容等方式規(guī)避上述要求，該地區(qū)新上項(xiàng)目中使用者付費(fèi)的比例應(yīng)高于項(xiàng)目全生命周期成本的10%。此外，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，對(duì)于污水、垃圾處理等實(shí)際有使用者付費(fèi)，但因?qū)嵭惺罩蓷l線(xiàn)管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目作了例外規(guī)定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級(jí)）中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%。限制這些地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，不僅有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開(kāi)發(fā)計(jì)劃和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，防止中長(zhǎng)期財(cái)政支出壓力過(guò)快增長(zhǎng)，而且有助于發(fā)揮社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘PPP項(xiàng)目的潛在市場(chǎng)價(jià)值，提高市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平。

《實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)之日起，財(cái)政部門(mén)將不再受理財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%地區(qū)新的政府付費(fèi)項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)。

問(wèn)：《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的主要考慮是什么？

答：《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，主要考慮：一是防止部分地區(qū)通過(guò)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算大量安排PPP項(xiàng)目支出，“放大分母”，規(guī)避一般公共預(yù)算10%的硬性約束。二是政府性基金預(yù)算“以收定支”，且各年度收支規(guī)模波動(dòng)較大、不確定性強(qiáng)，從中安排PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期補(bǔ)貼支出，會(huì)增加財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，難以切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同履約。三是政府性基金預(yù)算是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的主要償債來(lái)源，若再?gòu)恼曰痤A(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，容易造成“一女多嫁”，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項(xiàng)目本身的可持續(xù)。

需要說(shuō)明的是，納入政府性基金預(yù)算管理、實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用的污水、垃圾處理費(fèi)等，可以按規(guī)定用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。

問(wèn)：在優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境方面，《實(shí)施意見(jiàn)》提出了哪些舉措？

答：為了給PPP規(guī)范發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)力度，《實(shí)施意見(jiàn)》提出了以下舉措：一是鼓勵(lì)民資、外資參與，在中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中國(guó)PPP基金投資中對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。二是加大融資支持，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大股權(quán)投資力度，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。三是明確重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板及基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的項(xiàng)目。四是強(qiáng)調(diào)重諾守約，要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理。五是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全流程信息公開(kāi)，完善“能進(jìn)能出”的項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。六是加強(qiáng)對(duì)不同實(shí)施階段項(xiàng)目的分類(lèi)指導(dǎo)，督促各方做好采購(gòu)、融資、建設(shè)等工作，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。七是強(qiáng)化PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)和專(zhuān)家?guī)旃芾?，加?qiáng)正面引導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)，發(fā)揮咨詢(xún)服務(wù)應(yīng)有作用。

問(wèn)：《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)PPP規(guī)范管理更加嚴(yán)格，是否會(huì)引發(fā)新一輪退庫(kù)潮？

答：從內(nèi)容上看，《實(shí)施意見(jiàn)》中的“正負(fù)面清單”基本都是對(duì)前期規(guī)定的細(xì)化和明確，符合《實(shí)施意見(jiàn)》要求的項(xiàng)目可以正常推進(jìn)實(shí)施。新的要求主要是財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目和新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出兩條，且分別只適用于新入庫(kù)的項(xiàng)目和新簽約的項(xiàng)目。

需要說(shuō)明的是，項(xiàng)目庫(kù)是加強(qiáng)信息公開(kāi)、促進(jìn)市場(chǎng)對(duì)接、接受社會(huì)監(jiān)督的媒介，“動(dòng)態(tài)管理”、“能進(jìn)能出”是項(xiàng)目庫(kù)的常態(tài)，入庫(kù)項(xiàng)目要持續(xù)推進(jìn)實(shí)施、更新信息、接受監(jiān)督、確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作，并不是入了庫(kù)就“一勞永逸”。各參與方要獨(dú)立、客觀(guān)、全面地評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不能簡(jiǎn)單以項(xiàng)目是否入庫(kù)作為判定項(xiàng)目合規(guī)甚至放貸的條件。

財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)地方的督促和指導(dǎo)，真正把《實(shí)施意見(jiàn)》落到實(shí)處，促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展。