期望管理范式下特大安全事故行政問責(zé)研究*

李永福，何欣怡

(太原理工大學(xué) 政法學(xué)院，山西 太原 034000)

一、問題的提出

自2003年“非典”之后，“問責(zé)風(fēng)暴”一度成為社會關(guān)注的焦點，針對行政問責(zé)的研究也逐漸成為社會科學(xué)尤其是管理科學(xué)領(lǐng)域的一個熱點問題。目前，學(xué)術(shù)界研究行政問責(zé)的內(nèi)容可以概括為以下幾個方面：一是關(guān)于問責(zé)概念的界定，內(nèi)涵的闡釋。周亞越的觀點是行政問責(zé)是監(jiān)督政府部門以及各部門公務(wù)人員行使自身權(quán)力，并且對產(chǎn)生的消極結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的一種制度，它并不是一種只注重形式的問責(zé)過程[1]41-42。二是對當(dāng)前問責(zé)存在的問題的研究。王杰認(rèn)為由于問責(zé)制度的缺失與不足,導(dǎo)致問責(zé)對象不確定,程序不合理等問題[2]44-50。三是關(guān)于如何完善問責(zé)的建議。趙東旭認(rèn)為當(dāng)前我國行政問責(zé)制需要進(jìn)一步理順問責(zé)體系,全面推進(jìn)行政問責(zé)規(guī)范化發(fā)展[3]66-67。四是對當(dāng)前問責(zé)有關(guān)政策的討論[4]26-28。五是針對問責(zé)文化開展研究[5]72-75。六是研究問責(zé)的有關(guān)個案或搜集問責(zé)方面的數(shù)據(jù)開展量化研究。姚莉通過對2008—2014年人民網(wǎng)輿情頻道案例庫中406個案例的定量研究發(fā)現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)行政問責(zé)的發(fā)起和處理效率在逐年提高[6]50-56。

安全事故發(fā)生后，面對媒體的呼聲和民眾的質(zhì)疑，政府為防止事態(tài)擴(kuò)大，往往需要在很短的時間內(nèi)進(jìn)行應(yīng)對，快速拿出有效措施，處分一些相關(guān)人員，以此來平息事態(tài)，穩(wěn)定社會。這樣的問責(zé)，很可能存在著簡單化與交代式的缺陷，問責(zé)的科學(xué)性與合理性有待商榷[7]5。在問責(zé)時對社會呼聲的回應(yīng)，尤其是對媒體與民眾的回應(yīng),容易出現(xiàn)“為問責(zé)而問責(zé)”的狀況[8]50,問責(zé)的真實目的反而被忽略。因此，安全事故行政問責(zé)在回應(yīng)媒體報道時是否兼顧了內(nèi)部期望和外部期望？這一問題有待考證。

二、模型建構(gòu)

對于官員問責(zé)這一話題，羅美澤克和達(dá)布尼克在新公共管理理論的影響下，提出了“期望管理范式”[9]。從這一理論看，問責(zé)在公共行政過程中具有非常重要的作用，問責(zé)活動會涉及許多方法，相關(guān)機(jī)構(gòu)人員通過這些方法來管理各種期望，這些期望可能來自于組織內(nèi)部，也可能來自于組織外部。[9]更進(jìn)一步說，“問責(zé)是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)授權(quán)群體之間，通過相應(yīng)的機(jī)制、程序和戰(zhàn)略設(shè)計去傳達(dá)后者的期望”[10]117-144。奧洛林認(rèn)為：“期望管理范式從強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)控制行政轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)行政控制和管理外部問責(zé)，有效的問責(zé)將成為行政人員有效的期望管理?！盵11]275-302把控制來源和控制程度作為劃分問責(zé)類型的兩個維度，控制來源有內(nèi)部、外部之分，控制程度有高、低之別。

本研究從“期望管理范式”的分析視角，結(jié)合中國的現(xiàn)實狀況，構(gòu)建中國特大安全事故行政問責(zé)的分析模型。

問責(zé)的控制來源包括內(nèi)部和外部兩個維度。在中國，內(nèi)部主要指行政系統(tǒng)及其相關(guān)國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨內(nèi)部，行政系統(tǒng)及其相關(guān)國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨以外的組織和個人屬于外部。相應(yīng)的，內(nèi)部和外部對問責(zé)的期望并不一致。內(nèi)部對官員的期望是符合官僚的特征:理性和非人格化[12]，在安全事故行政問責(zé)的量化分析中，能夠提取并進(jìn)行統(tǒng)計分析的主要指內(nèi)部權(quán)責(zé)一致規(guī)則和過責(zé)一致規(guī)則的遵守與服從情況。而外部對問責(zé)的期望則更多強(qiáng)調(diào)的是行政系統(tǒng)對外部訴求的回應(yīng)性，主要通過被問責(zé)的副廳局級以上領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)與媒體關(guān)注度之間的關(guān)系來揭示。

權(quán)與責(zé)的關(guān)系、過與責(zé)的關(guān)系屬于行政組織內(nèi)部的架構(gòu)問題，現(xiàn)代組織設(shè)計基本上都基于韋伯的理性官僚制組織，而理性官僚制強(qiáng)調(diào)規(guī)則，權(quán)責(zé)一致規(guī)則、過責(zé)一致規(guī)則正是組織內(nèi)部的運行要求，因此我們可以將之歸到內(nèi)部期望。權(quán)責(zé)一致，通過探究行政問責(zé)與責(zé)任人權(quán)力之間的關(guān)系來研究。過責(zé)相當(dāng)主要是通過事故中相關(guān)人員所犯過錯與擔(dān)責(zé)形式之間的關(guān)系來體現(xiàn)。因此，按照有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、擔(dān)責(zé)必有權(quán)的組織規(guī)則，在官僚組織層級結(jié)構(gòu)中,相關(guān)人員在組織層級中的權(quán)力越大，級別越高，所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)該越多，越應(yīng)該被嚴(yán)厲問責(zé)。基于這一分析，我們從中提取4個變量：問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職、擔(dān)責(zé)情況。其中擔(dān)責(zé)情況是因變量，問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職是自變量。

事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量等因素在相關(guān)案例中也可以提取出來并作為變量進(jìn)行統(tǒng)計，因為事故的具體類別影響到責(zé)任劃分和責(zé)任承擔(dān)的情況，事故致死人員數(shù)量是劃分事故等級的重要標(biāo)準(zhǔn)，致死人員數(shù)量越多，事故后果越嚴(yán)重，越容易引起社會的強(qiáng)烈關(guān)注和媒體的廣泛報道。事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量往往會成為媒體曝光的焦點。因此，是否結(jié)合事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量等因素進(jìn)行行政問責(zé)也是外部期望的一部分，屬于行政問責(zé)回應(yīng)性的表現(xiàn)之一。

行政問責(zé)回應(yīng)度通過事故后是否有處級以上人員(不含處級)與媒體報道等因素之間的關(guān)系來探究。處級及以下人員被問責(zé)，在重特大安全事故問責(zé)中比較普遍，因此，我們很難以這些人員被問責(zé)與否來探究行政問責(zé)的回應(yīng)度。

事故后是否有處級以上人員(不含處級)被問責(zé)可以從一個側(cè)面反映事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量，反映事故造成的嚴(yán)重后果，反映社會對事故的關(guān)注程度和政府對事故的重視程度，同時也會反映政府對社會的回應(yīng)程度。被問責(zé)人員的級別高于處級，說明該事故造成的影響很大，可能致死人員的數(shù)量也很多，政府回應(yīng)媒體、回應(yīng)社會的程度也就越高。

三、研究方法、數(shù)據(jù)來源

1.研究方法

本文以我國特大安全生產(chǎn)事故引發(fā)行政問責(zé)的案例作為研究對象,運用案例實證研究的方法，選取隨機(jī)抽樣作為抽樣方式，在權(quán)威媒體(安全管理網(wǎng)、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站)上獲取樣本案例，利用SPSS技術(shù)進(jìn)行實證分析，考察在實際行政問責(zé)事件中問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職等因素對擔(dān)責(zé)情況的影響以及媒體報道情況對處級以上人員(不含處級)被問責(zé)可能性的影響。通過對樣本案例的統(tǒng)計分析檢驗提出的假設(shè)，并進(jìn)行實證歸納得出結(jié)論，最后提出完善推進(jìn)特大安全事故行政問責(zé)的建議。

2. 數(shù)據(jù)來源

為了研究我國特大安全事故問責(zé)情況，必須從多個方面來研究行政問責(zé)活動，既要考慮內(nèi)部期望因素的影響，又要考慮外部期望因素的影響。由于行政信息收集比較困難，對安全事故行政問責(zé)結(jié)果開展統(tǒng)計并進(jìn)行研究分析是不切實際的。故此，本研究搜集了2000—2016年間在網(wǎng)絡(luò)和紙質(zhì)媒體公開報道的特大安全事故案例作為分析對象。

四、研究設(shè)計

(一)研究假設(shè)

基于我國特大安全事故行政問責(zé)分析框架，本研究提出以下兩個假設(shè)：

第一，內(nèi)部期望影響行政問責(zé)結(jié)果。內(nèi)部期望是指行政系統(tǒng)及其相關(guān)國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨內(nèi)部對行政問責(zé)過程中權(quán)責(zé)一致、過責(zé)相當(dāng)原則遵守所抱持的期望。在權(quán)責(zé)一致原則下，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)需負(fù)責(zé)，個體所處的層級越高，其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任越多，問責(zé)應(yīng)該越嚴(yán)厲，官員越有可能受到重度問責(zé)處分。在過責(zé)相當(dāng)原則下，過失必須與責(zé)任相匹配，因此，本文假設(shè)因違法違規(guī)而受到的處分要比因執(zhí)行不力而受到的處分更嚴(yán)重。

第二，外部期望影響行政問責(zé)結(jié)果。外部期望是指行政系統(tǒng)及其相關(guān)國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨以外的機(jī)構(gòu)和個人對行政問責(zé)過程中政府及時、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)所抱有的期望。媒體是社會輿論的風(fēng)向標(biāo)，反映人民群眾的呼聲和需求，因此衡量外部期望強(qiáng)弱的一個重要指標(biāo)就是媒體的關(guān)注程度，將這一指標(biāo)量化成媒體報道數(shù)量，事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量往往會成為媒體曝光的焦點。結(jié)合事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量等因素進(jìn)行問責(zé)也是外部期望的一部分，亦是行政問責(zé)回應(yīng)性的表現(xiàn)之一。本文假設(shè)經(jīng)常爆炸的事故類別，事故致死人員數(shù)量越多，媒體報道數(shù)量越多，事故牽涉的利害關(guān)系人就越多，社會影響越大，社會公眾要求政府作出回應(yīng)的需求就越強(qiáng)烈，政府為了維持穩(wěn)定，必然會對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，被問責(zé)的副廳局級以上領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)也就越多。

為了檢驗本文提出的問責(zé)模型和兩種假設(shè)，分別從內(nèi)部期望與外部期望兩個視角設(shè)置不同的變量。

內(nèi)部期望視角要探究行政問責(zé)內(nèi)部一致性規(guī)則的執(zhí)行情況，即權(quán)責(zé)一致和過責(zé)相當(dāng)，主要選擇了以下幾個變量：問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職、擔(dān)責(zé)情況。其中，行政人員個人的擔(dān)責(zé)情況是因變量，問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職三個因素是自變量。在有關(guān)特大事故行政問責(zé)案例中，共統(tǒng)計有詳細(xì)介紹相關(guān)問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職的行政人員237人。

外部期望視角主要從問責(zé)回應(yīng)性分析，不同的事故類別、致死人員數(shù)量對問責(zé)結(jié)果有不同的影響，媒體對事故的報道數(shù)量也影響問責(zé)結(jié)果。從每個事故的問責(zé)結(jié)果來看，事故后是否有處級以上人員(不含處級)被問責(zé)可以從一個側(cè)面反映事故的類別、致死人員數(shù)量，同時也會反映行政部門對社會輿論和媒體報道的回應(yīng)程度。因此，我們以事故后是否有副廳級及以上人員被問責(zé)作為因變量，以事故類型、事故死亡人數(shù)和媒體對事故報道數(shù)量作為自變量。

在分析媒體關(guān)注度時，主要搜集了搜狐網(wǎng)、《人民日報》、新華網(wǎng)、《中國安全生產(chǎn)報》和新浪網(wǎng)5個媒體對相關(guān)事故的報道情況，統(tǒng)計了31天內(nèi)(事故發(fā)生后)各事故的媒體報道篇數(shù)總和，并以此作為媒體關(guān)注度的指標(biāo)。

(二)變量及其編碼

對被統(tǒng)計的237位責(zé)任人分別按照問責(zé)對象的級別、問責(zé)原因、是否正職等進(jìn)行分析編碼，對有關(guān)事故類別、致死人員數(shù)量和媒體報道數(shù)量也進(jìn)行編碼。在對報告中樣本進(jìn)行編碼的過程中，為保證質(zhì)量，對每一樣本的編碼檢查、核對兩次；對樣本中定義不明的部分，請教專家后再確定結(jié)果。

1.問責(zé)對象的級別

所謂問責(zé)對象，是指基于法律法規(guī)承擔(dān)安全監(jiān)督和管理責(zé)任并因發(fā)生事故而受到政紀(jì)處分的行政組織成員。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，行政人員在行政系統(tǒng)中所處的級別越高，掌握的權(quán)力也就越大，理應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任。結(jié)合我國行政級別劃分情況，我們將副處級以下人員(不含副處級)編碼為0；將副處級(含副處級)以上人員編碼為1。

2.問責(zé)原因

所謂問責(zé)原因，是對相關(guān)責(zé)任人的不當(dāng)行為與事故發(fā)生之間因果關(guān)系的判定。我們把責(zé)任人員的違法違規(guī)行為編碼為1，其他不當(dāng)行為編碼為0。對問責(zé)原因的編碼是根據(jù)有關(guān)事故處理報告中的有關(guān)描述來進(jìn)行的。

3.是否正職負(fù)責(zé)人

是否正職負(fù)責(zé)人關(guān)系到他們權(quán)力大小和所應(yīng)擔(dān)責(zé)的輕重，正職責(zé)任人如正處長、正廳長等；非正職責(zé)任人包括各副職責(zé)任人和一般工作人員。我們將非正職人員編碼為0，正職人員編碼為1。

4.擔(dān)責(zé)情況

按照《生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度》等法律法規(guī)的規(guī)定，相關(guān)責(zé)任人責(zé)任承擔(dān)形式包括書面檢查、通報批評、深刻檢查、誡勉督導(dǎo)、警告、行政記過、行政記大過、停職檢查、引咎辭職、免職、撤職、降級、開除公職等，我們按照處分程度的輕重，把書面檢查、通報批評、深刻檢查、誡勉督導(dǎo)、警告、行政記過、行政記大過歸為輕度問責(zé)，編碼為0，其他擔(dān)責(zé)形式歸為重度問責(zé)，編碼為1。

5.媒體報道數(shù)量

主要搜集了搜狐網(wǎng)、《人民日報》、新華網(wǎng)、《中國安全生產(chǎn)報》和新浪網(wǎng)5個媒體對相關(guān)事故的報道情況，統(tǒng)計了31天內(nèi)(事故發(fā)生后)各事故的媒體報道篇數(shù)總和，并以此作為媒體關(guān)注度的指標(biāo)。

6.事故的具體類別

按照煤礦和非煤礦事故進(jìn)行劃分，非煤礦事故包括火災(zāi)、交通事故、非煤礦山等，編碼為0，煤礦事故編碼為1。

7.事故致死人員數(shù)量是劃分事故等級的重要標(biāo)準(zhǔn)，致死人員數(shù)量越多，事故后果越嚴(yán)重，越容易引起社會的強(qiáng)烈關(guān)注和媒體的廣泛報道。事故致死人員數(shù)量往往會成為媒體曝光的焦點。每個事故處理報告都會明確列出事故致死人員數(shù)量。

8.是否有處級以上人員被問責(zé)

事故后是否有處級以上人員(不含處級)被問責(zé)可以從一個側(cè)面反映事故的具體類別、事故致死人員數(shù)量，反映事故造成的嚴(yán)重后果，反映社會對事故的關(guān)注程度和政府對事故的重視程度，同時也會反映政府對社會的回應(yīng)程度。被問責(zé)人員的級別高于處級，說明該事故造成的影響很大，可能致死人員的數(shù)量也很多，政府回應(yīng)媒體、回應(yīng)社會的程度也就越高。我們把沒有處級以上人員被問責(zé)的事故案例編碼為0，把有處級以上人員被問責(zé)的事故編碼為1。

五、實證分析結(jié)果

本文利用SPSS18.0分析處理有關(guān)數(shù)據(jù)，通過logistic回歸分析安全事故中擔(dān)責(zé)情況與問責(zé)對象級別、問責(zé)原因、是否正職之間的關(guān)系，以及事故的具體類別、致死人員數(shù)量和媒體報道數(shù)量與處級以上人員是否被問責(zé)的關(guān)系。

1.安全事故行政問責(zé)的一般描述

在有關(guān)特大事故行政問責(zé)中，共統(tǒng)計相關(guān)級別、是否違法違規(guī)、是否正職的人員237人。其中，副處級以上人員是事故問責(zé)的主要對象，共有154人，也就是在所有被問責(zé)對象中所占百分比為65%。從是否正職人員來看，正職人員占50.2%，共119人，非正職人員共有118人，占49.8%；從擔(dān)責(zé)情況來看，行政記大過以下的輕度問責(zé)占54%，共128人，被重度問責(zé)人員共有109人，占46%。

2.內(nèi)部期望視角下安全事故的問責(zé)狀況

我們把擔(dān)責(zé)情況設(shè)為因變量，把人員級別(是否為副處級以上)、問責(zé)原因(是否違法違規(guī))和是否正職設(shè)為自變量，由于因變量屬于二分類變量，我們采用二分類的logistic回歸分析。

表1 分析結(jié)果1

從表1可以發(fā)現(xiàn)，問責(zé)原因和是否正職對問責(zé)結(jié)果的影響均不顯著(P>0.05), 人員級別(是否副處級以上)對問責(zé)形式的影響顯著(P<0.05)，但是Exp (B)= .440，B=-.820。說明被問責(zé)人員級別對安全事故行政問責(zé)有顯著影響，只是這種影響是反向的。

3.外部期望視角下安全事故的問責(zé)狀況

事故類別、事故致死人員數(shù)量、媒體報道篇數(shù)等因素對正處級以上行政人員被問責(zé)產(chǎn)生什么影響？本文采用二分類的logistic回歸分析。

表2 分析結(jié)果2

以“是否有處級以上人員被問責(zé)”作為因變量，logistic回歸分析的結(jié)果顯示：媒體報道對因變量影響顯著(P<0.05)，Exp (B)= 1.209；事故致死人員數(shù)量對因變量影響顯著(P<0.05)，Exp (B)= 1.165。說明媒體報道、事故致死亡人員數(shù)量對因變量影響顯著，而且這種影響是正向的，即媒體報道和事故致死人員數(shù)量越多，越有可能出現(xiàn)處級以上人員被問責(zé)。事故類別對問責(zé)結(jié)果的影響不顯著(P>0. 05)。

六、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

1.安全事故行政問責(zé)內(nèi)部期望沒有得到滿足

權(quán)責(zé)一致作為行政法的基本原則之一，是社會主義法治理念的要求,也是建設(shè)責(zé)任政府的題中之義。權(quán)責(zé)一致最早的憲政依據(jù)可以追溯到洛克、盧梭的三權(quán)分立、社會契約思想，從法律的角度看，責(zé)任是授權(quán)的結(jié)果，獲得權(quán)力的一方(代理方)必須對授予權(quán)力的一方(授權(quán)方)負(fù)責(zé)。換言之，權(quán)力不應(yīng)脫離責(zé)任而單獨存在，有權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等。行政官員職級越高，權(quán)力越大，掌握的資源越豐富，需要平衡更多的利益相關(guān)者的利益，因此需要承擔(dān)的責(zé)任也就越重大。但實際情況是否如此呢？基于SPSS統(tǒng)計分析，官員級別對擔(dān)責(zé)情況的影響顯著(P<0.05)，但是Exp (B)=.440，B=-.820。說明層級因素對我國特大安全事故行政問責(zé)有顯著影響，只是這種影響是反向的，即官員的行政層級越高，被重度問責(zé)的可能性則越低。另外，從表1可以發(fā)現(xiàn)，問責(zé)原因和是否正職對問責(zé)結(jié)果的影響均不顯著(P>0.05)。這些數(shù)據(jù)表明，安全事故行政問責(zé)內(nèi)部期望沒有得到滿足。

我國的問責(zé)體系呈現(xiàn)出上級、下級二元分立的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)，各自管轄自己的所屬地，在上級和下級之間形成明確的分權(quán)配置。這種分權(quán)治理的核心在于通過分配下級相應(yīng)的權(quán)力提高其積極性，以此達(dá)到降低事故發(fā)生率的目的。上級通過績效考核來掌握控制權(quán)，借助調(diào)查與問責(zé)提高決策具體執(zhí)行力。從特大事故發(fā)生后對問責(zé)對象和問責(zé)結(jié)果的調(diào)查報告來看，上級對官員的問責(zé)很大程度上不符合官僚等級的限制，并且體現(xiàn)在整個問責(zé)體系中。上級作為整起事故的調(diào)查者，上可問責(zé)科級以上行政官員，下可問責(zé)從事基礎(chǔ)工作的辦事員。回歸分析表明，問責(zé)事由有助于事故因果關(guān)系的解釋，但是顯著性比較低，而對問責(zé)具有決定性作用的是層級，組織層級越低，被問責(zé)的可能性越大，越容易被嚴(yán)厲問責(zé)，層級越高，被問責(zé)的力度越小，也就是說問責(zé)機(jī)制是上級對下級實施控制的手段，上級控制的核心在于承擔(dān)具體責(zé)任和決策權(quán)較小的下級，處于中層的管理者既擁有部分控制權(quán)，又是事故的主要調(diào)查者，因而促使其和上級共同控制下級，更好地執(zhí)行決策。問責(zé)過程體現(xiàn)的是問責(zé)主體即上級單方面對問責(zé)對象進(jìn)行的調(diào)查與評估，被問責(zé)對象沒有為自己申辯的機(jī)會，造成問責(zé)對象承擔(dān)“無過錯的責(zé)任”。

2.行政問責(zé)外部期望雖然得到部分滿足，但問責(zé)的公平性卻受到質(zhì)疑

統(tǒng)計分析結(jié)果顯示，媒體報道數(shù)量對處級以上人員被問責(zé)的影響顯著，因此安全事故的媒體報道數(shù)量越多，被問責(zé)的處級以上人員數(shù)量可能越多。在實踐中，政府習(xí)慣于對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行不同程度的懲罰作為給公眾的“交代”，從這一層面來看，行政問責(zé)外部期望雖然得到部分滿足。但是，這種回應(yīng)方式混淆了行政問責(zé)的手段和目的，將對官員的懲處當(dāng)作行政問責(zé)的目的，甚至犧牲官員的利益來回應(yīng)媒體，安撫民眾，陷入了本末倒置的困境，使行政問責(zé)公平性受到質(zhì)疑。特大安全事故的行政問責(zé)，一方面是轉(zhuǎn)移社會輿論壓力，維護(hù)政府在公眾心中的權(quán)威而進(jìn)行的回應(yīng)式問責(zé)；另一方面是上級采取“負(fù)強(qiáng)化”的方式對下級進(jìn)行的“程式化”問責(zé)策略。這種情況下的問責(zé)不僅會導(dǎo)致政府與公眾之間認(rèn)識的分歧，也會造成政府內(nèi)部各層級間權(quán)力關(guān)系的分裂?；貞?yīng)式的問責(zé)事后可能面臨公眾質(zhì)疑其表面化的問責(zé)，使得問責(zé)結(jié)果適得其反，更加不利于政府形象的樹立，而且上級政府將責(zé)任下移，也會遭到下級的抵抗，被問責(zé)的下級政府經(jīng)常以人力缺乏、權(quán)力和財力的不足等來質(zhì)疑問責(zé)的公平性，反擊官僚制下權(quán)力的所有者，最終導(dǎo)致這種體系下一些不為社會所知的內(nèi)幕被曝光，使得行政問責(zé)在當(dāng)代中國難以發(fā)揮真正的作用。為了防止行政問責(zé)中這種潛在風(fēng)險的發(fā)生，上級政府不得不在時機(jī)成熟時將那些被問責(zé)的官員重新納入權(quán)力體系。這種對下級政府的“行政問責(zé)”與“再使用”儼然成為當(dāng)代中國特大安全事故問責(zé)的一種策略和平衡。

(二)建議

1. 規(guī)范行政問責(zé)體系，確保權(quán)責(zé)一致

權(quán)責(zé)一致是建設(shè)法治政府的基本要求，是有助于提高行政效率和實現(xiàn)公共行政公平、正義、民主、秩序等價值的重要原則。因此在行政問責(zé)中必須將權(quán)責(zé)一致、過責(zé)相當(dāng)原則落實到位。首先，明確劃分系統(tǒng)內(nèi)部各個部門的職權(quán)，劃分行政系統(tǒng)以外各個權(quán)力主體的監(jiān)督權(quán)，健全權(quán)責(zé)體系，確保權(quán)責(zé)一致、過責(zé)相當(dāng)。使每一位公職人員在從事工作時都能身兼權(quán)責(zé)，避免工作失誤，避免下級成為上級的“替罪羊”。其次，完善行政問責(zé)主體，要做到以下兩點：一是完善同體問責(zé)。設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)部的隸屬機(jī)構(gòu)，享有特有的調(diào)查、彈劾等權(quán)利；明確規(guī)范上級與下級的監(jiān)督關(guān)系；建立相應(yīng)的績效考核評估制度，提高問責(zé)工作的可操作性。但是，如果僅由行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行問責(zé)，在很大程度上可能因職責(zé)不具體而弱化問責(zé)效果。二是完善異體問責(zé)體系。完善代表廣大人民群眾利益訴求的人大代表在行政問責(zé)體系中的主導(dǎo)作用。例如，完善人大的質(zhì)詢權(quán)；允許特殊時期人大啟動行政問責(zé)；加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的控制，切實監(jiān)督涉及國家重大利益的工程資金使用和流動情況。

2.加強(qiáng)期望管理，提高行政問責(zé)的民主性和廣泛性

(1)重視內(nèi)部期望管理，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在行政問責(zé)中的作用

因問責(zé)主體的不同，可分為以下幾種責(zé)任追究機(jī)制：自我追究、政黨追究、權(quán)力機(jī)關(guān)追究、社會追究。自我追究就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究，亦即來自同體的追究，主要包括上級行政機(jī)關(guān)及行政領(lǐng)導(dǎo)、同級行政機(jī)關(guān)的相關(guān)職能部門、專門的行政監(jiān)察和審計機(jī)關(guān)等。官僚體制層級節(jié)制的特征、上級對下級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、命令和監(jiān)督的行政傳統(tǒng)決定了同體問責(zé)在目前我國行政問責(zé)制度中的主導(dǎo)地位。誠然，同體問責(zé)有著節(jié)約時間和成本、溝通順暢、便于協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢，但也存在著不可忽視的漏洞。官僚體制的“非人格化”缺乏必要的理論假設(shè)，公務(wù)人員的行為并不必然完全“去人性化”，因而難以做到大公無私、剛正不阿。在實際情境中，行政人員的行為會受到人際關(guān)系、個人自由等因素的影響，在行政問責(zé)的回應(yīng)上則表現(xiàn)為極普遍的“官官相護(hù)”現(xiàn)象，安全事故的瞞報、應(yīng)急回應(yīng)遲緩、責(zé)任承擔(dān)的推諉扯皮正是這種行動邏輯的產(chǎn)物。每一個行政官員都有著不同的社會角色，一方面，在體制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)他們是人民意志的執(zhí)行者；另一方面，在人際網(wǎng)絡(luò)中，行政官員和同僚、領(lǐng)導(dǎo)、下屬在一個屋檐下朝夕相處，抬頭不見低頭見，這就造成官員之間出于對面子、和諧氣氛等因素的考慮而相互庇護(hù)，最終損害了人民的利益。因此，異體問責(zé)的重要性不言而喻。

在責(zé)任追究方式的分類中，我們將權(quán)力機(jī)關(guān)視為一種外部責(zé)任追究方式，在期望理論視角下，我們則將媒體和社會公眾對行政機(jī)關(guān)的期望稱為外部期望，其余如黨委、人大對政府問責(zé)的期望稱為內(nèi)部期望。在諸多責(zé)任追究方式中，權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)效力最強(qiáng)、影響最大。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違法或失當(dāng)時,可以啟動問責(zé)機(jī)制對政府及其工作人員失職、違法行為進(jìn)行追究。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力的代理者，要充分重視對權(quán)力機(jī)關(guān)行政問責(zé)期望的滿足。實踐中，由于各級黨委對同級人大實行絕對領(lǐng)導(dǎo)，人大在安全事故行政問責(zé)中的話語權(quán)并未充分發(fā)揮，此外，人大代表的素質(zhì)、質(zhì)詢程序不到位、職權(quán)規(guī)定不具體等因素也制約了權(quán)力機(jī)關(guān)追究責(zé)任的有效性。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)要充分利用彈劾權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，加快推進(jìn)人大代表專職化、提高人大代表專業(yè)知識、能力素質(zhì)來增強(qiáng)人大在行政問責(zé)中的作用，形成問責(zé)合力，推動民主行政和責(zé)任行政的發(fā)展進(jìn)程。

(2)重視外部期望管理，擴(kuò)大行政問責(zé)中的公眾參與

行政問責(zé)中缺少公眾參與的原因主要有以下兩個方面：一是關(guān)于公眾問責(zé)的立法缺位。我國關(guān)于行政問責(zé)的制度探索始于2003年5月12日的《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》，2003年8月27日通過的《行政許可法》規(guī)定了政府的行政許可行為，也明確規(guī)定了違反本法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政問責(zé)可遵循的法理依據(jù)還有《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《公務(wù)員法》等，我國天津、重慶、海南、長沙、大連、湘潭、廣州等地方政府也相繼出臺了針對不同問責(zé)對象的行政問責(zé)規(guī)章制度。以上央地政府關(guān)于行政問責(zé)的制度探索中只有《公務(wù)員法》是唯一一部真正意義上的法律，除此之外，大部分規(guī)范性文件中很少涉及對公眾參與的規(guī)定。因此，在安全事故發(fā)生后，公眾進(jìn)行問責(zé)的啟動程序、執(zhí)行及處理程序難以做到有法可依，存在著立法缺位的尷尬。二是公民問責(zé)意識的淡薄。公民缺少對行政問責(zé)的權(quán)利意識，從根本上說是受我國傳統(tǒng)行政文化的影響。在我國的傳統(tǒng)政治文化中，政府是社會治理的唯一主體，人民群眾是政策的被動接受者，官僚體制下單一的命令—服從、集權(quán)—控制使公民產(chǎn)生“懼官”心理。同時，政府一向被認(rèn)為是公共利益的代表，是一種凌駕于其他社會組織之上的力量，因此較少受到懷疑和問責(zé)，“官本位”的思想也限制了民眾的行政問責(zé)意識。行政問責(zé)過程中要加大對民主價值的重視程度，提高政府在行政問責(zé)中的主動性，廣泛征求人民群眾的意見，擴(kuò)大公眾參與，培養(yǎng)公民的責(zé)任感及民主意識。首先，要使公眾參與問責(zé)法制化，使公眾的問責(zé)主體資格、問責(zé)啟動程序、問責(zé)對象、范圍得到制度上的保證，真正做到有法可依。其次，要培養(yǎng)公眾的問責(zé)參與意識。安全事故造成的悲劇在全國各地時常上演，安全問題事關(guān)每一位公民，因此除了利益相關(guān)者，普通公民也要強(qiáng)化自己的問責(zé)意識，主動并敢于發(fā)聲，通過責(zé)任追究減少政府執(zhí)行不力等行為，減少事故次數(shù)，創(chuàng)造更好的公民社會。最后，政府要暢通公民問責(zé)渠道。在增強(qiáng)政府行政問責(zé)信息透明度的同時，為公民提供盡可能多的訴求表達(dá)渠道，如政府官網(wǎng)、官方微博、座談會、聽證會等線上線下溝通交流平臺。