新形勢下東海海事測繪面臨的問題及相關(guān)建議

施瑋

摘 要：2017年，交通運(yùn)輸部提出深化航海保障管理體制改革。2018年，交通運(yùn)輸部印發(fā)了深化航海保障管理體制改革的方案。在新形勢下，本文介紹了東海海事測繪的現(xiàn)狀，以及近期面臨的內(nèi)外部需求，探討現(xiàn)實海事測繪管理中面臨的實際問題和相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：海事測繪；航海保障；應(yīng)急；海洋經(jīng)濟(jì)

近年來，我國航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，航海技術(shù)日新月異，對海事管理工作提出了很多新的需求。2017年，交通運(yùn)輸部要求深化航海保障管理體制改革。改革能推進(jìn)航海保障機(jī)構(gòu)和職能更加匹配，明確做大做強(qiáng)航海保障工作的目標(biāo)，加快航海保障事業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。在這樣的新形勢下，東海海事測繪面臨了新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)和新的發(fā)展契機(jī)。

1 東海海事測繪現(xiàn)狀簡述

1.1 東海海事測繪職能

東海海區(qū)海事測繪機(jī)構(gòu)現(xiàn)由東海航海保障中心海事測繪處、上海海事測繪中心和上海海圖中心組成。東海航海保障中心海事測繪主要承擔(dān)轄區(qū)范圍港口航道測量繪圖方面的技術(shù)支持和服務(wù)保障職責(zé)。

1.2 測繪業(yè)務(wù)情況

海事測繪通過開展海道測量，提供與船舶航行密切相關(guān)的海岸地形、海底地貌、水文氣象、助航設(shè)施和航行障礙物等各種地理信息和航海信息，廣泛應(yīng)用于海上運(yùn)輸、港口建設(shè)和航海安全保障等領(lǐng)域。航海圖書是人類探索海洋的工具，以測繪出版航海圖書、保障航海安全為主要宗旨的中國海事測繪，是海洋開發(fā)和水運(yùn)事業(yè)發(fā)展的一項前期性、基礎(chǔ)性工作。表1和表2為2013—2017年東海海區(qū)測量工作量和海圖制作發(fā)行情況。

2 東海海事測繪發(fā)展需求

2.1 海上交通安全的需求

隨著國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，我國航運(yùn)業(yè)、港口建設(shè)及涉海工程的建設(shè)都進(jìn)入了快速發(fā)展的時期，出現(xiàn)了船舶大型化、快速化，港口建設(shè)數(shù)量和涉海工程數(shù)量增多等現(xiàn)象。海事測繪作為海上交通安全的重要保障，是航海保障的重要服務(wù)部門，是海事管理信息化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供者。外部港航環(huán)境的變化對我國的海事測繪提出了新的需求。

2.2 海事測繪應(yīng)急管理的需求

完成轄區(qū)應(yīng)急測繪任務(wù)是海事測繪部門的重要職責(zé)之一。然而目前東海海區(qū)較為缺乏完整而有效的海事測繪力量分布體系，對緊急情況事發(fā)水域形成重大的航行安全隱患；東海海區(qū)外埠海事測繪基地建設(shè)數(shù)量不足，沒有形成整體網(wǎng)絡(luò)，造成了應(yīng)急反應(yīng)不及時的現(xiàn)象。隨著社會的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾對于突發(fā)事件的關(guān)注度越來越高，并且對海事測繪應(yīng)急處理的態(tài)度、速度和成效都有了較高的期望值。如2018年的“桑吉”輪燃爆、船舶失火并最終沉沒，也是上海海事測繪中心去實施的應(yīng)急掃測工作。

2.3 新設(shè)備新技術(shù)帶來的需求

當(dāng)今科技進(jìn)步與工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展迅猛，為海道測量發(fā)展提供了科技與現(xiàn)代工業(yè)的支撐與空間，計算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展為海道測量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，無論是測量平臺（水面、水下、空中或空間）的多樣化，還是自動化浪潮下的無人化（無人機(jī)或無人艇技術(shù)）趨勢都為海測數(shù)據(jù)采集、產(chǎn)品形成和對外服務(wù)的發(fā)展與創(chuàng)新增加了無限的想象力。圖1為水面無人測量智能平臺，是由上海測繪中心聯(lián)合青島北海船舶重工有限責(zé)任公司和上海大學(xué)研究、試制。

2.4 東海海區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

近年來，東海海區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了跨越式發(fā)展，是 國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)和拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。東海海區(qū)海洋資源豐富多樣、區(qū)位條件優(yōu)勢明顯、社會經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)和海洋科技實力雄厚，為海洋經(jīng)濟(jì)提供了優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。東海海區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不斷優(yōu)化、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提升、主要海洋產(chǎn)業(yè)持續(xù)蓬勃發(fā)展、重大海洋工程建設(shè)有序推進(jìn)，不但對測繪技術(shù)的要求越來越高、測繪規(guī)模越來越大，而且對產(chǎn)品的需求也越來越多。

3 問題分析

3.1 政策問題

2017年，交通運(yùn)輸部辦公廳下發(fā)了深化航海保障管理體制改革的意見文件。2018年，交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)了深化航海保障管理體制改革實施方案。這次改革是適應(yīng)新時代、研究新情況、謀劃新發(fā)展的重要舉措，同時要解決航海保障體制機(jī)制新舊矛盾、統(tǒng)籌推進(jìn)海事管理體制改革的重要手段。然而改革以后，舊的制度還未做相應(yīng)更改，管理體制的變化也未跟上改革的要求，還有很長一段梳理適應(yīng)的過程。另外，國家對海事測繪的支持政策及相關(guān)法律法規(guī)的欠缺，都是制約我國海事測繪快速發(fā)展的因素。

3.2 資金問題

海事測繪事業(yè)的發(fā)展需要國家投入大量資金作為基礎(chǔ)性保障。海事測繪相關(guān)技術(shù)和裝備的開發(fā)作為國家的民族產(chǎn)業(yè)理應(yīng)得到國家在政策和資金上的大力支持，而不能僅僅依靠市場來任其發(fā)展。但就現(xiàn)實情況來看，國家對海事測繪技術(shù)裝備的開發(fā)上，投入的人力、物力和財力都相對較少，根本不能滿足海事測繪想要快速發(fā)展的需要。在測繪基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如：海事測繪基地、裝備、船艇等，不應(yīng)該只依靠海事測繪部門自己進(jìn)行建設(shè)，因為基地建設(shè)所需的人力、物力及資金都是非常巨大的，國家應(yīng)該給予支持，投入資金和力量進(jìn)行建設(shè)。在積極引進(jìn)、消化和吸收國外先進(jìn)測繪技術(shù)的同時，必須加大資金投入，增加自身創(chuàng)新功能。海事測繪部門應(yīng)該積極爭取國家基礎(chǔ)財政支持，增加財政投入力度。

3.3 人力資源問題

東海海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對于航海保障服務(wù)的需求更為迫切，特別是對測繪基地等一線站點(diǎn)的現(xiàn)場管理和應(yīng)急測量等職能提出了更高的要求。然而，外埠海事測繪基地沒有機(jī)構(gòu)編制，作用難以有效發(fā)揮。在航海保障體制改革的背景下，盡快建立科學(xué)合理的事業(yè)單位崗位設(shè)置和有效的崗位管理對創(chuàng)新人事管理體制、轉(zhuǎn)換用人機(jī)制、調(diào)動職工的積極性、創(chuàng)造性，具有十分重要的意義。還有人員數(shù)量、隊伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)的現(xiàn)狀還不能完全滿足新形勢的需要。東保海事測繪人員總體數(shù)量不足，加上近年退休人員急劇增多、部分人員受市場誘惑跳槽造成部分部門缺編嚴(yán)重；海測人員數(shù)量相對不足，主要是是高層次和高技能人員相對短缺，重點(diǎn)領(lǐng)域科技難題的領(lǐng)軍人物相對匱乏；海測單位還呈現(xiàn)出人員平均年齡偏大、現(xiàn)有人手難以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需求、人員儲備量不足等問題。

3.4 質(zhì)量驗收問題

目前，港口航道圖執(zhí)行“兩級檢查，一級驗收”的制度進(jìn)行質(zhì)量檢驗。目前，東保中心的做法是港口航道圖由海事測繪處負(fù)責(zé)驗收，抽樣驗收15%的港口航道圖。但是，這種做法不符合國家測繪產(chǎn)品驗收要求的每幅圖抽查15%的內(nèi)容。如果按照規(guī)定實施，至少需要七八名質(zhì)量驗收人員，目前人手遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，編制也不夠。即使有編制，一時也難以找到合格的質(zhì)檢員。下一步需研究論證質(zhì)檢驗收工作委托給第三方檢驗機(jī)構(gòu)的方式。

4 東海海事測繪未來發(fā)展建議

4.1 與東海直屬海事局建立新的協(xié)作機(jī)制

海事測繪的業(yè)務(wù)活動與海事機(jī)關(guān)的某些職能存在一定的聯(lián)系，海事測繪部門或東海航海保障中心應(yīng)該加強(qiáng)與海事機(jī)關(guān)某些職能處室的溝通與協(xié)作，比如與通航管理處、船舶管理處等就沉船應(yīng)急測繪、海上事故處理以及船舶定線制測繪等事宜建立協(xié)作機(jī)制。2016年，東海航海保障中心與福建海事局、浙江海事局、江蘇海事局和連云港海事局簽訂了航海保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制合作備忘錄。

根據(jù)部局深化海事管理體制改革的要求，航海保障中心自2018年7月1日起由部海事局直接管理。合作備忘錄還需增加與上海海事局的協(xié)調(diào)機(jī)制，其他海事局的協(xié)調(diào)機(jī)制也要按部局精神修改，做到海事部門與航海保障相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

4.2 建立統(tǒng)一的海事測繪管理制度

目前，我國海事測繪事業(yè)的直接管理機(jī)構(gòu)是北海航海保障中心、東海航海保障中心和南海航海保障中心，在三大海區(qū)航海保障中心的日常運(yùn)行方面，除了交通運(yùn)輸部海事局所做的統(tǒng)一部署之外，三大航海保障中心在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有所不一致，工作思路也不盡相同，阻礙了海事測繪事業(yè)的發(fā)展。因此需要在三大航海保障中心之間建立統(tǒng)一的海事測繪管理制度，包括測量作業(yè)流程、測量船舶管理制度、人才隊伍管理制度和人才引進(jìn)等方面的制度。只有實現(xiàn)了內(nèi)部管理制度的統(tǒng)一，三大海區(qū)的海事測繪力量才可以形成發(fā)展合力，有效整合我國海事測繪資源（包括人力資源、設(shè)施資源、智力資源等），一起推動我國海事測繪事業(yè)的快速發(fā)展。

4.3 繼續(xù)加強(qiáng)海事測繪質(zhì)量管理

質(zhì)量對于海事測繪非常重要。如果海圖上航海要素處理不當(dāng)，就會給航行船舶帶來潛在的安全威脅；如果航海信息未能正確顯示水下地形，就會降低航道的使用價值；如果數(shù)據(jù)處理稍有不慎就容易在圖上犯一些錯誤，給船舶航行安全留下隱患；如果圖上要素之間相互存在矛盾，會給用戶讀圖造成困難，降低了港口航道圖的使用價值。未來海事測繪應(yīng)繼續(xù)建立健全相應(yīng)的制度保證海事測繪產(chǎn)品的質(zhì)量，依靠科技創(chuàng)新來提高海事測繪產(chǎn)品的質(zhì)量，加強(qiáng)海測員工的質(zhì)量意識以及加強(qiáng)質(zhì)量檢驗人員的教育培訓(xùn)力度。海事測繪產(chǎn)品的質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到廣大用戶對海事測繪產(chǎn)品的信任程度，正確和完整地提供高質(zhì)量的海事測繪信息，才能真正發(fā)揮海事測繪產(chǎn)品的作用和體現(xiàn)它的使用價值。

4.4 拓展產(chǎn)品和服務(wù)類型

目前，我們能提供的產(chǎn)品還是以反映水深測量成果的傳統(tǒng)紙質(zhì)海圖和電子海圖為主，其他已出版的航海圖書資料有改正通告、航海圖書目錄、中國沿海港口進(jìn)港指南、中國沿海航路（行）指南、中國沿海助航標(biāo)志表、中國沿海潮汐表以及部分國際重要水域航路（行）指南等，但是這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足未來海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展對海事測繪提出的需求。見圖2。未來在產(chǎn)品方面，編制出版全與“海上絲綢之路”相關(guān)的重點(diǎn)港口、國際重點(diǎn)航線的航路（行）指南；充分發(fā)展我國航海圖書資料出版序列，大力發(fā)展電子出版物，豐富航海圖書資料種類。圖2為現(xiàn)在已對外出版的部分航行指南圖書。測量方面，繼續(xù)提升常規(guī)測量能力和水平，突破港口航道水域限制全面開展沿海干線航路和定線制測量，加強(qiáng)水文觀測和服務(wù)。服務(wù)方面，以用戶需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化航海圖書產(chǎn)品發(fā)行體系；創(chuàng)新航海圖書服務(wù)理念，推進(jìn)由傳統(tǒng)“海圖產(chǎn)品”服務(wù)向“海洋地理信息”服務(wù)轉(zhuǎn)型。

4.5 加強(qiáng)科技創(chuàng)新能力

科技創(chuàng)新是推動海事測繪事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展最重要的基礎(chǔ)資源和基本動力。首先要營造良好的海測科技創(chuàng)新環(huán)境，樹立“海測事業(yè)發(fā)展靠科技”的觀念。其次，改進(jìn)科技創(chuàng)新管理方式，建立合理的管理制度。再次，通過與相關(guān)科研院校、科研機(jī)構(gòu)建立產(chǎn)學(xué)研一體的長期合作機(jī)制來保障海測科技創(chuàng)新有源源不斷的動力。在發(fā)展的過程中逐步對相關(guān)激勵措施進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)海測隊伍對測繪新技術(shù)新設(shè)備的研究力度，繼續(xù)跟蹤和應(yīng)用S-10X系列標(biāo)準(zhǔn)，開展海洋空間地理信息應(yīng)用技術(shù)研究，提升測繪信息化水平，以推動我國海事測繪的科技含量不斷得到提高。

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