淺析市場主體信用承諾的分類實(shí)施（下）

陳興華

（接上期）

市場主體信用承諾制度的推進(jìn)實(shí)施

通過分析可知，和整個(gè)信用制度的推行和實(shí)施一樣，信用承諾制度也需要公權(quán)力部門的介入，即一方面雖然是自由意志、“軟法”，但另一方面也需要公權(quán)力部門推進(jìn)實(shí)施，保障其制度效果。并且，市場主體信用承諾制度需要進(jìn)行細(xì)化分類，根據(jù)領(lǐng)域和事項(xiàng)不同設(shè)計(jì)相應(yīng)的實(shí)施制度，才能充分保障此項(xiàng)制度能夠發(fā)揮應(yīng)有的效果。囿于篇幅，筆者著重列出市監(jiān)部門、環(huán)保資源部門以及部分行業(yè)主管部門的推進(jìn)實(shí)施事項(xiàng)：

市場監(jiān)督管理部門的推進(jìn)實(shí)施。根據(jù)最新機(jī)構(gòu)改革方案賦予的職責(zé)，除了商事登記外，市場監(jiān)督管理總局還應(yīng)該在以下領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施不同類別的信用承諾：

產(chǎn)品質(zhì)量。信用制度已經(jīng)較早地開始運(yùn)用在產(chǎn)品質(zhì)量管理領(lǐng)域。為引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自覺承諾并履行質(zhì)量責(zé)任，自覺接受社會監(jiān)督，樹立和維護(hù)質(zhì)量信譽(yù)，工信部等六個(gè)部門早在2010年3月就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量信譽(yù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。作為產(chǎn)品質(zhì)量歸口管理部門，市場監(jiān)督管理總局應(yīng)在產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域全面推進(jìn)實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量承諾制度，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與，發(fā)揮信用承諾制度的功用，促進(jìn)企業(yè)維護(hù)自身信譽(yù)、保證和提升產(chǎn)品品質(zhì)。

市場競爭。目前，在競爭環(huán)節(jié)的信用承諾還沒有上升到制度層面，只是一些行業(yè)協(xié)會在積極倡導(dǎo)。比如，三門峽市工商界發(fā)起《反對賄賂·公平競爭承諾書》，鄭重承諾“反對賄賂，從我做起；加強(qiáng)自律，嚴(yán)格操守；誠信守法，公平競爭；廉潔經(jīng)營，共創(chuàng)環(huán)境；加快發(fā)展，助推崛起”。這樣的承諾起到的更多是一種宣示作用，無法形成有效的約束，因此，應(yīng)當(dāng)借鑒商事登記的做法，鼓勵(lì)市場主體作出書面承諾，并將承諾內(nèi)容進(jìn)行公示，納入信用記錄當(dāng)中，根據(jù)企業(yè)信用的狀況進(jìn)行分類管理。

食品藥品。鑒于食品藥品事項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生重大事項(xiàng)，且目前我國食藥領(lǐng)域亂象叢生、急需厲法整治，故筆者建議在食藥領(lǐng)域應(yīng)實(shí)施“公法類”市場主體信用承諾制度。國家市場監(jiān)督管理總局已經(jīng)有了一定的工作基礎(chǔ)。如2016年1月，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局出臺了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，提出市、縣級食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)逐步建立銷售者市場準(zhǔn)入前信用承諾制度，要求銷售者以規(guī)范格式向社會作出公開承諾，如存在違法失信銷售行為將自愿接受信用懲戒。信用承諾納入銷售者信用檔案，接受社會監(jiān)督，并作為事中事后監(jiān)督管理的參考。但目前的制度還主要以事前的市場準(zhǔn)入為主，各地做法不一，有的仍然規(guī)定尊重市場主體自由意志，自愿簽訂，“強(qiáng)制”程度甚至還不如行業(yè)監(jiān)管類。筆者建議，應(yīng)當(dāng)要求所有的食藥市場主體在“事前”必須簽訂信用承諾書，并且可以參考安全生產(chǎn)領(lǐng)域采取的信用承諾“事中”監(jiān)管的方式，加強(qiáng)后期監(jiān)管。

環(huán)保、資源等部門的推進(jìn)實(shí)施。鑒于當(dāng)前生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，環(huán)境和資源領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)和安全生產(chǎn)、食品藥品領(lǐng)域一樣實(shí)行強(qiáng)制性承諾制度。

生態(tài)環(huán)境部。2015年11月，原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會出臺了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出了探索企業(yè)環(huán)境信用承諾制度，探索在環(huán)保行政許可和環(huán)保專項(xiàng)資金申請等方面，建立企業(yè)環(huán)境信用承諾制度。此后各地環(huán)保部門也紛紛開始推進(jìn)實(shí)施此項(xiàng)制度，做法大同小異。目前大多的做法仍是要求不得將是否作出信用承諾作為申請受理和決定的前置條件。獲得許可或?qū)徟男姓鄬θ宋醋鞒霏h(huán)保信用承諾的，由作出決定的環(huán)保部門將未作出信用承諾的說明與其審批信息一并向社會公示。筆者建議，環(huán)保領(lǐng)域信用承諾可以考慮上述事前領(lǐng)域的信用承諾采取硬性規(guī)定，將信用承諾書作為前置條件；此外，參照安全生產(chǎn)信用承諾，在事中強(qiáng)制進(jìn)行實(shí)施，并要求企業(yè)提交承諾實(shí)施報(bào)告，以加大監(jiān)管力度。

自然資源部。在國土資源領(lǐng)域，一些地方已經(jīng)開始探索建立信用承諾制度。如2017年1月，湖北省潛江市國土資源局要求用地單位的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人必須簽署信用承諾書，承諾依法依規(guī)取得土地使用權(quán)，誠實(shí)守信行使用地權(quán)利，認(rèn)真履行法定責(zé)任和義務(wù)。用地單位在申請辦理行政許可、行政確認(rèn)，以及簽署《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或者《固有建設(shè)用地劃撥決定書》時(shí)，簽訂《用地單位信用承諾書》。從已經(jīng)開展實(shí)施的情況來看，地方國土部門大多將信用承諾作為硬性規(guī)定，要求用地單位必須簽署。筆者建議，機(jī)構(gòu)改革之后，自然資源部需要加快推進(jìn)其他領(lǐng)域信用承諾制度的實(shí)施工作：對于生態(tài)環(huán)境功能強(qiáng)的自然資源，應(yīng)當(dāng)實(shí)行和安全生產(chǎn)、環(huán)保、食藥一樣的強(qiáng)制性信用承諾制度；其他的實(shí)行行業(yè)監(jiān)管類信用承諾制度即 可。

若干行業(yè)主管部門的推進(jìn)實(shí)施。按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，還有不少具有行業(yè)主管職能的部門負(fù)責(zé)推進(jìn)落實(shí)信用承諾。但總體上來看，國務(wù)院各行業(yè)主管部門推進(jìn)實(shí)施信用承諾制度的情況不一，有的已經(jīng)全面展開，有的還未納入部門工作重點(diǎn)。如銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)，從主管部門來看還未看到強(qiáng)有力地推進(jìn)措施，在地方上有些領(lǐng)域有一定的實(shí)踐探索。黨的十九大報(bào)告非常重視信用體系建設(shè)，認(rèn)為信用體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。信用承諾是信用體系建設(shè)的重要組成部分。作為創(chuàng)新社會治理方式、轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)重要手段，各行業(yè)主管部門應(yīng)對信用承諾的推行和實(shí)施予以充分重視。從已經(jīng)開展信用承諾制度建設(shè)的行業(yè)主管部門情況來看，大部分行業(yè)主管部門對本行業(yè)的信用承諾都采取了商事登記類的形式，即市場主體自愿參加。筆者認(rèn)為，行業(yè)管理和監(jiān)管是我國經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的一個(gè)特色，很多事項(xiàng)在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍具有國家干預(yù)的必要性。在推進(jìn)和實(shí)施信用制度的過程中，需要發(fā)揮行業(yè)主管部門的主動性、能動性，同時(shí)，具體的信用制度也需要體現(xiàn)一定的監(jiān)管特性。就信用承諾而言，行業(yè)主管部門應(yīng)區(qū)分事前、事中事后，分階段實(shí)行不同類別的信用承諾制度，從而實(shí)現(xiàn)行業(yè)主管部門對本行業(yè)的有效監(jiān)管，促進(jìn)本行業(yè)健康、有序發(fā)展。