做好新時代備案審查工作的若干思考

涂青林

習(xí)近平總書記指出，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅決糾正違憲違法行為。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法法律實施和監(jiān)督，一直強調(diào)加強規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件備案審查，又稱“備案審查”，是憲法法律賦予人大的一項重要職權(quán)，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

把握新時代備案審查工作的新特點

做好新時代備案審查工作，必須充分把握該項工作以下五個方面的新特點。

一是“高度”。要有政治高度，把加強備案審查工作作為樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護(hù)”的重要保證，保證黨的路線方針政策貫徹落實、黨中央決策部署令行禁止和憲法法律有效實施。

二是“力度”。要做到“有件必備，有備必審，有錯必究”。栗戰(zhàn)書委員長在第24次全國地方立法座談會上的講話指出，要增強備案審查制度剛性，審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯栴}，該報告的報告，該督促的督促，該通報的通報，該糾正的糾正。

三是“廣度”。要實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

四是“深度”。黨的十九大提出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。通過備案審查監(jiān)督和促進(jìn)各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神，是堅持依憲治國、加強憲法法律監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威和提升國家治理體系治理能力的重要舉措。

五是“溫度”。規(guī)范性文件是為貫徹實施憲法法律、維護(hù)公共利益和社會秩序而形成的重要文件，維護(hù)廣大人民群眾的利益也是其制定的出發(fā)點和歸宿點。同時，規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律實施和人民群眾的切身利益。依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容，是使人民群眾感受到公平正義和維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。

明確備案審查的性質(zhì)、功能和內(nèi)容

（一）性質(zhì)

栗戰(zhàn)書委員長指出，“對各類規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法、立法法和監(jiān)督法明確規(guī)定的制度，是符合中國國情、具有中國特色的立法監(jiān)督制度和憲法監(jiān)督制度，從更廣意義上講，也是地方立法工作中的兩項重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。”委員長關(guān)于備案審查的重要闡述，明確了該制度的性質(zhì)。

憲法性制度。備案審查是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等都不得同憲法相抵觸。憲法第九十九條、第一百零四條等條文從賦予地方人大監(jiān)督職權(quán)的角度對備案審查制度進(jìn)行了明確規(guī)定。

立法監(jiān)督制度。立法法第五章專章對備案審查制度作出規(guī)定，體現(xiàn)了中國特色社會主義立法制度的一個重要特征，即對立法和立法監(jiān)督制度進(jìn)行一體規(guī)定。從立法工作看，備案審查既是對立法活動的事后監(jiān)督制度，是實現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，但從總體上看，也是立法工作的重要組成部分，是立法工作的延伸。

法律監(jiān)督制度。監(jiān)督法第五章也專章對備案審查制度作出規(guī)定。從主要內(nèi)容看，人大常委會監(jiān)督工作主要有兩項：一是工作監(jiān)督，二是法律監(jiān)督。備案審查是人大常委會對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定所進(jìn)行的監(jiān)督，是法律監(jiān)督的主要內(nèi)容和抓手。

（二）功能

栗戰(zhàn)書委員長指出，要加強改進(jìn)備案審查工作，健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必究，更好地保證中央決策部署令行禁止、保證憲法法律法規(guī)有效實施，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。這實際上闡明了備案審查制度的三個主要功能，一是保證中央決策部署令行禁止，二是保證憲法法律法規(guī)有效實施，三是維護(hù)國家法制統(tǒng)一。

（三）內(nèi)容

憲法和立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定了關(guān)于備案審查的基本法律制度。2018年，我省制定《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，結(jié)合省情對上位法進(jìn)行了細(xì)化和補充，以工作開展步驟為縱軸，形成環(huán)環(huán)相扣、貫穿全程、具體化、可操作的備案審查制度。主要體現(xiàn)為以下六個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的具體規(guī)定。

一是“備”。包括規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的報送備案和各級人大常委會的接受備案兩個方面。備案審查條例規(guī)定，同級政府制定的規(guī)章，同級政府及其授權(quán)的辦公廳（室）、地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報備，設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章還應(yīng)當(dāng)向省人大常委會報備；下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級人大常委會報備。各級人大常委會對上述規(guī)范性文件，以及依法應(yīng)當(dāng)報送備案的其他規(guī)范性文件進(jìn)行備案。

二是“審”。在憲法和立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，備案審查條例具體規(guī)定了同上位法相抵觸，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù)及增加或者擴(kuò)充國家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任，違反法定程序的等五種不適當(dāng)情形的審查標(biāo)準(zhǔn)；還規(guī)定了被動審查、主動審查和專項審查三種主要審查方式及其相應(yīng)審查處理程序。其中，被動審查即依申請的審查，又可分為對有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織和公民提出的審查要求或者審查建議啟動審查工作的兩種情形，提供了人大常委會與公民、組織密切聯(lián)系的渠道，體現(xiàn)了人民代表大會制度的人民性。審查工作要落實“有備必審”，從原來以被動審查為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾鲃訉彶闉橹?、多種審查方式并用和相輔相成的全面審查。

三是“糾”。包括自行糾正和撤銷兩種糾正方式。人大有關(guān)委員會認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形的，向制定機(jī)關(guān)提出研究、審查意見，制定機(jī)關(guān)按照審查意見對規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止；未對有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，依法啟動撤銷程序。

四是“責(zé)”。包括經(jīng)人大常委會督促，對制定機(jī)關(guān)仍未按規(guī)定報備或者未按審查意見糾正等行為，進(jìn)行通報批評、責(zé)令限期改正或者建議依法處理直接責(zé)任人員的責(zé)任追究。

五是“知”。人大常委會應(yīng)當(dāng)逐步建立備案審查信息公開制度。人大有關(guān)委員會可以根據(jù)工作需要，在一定時間內(nèi)將審查、研究情況向?qū)彶榻ㄗh人反饋，并可以向社會公開，以保障公民和有關(guān)組織的知情權(quán)和切身利益。

六是“報”。規(guī)范性文件備案審查工作情況報告。包括誰來報告、多久報告、報告什么和報告形式等幾個要素。在總結(jié)近年來我省備案審查工作報告實踐的基礎(chǔ)上，備案審查條例規(guī)定人大常委會應(yīng)當(dāng)建立聽取審議備案審查工作情況報告制度，法制工作機(jī)構(gòu)每年向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。

做好新時代備案審查工作的幾點思考

黨中央就加強備案審查工作作出重要決策部署，全國人大常委會、省委對備案審查工作多次提出要求。新時代對我省各級人大常委會開展備案審查工作提出了新使命、新要求。

提高政治站位，依法全面做好備案審查工作。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，認(rèn)真落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”，將備案審查作為完善憲法法律監(jiān)督的重要著力點，積極探索實踐，創(chuàng)新工作方法，不斷完善制度機(jī)制，推動全省各級備案審查工作邁上新臺階，努力使該項工作走在全國前列。同時，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略特別是堅持處理好全面依法治國的辯證關(guān)系的重要論述，在備案審查工作實際中，注重正確處理三對辯證關(guān)系：一是政治和法治。習(xí)近平總書記指出，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。備案審查是一項政治性很強的工作，直接涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家的政治制度、立法體制、行政管理體制和司法體制等，社會關(guān)注度和期望值越來越高，更加要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確的政治方向，依法開展備案審查各項工作。二是改革和法治。地方制定的規(guī)范性文件，既要貫徹實施憲法法律，也要回應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中亟需解決的實際問題，不可能完全照搬法律法規(guī)的規(guī)定。對地方“一府兩院”制定的規(guī)范性文件，哪些是違法的、侵犯人民群眾利益的，哪些是符合黨和國家全面深化改革開放重大政策、法律法規(guī)精神和原則的，需要認(rèn)真貫徹“堅持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”的精神和要求，正確處理好改革和法治的辯證關(guān)系，結(jié)合工作實際予以判斷和把握。三是監(jiān)督與支持。地方人大常委會對地方“一府兩院”制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案和審查，是依法行使監(jiān)督權(quán)。同時，監(jiān)督的目的是保障憲法法律的正確實施，支持和促進(jìn)地方“一府兩院”依法行政，公正司法。

更新工作理念，切實加強備案審查工作。與時俱進(jìn)的工作理念，是正確推進(jìn)備案審查工作的先導(dǎo)。一是加強統(tǒng)籌建設(shè)。在省委的領(lǐng)導(dǎo)下，做好省級層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善省人大常委會法工委與省委辦公廳、省政府法制辦之間的備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，形成銜接聯(lián)動、相互支持的工作格局，實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。同時，建議省人大常委會加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，使全省各級人大常委會做到地方立法與備案審查兩項工作并重，相輔相成、相互促進(jìn)，并充實專業(yè)人員力量，加強對各委員會開展備案審查工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促依法履職、形成審查合力。二是加強能力建設(shè)?！皼]有信息化就沒有現(xiàn)代化”，加強備案審查信息化建設(shè)的實質(zhì)，就是加強備案審查能力建設(shè)。貫徹落實全國人大關(guān)于加強備案審查信息化的工作部署，加快升級完善全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺建設(shè)，將本省平臺建設(shè)作為提高全省各級備案審查能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要抓手和創(chuàng)新載體，將開展在線備案審查作為備案審查工作的新要求新常態(tài)新方式，大力推進(jìn)備案審查工作的規(guī)范化、數(shù)字化和智能化，作為實現(xiàn)我省備案審查領(lǐng)域全面深化改革和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。三是加強基層建設(shè)。積極推動把備案審查作為縣鄉(xiāng)人大建設(shè)的重要內(nèi)容之一和縣級人大常委會的重要法律監(jiān)督職責(zé)予以落實，通過備案審查制度在縣鄉(xiāng)的落地，有力保障“法治最后一公里”在基層的貫通。

把握工作重點，著力抓好備案審查三項支柱性工作。我省備案審查三項支柱性工作中，貫徹實施備案審查條例是長效制度和總抓手，建設(shè)使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺和建立健全備案審查工作報告制度，既是條例的重要制度規(guī)范，也是我省各級人大做好新時代備案審查工作的兩個重要抓手。

第一支柱：貫徹實施備案審查條例。建議我省各級人大常委會充分把握備案審查條例的立法精神、基本原則和主要制度，大力組織抓好條例的貫徹實施，做到有部署、有重點、有措施，下苦功、見實效、利長遠(yuǎn)，推進(jìn)全省備案審查工作的制度化規(guī)范化信息化。條例對規(guī)范和保障我省各級人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查工作做了全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定。概而言之，主要規(guī)定了“三個一”，即“一個初心，一個要求，一條主線?！薄耙粋€初心”，是牢記立法宗旨，加強備案審查工作，保障憲法法律的實施和監(jiān)督，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！耙粋€要求”，是落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求?！耙粭l主線”，是加強備案審查制度和能力建設(shè)，護(hù)航新時代備案審查各項工作的開展，具體包括建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促通報、工作報告、信息共享、社會參與、銜接聯(lián)動和平臺建設(shè)等多項備案審查制度機(jī)制。

第二支柱：建設(shè)使用備案審查信息平臺。建議省人大常委會加快全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺二期升級建設(shè)：一是按照“一體建設(shè)，四級使用”建設(shè)全省統(tǒng)一信息平臺目標(biāo)，由省人大常委會盡快授權(quán)所有的縣級人大常委會使用信息平臺，使信息平臺的使用，橫向在“一府”基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至“兩院”，縱向在市縣人大基礎(chǔ)上，推進(jìn)至縣鄉(xiāng)人大，為構(gòu)建上下聯(lián)動、信息互通的備案審查工作格局，“規(guī)范性文件在哪里，信息平臺就延伸到哪里，在線備案審查就在哪里”，實現(xiàn)備案審查全覆蓋，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。二是優(yōu)化信息平臺備案審查主要功能，拓展立法服務(wù)功能。三是加快建設(shè)省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，并充分運用大數(shù)據(jù)審查手段，提高審查的精準(zhǔn)性，提升備案審查制度化、信息化、智能化水平。

第三支柱：建立健全備案審查工作報告制度。建議省人大常委會依法推動人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告及其制度化、常態(tài)化，特別是加強對市縣人大的指導(dǎo)督促，發(fā)揮各地級以上市人大承上啟下作用，并力爭2019年年內(nèi)所有的縣級人大常委會聽取審議該項工作情況報告。全國人大常委會要求地方人大探索實現(xiàn)備案審查工作情況報告制度，保證常委會依法履行監(jiān)督職責(zé)。報告的背后是工作，使之成為加強備案審查工作的一個重要抓手。省人大常委會于2018年5月首次聽取審議了備案審查工作情況報告，并繼而推動全省21個地級以上市人大常委會也聽取審議了該項報告。我省制定備案審查條例時，在全國同類地方立法中首次將各級人大常委會會議聽取審議該項工作情況報告制度作為一個重要制度予以規(guī)定。■