地方立法要突出精準化和精細化
——以佛山市養(yǎng)犬管理立法為例

馮巖巖

今年1月1日起正式實施的《廣東省愛國衛(wèi)生工作條例》明確要求“各地級以上市應當制定養(yǎng)犬管理辦法，結合本地實際就養(yǎng)犬免疫及管理作出具體規(guī)定?！倍B(yǎng)犬問題，也是佛山市市民群眾極為關注的城市管理難題，近年來市人大代表和市政協(xié)委員也多次提出關于加強犬只管理的議案、提案和建議。社會各界的關注，得到了市政府的積極響應，在向市人大常委會提交的立法計劃建議項目中，明確提出建議將《佛山市養(yǎng)犬管理條例》列入2019年市人大常委會年度立法工作計劃，并已啟動有關工作。

養(yǎng)犬管理作為社會治理的一個方面，尤其是作為社會關注度較高的方面，通過立法手段規(guī)范養(yǎng)犬行為，理順管理秩序有一定的必要性和合理性。但是，結合全國設區(qū)的市對養(yǎng)犬立法的實際情況來看，如果不能夠在具體條文中突出精準化和精細化，就容易造成養(yǎng)犬管理措施難于落地，法規(guī)執(zhí)行力大打折扣的問題。個人認為，做好佛山養(yǎng)犬管理立法，應當從行政管理的精準化和管理措施的精細化上做文章。具體來說，應當從如下幾個方面準備：

一是管理部門和部門職責要體現(xiàn)精準化。佛山市幾年前推動的規(guī)范性文件《佛山市養(yǎng)犬管理辦法》“胎死腹中”的一個最主要的原因就是主責部門界定不準、相關部門之間的職責劃分不清，導致無法明確部門來負責養(yǎng)犬管理的具體工作。市政府應當指定養(yǎng)犬管理的主責部門，通過立法手段明確相關職能部門直接的行政管理關系。從兄弟城市的立法經驗來看，公安機關和城管部門都可以作為主責部門，“養(yǎng)犬”問題歸根結底屬于城市管理問題，城管部門更適合作為主責部門，公安機關則應當按照要求配合開展有關管理工作。

二是管理模式要體現(xiàn)精細化。設區(qū)的市的立法應當更多地注重本地的實際，結合本地的實際問題有針對性的提出解決辦法。結合佛山市養(yǎng)犬管理過程中的具體問題，養(yǎng)犬的管理模應當在立法過程中體現(xiàn)精細化的要求，針對市民群眾關心的“養(yǎng)犬證”辦理，“科技養(yǎng)犬管理模式”等問題進行認真調研，提出有針對性的解決措施。例如，對于犬只的飼養(yǎng)確有必要進行許可管理的，要及時按照行政許可法的有關規(guī)定，明確許可的條件、許可辦理措施、是否收取費用等方面進行聽證論證，依法設置行政許可；對于“科技養(yǎng)犬管理模式”要從成本投入的角度進行分析研判，對于成本投入進行分析，對制度設置的必要性進行研究。

三是政府的服務要體現(xiàn)精細化。養(yǎng)犬管理最終目的是規(guī)范養(yǎng)犬行為，調節(jié)社會關系，營造人犬和諧共處的公共環(huán)境。而這就需要政府部門提升服務意識、強化服務水平、創(chuàng)新服務手段，引導養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬、依法養(yǎng)犬。在實際立法過程中，可以要求政府部門在犬只防疫、規(guī)范養(yǎng)犬人行為等方面提供必要的指引，通過第三方購買服務等形式，由有關專業(yè)機構舉辦專項培訓，規(guī)范和細化養(yǎng)犬人的養(yǎng)犬行為，營造和諧有序的人犬共處的環(huán)境。

四是具體措施要體現(xiàn)精細化。法規(guī)的生命在于執(zhí)行，佛山市養(yǎng)犬立法要在具體措施上體現(xiàn)可操作性，確保市民群眾能夠直觀的了解到養(yǎng)犬的各項要求、有關標準和禁止性行為；保證執(zhí)法人員在實際執(zhí)法過程中能夠直接引用有關法條實施行政管理。首先，對于市民群眾關心的養(yǎng)犬種類、養(yǎng)犬數(shù)量、是否設置養(yǎng)犬管理區(qū)域等問題要在具體條文中予以明確，為市民群眾依法養(yǎng)犬提供明確的指引；其次，明確政府部門采取有關行政管理措施的具體程序規(guī)定，避免政府任性管理，尤其是在政府采取設置養(yǎng)犬管理區(qū)域等措施時，要明確規(guī)定聽取有關行政相對人的意見和建議，必要時要采取聽證會、論證會等形式聽取意見，確實需要采取有關措施時要提前向社會公告，保證市民群眾的合法利益；同時，要對有關違法行為的處罰進行細化和明確，確保執(zhí)法人員能夠在查處有關養(yǎng)犬的違法行為時及時有效的進行處罰。

五是引導群眾自我管理要體現(xiàn)精細化。在村莊或者居民小區(qū)等生活聚集區(qū)內是否能夠養(yǎng)犬的問題，可以探索通過立法引導村民、居民通過村民或者居民公約的形式，規(guī)范居住區(qū)域內的養(yǎng)犬行為。在立法中可以明確政府有關部門在其中的指導引領作用，完善集體約定養(yǎng)犬事宜的具體程序要求，規(guī)范群眾自我管理的行為?！?/p>

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